Chƣơng 2 : PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
3.2. Thực trạng quản lý vốn đầu tƣ từ ngân sách nhà nƣớc cho phát triển hạ tầng
3.2.1. Lập quy hoạch đầu tư
Trên cơ sở kế hoạch phát triển KT-XH hàng năm của tỉnh và nhu cầu thực tiễn về phát triển giao thông, Sở giao thông vận tải lập kế hoạch nguồn vốn và xây dựng, lựa chọn dự án. Để các dự án đầu tƣ đƣợc duyệt cấp vốn, tỉnh luôn tuân thủ các điều kiện theo luật định. Cụ thể là:
- Đối với các dự án quy hoạch về giao thông vận tải: có đề cƣơng hoặc nhiệm vụ dự án quy hoạch và dự toán chi phí công tác quy hoạch đƣợc duyệt theo thẩm quyền.
- Đối với các dự án chuẩn bị đầu tƣ: phải phù hợp với quy hoạch phát triển ngành và lãnh thổ đƣợc duyệt; có dự toán chi phí công tác chuẩn bị đầu tƣ đƣợc duyệt theo thẩm quyền.
- Đối với các dự án thực hiện đầu tƣ: phải có quyết định đầu tƣ (hoặc phê duyệt báo cáo kinh tế - kỹ thuật đối với dự án chỉ lập báo cáo kinh tế - kỹ thuật) từ thời điểm trƣớc 31 tháng 10 năm trƣớc năm kế hoạch, có thiết kế, dự toán và tổng dự toán đƣợc duyệt theo quy định.
Trƣờng hợp dự án chỉ bố trí kế hoạch để làm công tác chuẩn bị thực hiện dự án thì phải có quyết định đầu tƣ và dự toán chi phí công tác chuẩn bị thực hiện dự án đƣợc duyệt.
Trên cơ sở kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia, vùng lãnh thổ, ngành và nhu cầu thực tiễn để xây dựng và lựa chọn dự án đầu tƣ. Các dự án đầu tƣ để đƣợc duyệt cấp vốn cần phải có đủ các điều kiện theo luật định. Cụ thể là:
Sau khi đƣợc cấp có thẩm quyền phê duyệt, dự án đƣợc đƣa vào quy hoạch và kế hoạch đầu tƣ và đƣợc đƣợc bố trí vốn trong kế hoạch đầu tƣ hàng năm. Việc bố trí kế hoạch vốn đầu tƣ do chính quyền các cấp thực hiện với sự giúp việc của cơ quan kế hoạch (ở cấp tỉnh là Sở kế hoạch và Đầu tƣ) thực hiện. Theo quy định hiện hành, thời gian và vốn để bố trí kế hoạch thực hiện các dự án nhóm B không quá 5 năm, nhóm C không quá 3 năm. Cụ thể các bƣớc nhƣ sau:
(i) Lập kế hoạch vốn đầu tư từ NSNN
Để phân bổ đƣợc vốn đầu tƣ hàng năm, sau khi lựa chọn đƣợc danh sách dự án phải qua bƣớc lập kế hoạch vốn đầu tƣ hàng năm. Bƣớc này gồm một số việc sau:
- Theo quy định của Luật NSNN về việc lập dự toán hàng năm, căn cứ vào tiến độ và mục tiêu thực hiện dự án, chủ đầu tƣ lập kế hoạch vốn đầu tƣ của dự án gửi cơ quan quản lý cấp trên. (Để tránh tình trạng mất cân đối giữa vốn ít mà yêu cầu của dự án thì nhiều, trƣớc khi triển khai bƣớc này cấp trên đã có chỉ đạo giao chỉ tiêu tổng hợp hƣớng dẫn gồm: tổng mức đầu tƣ, cơ cấu
ngành, vùng, dự án trọng điểm… đúng với Nghị quyết của HĐND các cấp). - UBND tỉnh lập dự toán ngân sách địa phƣơng về phần kế hoạch vốn đầu tƣ xin ý kiến thƣờng trực HĐND tỉnh trƣớc khi gửi Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ và Bộ Tài chính.
- Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ và Bộ Tài chính tổng hợp, báo cáo Thủ tƣớng Chính phủ trình Quốc hội quyết định và giao chỉ tiêu kế hoạch vốn cho Bộ Tài chính và các tỉnh.
Thời gian lập, trình, duyệt, giao kế hoạch vốn đầu tƣ đƣợc tiến hành theo quy định của Luật NSNN.
(ii) Phân bổ vốn đầu tư hàng năm
Để giao đƣợc kế hoạch vốn XDCB từ NSNN, thông thƣờng phải tiến hành 5 bƣớc cơ bản là: lập danh sách dự án lựa chọn; lập kế hoạch vốn đầu tƣ hàng năm; phân bổ vốn đầu tƣ; thẩm tra và thông báo vốn và cuối cùng là giao kế hoạch.
UBND các cấp lập các phƣơng án phân bổ vốn đầu tƣ trình HĐND cùng cấp quyết định. Phƣơng án này tuỳ từng điều kiện cụ thể thƣờng sắp xếp thứ tự ƣu tiên chi tiết rõ hơn nhƣ trả nợ, quyết toán, đối ứng, trọng điểm, chuẩn bị đầu tƣ, chuyển tiếp, đầu tƣ mới…
Việc phân bổ chi đầu tƣ phát triển trong ngân sách địa phƣơng đƣợc xác định theo nguyên tắc, tiêu chí sau:
- Thực hiện theo đúng quy định của Luật NSNN, cân đối NSNN các tiêu chí và định mức chi đầu tƣ phát triển đƣợc xây dựng cho năm kế hoạch, là cơ sở để xác định tỷ lệ điều tiết và số bổ sung cân đối của ngân sách Trung ƣơng cho ngân sách địa phƣơng, đƣợc ổn định trong 3 đến 5 năm. Ổn định tỷ lệ phân chia và số bổ sung cân đối trong thời kỳ ổn định ngân sách, trao quyền vay nợ cho chính quyền địa phƣơng với giới hạn xác định, tăng cƣờng phân cấp nguồn thu cho NSĐP đã giúp chính quyền địa phƣơng phát huy tính
chủ động, sáng tạo trong quản lý, khai thác có hiệu quả các nguồn thu, chủ động cân đối ngân sách, đảm bảo thực hiện tốt các nhiệm vụ chi NSĐP (Luật ngân sách nhà nước, 2002).
- Bảo đảm tƣơng quan hợp lý giữa việc phục vụ các mục tiêu phát triển các trung tâm chính trị - kinh tế của cả tỉnh, các vùng kinh tế trọng điểm, với việc ƣu tiên hỗ trợ các vùng đồng bào dân tộc và các vùng khó khăn để góp phần thu hẹp dần khoảng cách về trình độ phát triển kinh tế, thu nhập và mức sống của dân cƣ giữa các vùng trong tỉnh;
- Bảo đảm sử dụng có hiệu quả vốn đầu tƣ của NSNN, tạo điều kiện để thu hút các nguồn vốn khác, bảo đảm mục tiêu huy động cao nhất các nguồn vốn cho đầu tƣ phát triển;
- Bảo đảm tính công khai, minh bạch, công bằng trong phân bổ vốn đầu tƣ phát triển;
- Mức vốn đầu tƣ phát triển trong cân đối của từng địa phƣơng không thấp hơn số dự toán đƣợc giao.
- Đối với tiêu chí phân bổ vốn đầu tƣ gồm các tiêu chí sau: tiêu chí về dân số (gồm 2 tiêu chí: dân số của các tỉnh, thành phố và số ngƣời dân tộc thiểu số); tiêu chí về trình độ phát triển (gồm 3 tiêu chí: tỷ lệ hộ nghèo, thu nội địa và tỷ lệ điều tiết với ngân sách trung ƣơng); tiêu chí về diện tích tự nhiên; tiêu chí về đơn vị hành chính (gồm 4 tiêu chí số đơn vị cấp huyện, số huyện miền núi, vùng cao, hải đảo và biên giới). Ngoài 4 loại tiêu chí trên còn có các tiêu chí bổ sung nhƣ thành phố đặc biệt, thành phố trực thuộc trung ƣơng, các tỉnh thành thuộc vùng kinh tế trọng điểm, các trung tâm vùng và tiểu vùng.
Theo nghị quyết của HĐND, UBND phân bổ và quyết định giao kế hoạch vốn đầu tƣ cho từng dự án thuộc phạm vi quản lý đã đủ các điều kiện quy định, bảo đảm khớp đúng với chỉ tiêu đƣợc giao về tổng mức đầu tƣ, cơ cấu vốn trong nƣớc, ngoài nƣớc, cơ cấu ngành kinh tế, mức vốn đầu tƣ các dự
án quan trọng của Nhà nƣớc và đúng với Nghị quyết của Quốc hội và chỉ đạo của Chính phủ về điều hành kế hoạch phát triển kinh tế xã hội và dự toán NSNN hàng năm.
Sở Tài chính có trách nhiệm phối hợp cùng với Sở Kế hoạch và Đầu tƣ dự kiến phân bổ vốn đầu tƣ cho từng dự án do tỉnh quản lý trƣớc khi báo cáo UBND tỉnh xem xét quyết định.
Phòng Tài chính Kế hoạch huyện có trách nhiệm cùng với các cơ quan chức năng của huyện tham mƣu cho UBND huyện phân bổ vốn cho từng dự án do huyện quản lý.
Phân bổ vốn là việc quan trọng và cũng rất phức tạp vì có rất nhiều yếu tố tác động nhất là sự can thiệp của con ngƣời, nên phải đƣợc thực hiện theo một số nguyên tắc thống nhất nhƣ: Phải bảo đảm dự án đủ điều kiện để ghi vốn, đúng với chỉ đạo về phƣơng hƣớng trọng tâm trọng điểm, cơ cấu, mức cho phép của cấp trên, ngoài ra phải theo thứ tự có tính tất yếu, dứt điểm nhƣ: Thanh toán trả nợ các dự án đã đƣa vào sử dụng, dự án đã quyết toán, các chi phí kiểm toán…
(iii) Giao kế hoạch vốn
Trƣớc khi chính thức giao kế hoạch vốn, phƣơng án phân bổ vốn phải đƣợc cơ quan tài chính thẩm tra. Phƣơng án phân bổ vốn của UBND tỉnh về chấp hành các nguyên tắc phân bổ vốn nhƣ: điều kiện, cơ cấu theo chỉ đạo của các dự án và chƣơng trình mục tiêu… Sở Tài chính, phòng Tài chính Kế hoạch xem xét các thủ tục đầu tƣ xây dựng của các dự án. Trƣờng hợp đúng đƣợc chấp nhận bằng thông báo của cơ quan tài chính. Trƣờng hợp không đúng quy định, không đủ thủ tục thì cơ quan tài chính có văn bản đề nghị điều chỉnh lại.
Sau khi cơ quan tài chính thẩm tra chấp nhận, UBND tỉnh, huyện giao chỉ tiêu kế hoạch cho các chủ đầu tƣ để thực hiện. Đồng thời gửi KBNN nơi dự án mở tài khoản để theo dõi làm căn cứ kiểm soát thanh toán vốn.
Trong quá trình thực hiện dự án thƣờng có những khó khăn vƣớng mắc do khách quan hoặc chủ quan ảnh hƣởng đến tiến độ thực hiện và mục tiêu đầu tƣ của dự án. Việc rà soát điều chỉnh đƣợc tiến hành theo thẩm quyền (thƣờng kỳ và định kỳ) để bổ sung điều chỉnh kế hoạch, chuyển vốn các dự án không thực hiện đƣợc sang các dự án thực hiện… Bảo đảm đẩy nhanh tiến độ giải ngân mang lại hiệu quả cao trong quản lý vốn Ngân sách nhà nƣớc.
Tạo môi trƣờng pháp lý cho việc quản lý về quy hoạch, thiết kế và thẩm định các dự án đối với vốn đầu tƣ cho KCHTGT từ NSNN.
Ban hành chính sách và cơ chế kinh tế làm cơ sở cho việc quản lý chi vốn đầu tƣ cho KCHTGT từ NSNN.
Trong giai đoạn 2006 đến nay Hà Giang đã huy động đƣợc nguồn vốn đầu tƣ khá lớn để phát triển và mở rộng kết cấu hạ tầng phục vụ sản xuất, phát triển kinh tế xã hội. Đầu tƣ có trọng điểm, ƣu tiên phát triển và mở rộng hệ thống giao thông, xây dựng các khu công nghiệp. Đến nay kết cấu hạ tầng của Hà Giang đƣợc đánh giá vào loại tốt trong các tỉnh vùng núi phía Bắc. Tuy vậy để đáp ứng cho nhu cầu tăng trƣởng cao và bền vững, kết cấu hạ tầng hiện tại còn thiếu về số lƣợng và chƣa đồng bộ, đặc biệt là hệ thống hạ tầng đô thị và giao thông nông thôn.
Mạng lƣới giao thông Hà Giang chủ yếu là đƣờng bộ. Đây là loại hình chủ yếu để vận tải hành khách và hàng hóa trong nội bộ tỉnh cũng nhƣ kết nối với các tỉnh lân cận. Mặc dù mạng lƣới sông suối nhiều nhƣng do điều kiện địa hình phức tạp bị chia cắt mạnh với nhiều núi cao hiểm trở, dộ dốc lớn, lòng sông hẹp và cạn, nhiều gềnh đá và đá ngầm, khan cạn vào mùa khô nên giao thông đƣờng thuỷ không phát triển. Hiện tại chƣa có giao thông đƣờng sắt và hàng không, mặc dù tại đây đã có sân bay Phong Quang đƣợc xây dựng từ rất lâu, đây từng là sân bay quân sự, nhƣng đã bị bỏ hoang. Giao thông
nông thôn 100% xã có đƣờng ô tô đến trung tâm tuy nhiên điều kiện đi lại vẫn còn chênh lệch lớn giữa các vùng trong tỉnh.
Trong những năm qua, dƣới sự lãnh đạo của Tỉnh ủy, HĐND tỉnh, sự chỉ đạo điều hành sát sao của UBND tỉnh, cùng sự nỗ lực phấn đấu của các cấp, các ngành và tổ chức liên quan, công tác quản lý đầu tƣ xây dựng đã đạt đƣợc những kết quả hết sức quan trọng, số vốn đầu tƣ hàng năm tăng, góp phần tạo động lực mạnh mẽ đƣa nền kinh tế của tỉnh tiếp tục duy trì và đạt tốc độ tăng trƣởng cao. Việc quản lý vốn NSNN có hiệu quả đã tạo thuận lợi cho việc huy động đƣợc nhiều nguồn lực để tăng đầu tƣ xây dựng cơ sở hạ tầng, thúc đẩy mạnh việc chuyển dịch cơ cấu kinh tế, góp phần thực hiện có hiệu quả Nghị quyết Đại hội Đảng bộ tỉnh khóa XIV đã đề ra. Kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội đƣợc cải thiện, đời sống vật chất, tinh thần của nhân dân đƣợc nâng lên, quốc phòng an ninh chính trị đƣợc giữ vững. Đặc biệt tỉnh đã vƣợt qua đƣợc giai đoạn khó khăn về nợ đọng vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản giai đoạn đại công trƣờng năm 1999-2005.
Nhằm cụ thể hóa các quy định của nhà nƣớc về quản lý đầu tƣ xây dựng, phù hợp với điều kiện thực tiễn của tỉnh, căn cứ Luật Xây dựng, Luật Đầu tƣ, Luật Đấu thầu; Nghị định số 112/2006/NĐ-CP ngày 29/9/2006 của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 16/2005/NĐ-CP ngày 07/02/2005; Nghị định số 12/2009/NĐ-CP ngày 12/02/2009 của Chính phủ về quản lý dự án đầu tƣ xây dựng công trình, UBND tỉnh đã ban hành nhiều Quyết định, chỉ thị về quản lý đầu tƣ xây dựng công trình sử dụng vốn NSNN trên địa bàn tỉnh nhằm quy định rõ nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của các cấp, các ngành trong công tác quản lý quy hoạch, kế hoạch đầu tƣ, thẩm định và phê duyệt dự án, thẩm quyền quyết định đầu tƣ... Các sở: Kế hoạch và Đầu tƣ, Xây dựng, Giao thông vận tải, Tài chính... đã có nhiều văn bản hƣớng dẫn để triển khai thực hiện công tác quản lý đầu tƣ và quản lý vốn
đầu tƣ XDCB nhƣ: Hƣớng dẫn số 119/SXD-KTKH ngày 02/6/2009; Hƣớng dẫn số 146/SXD-KTXD ngày 17/6/2010; Hƣớng dẫn số 79/SXD-KTXD ngày 31/3/2011... của Sở Xây dựng…
Công tác quản lý đầu tƣ xây dựng những năm qua đã cơ bản tuân thủ Luật Xây dựng, Luật NSNN, Luật Đầu tƣ, Luật Đấu thầu và các văn bản hƣớng dẫn thi hành các Luật về quản lý đầu tƣ xây dựng, công tác quản lý đầu tƣ đến thẩm định, phê duyệt dự án, trình tự thủ tục cơ bản theo quy định của pháp luật. Chất lƣợng công tác quản lý đầu tƣ, quản lý vốn đầu tƣ XDCB đã đƣợc nâng lên đáng kể, cụ thể:
Công tác quy hoạch đã đƣợc quan tâm chỉ đạo thực hiện, các phƣơng án quy hoạch đã bám sát quy hoạch tổng thể kinh tế - xã hội Chính phủ phê duyệt; Nghị quyết Đại hội Đảng bộ tỉnh lần thứ XIV. Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội đến năm 2020 của tỉnh, phù hợp với tình hình điều kiện tự nhiên và nguồn lực của địa phƣơng; làm căn cứ để xây dựng kế hoạch đầu tƣ phát triển, đồng thời làm căn cứ huy động vốn đầu tƣ của các thành phần kinh tế.
UBND tỉnh đã chỉ đạo việc lập dự án đảm bảo yêu cầu tập trung, tránh tràn lan không theo quy hoạch, kế hoạch, đảm bảo khả năng cân đối vốn, nghiêm cấm việc cho phép nhà thầu ứng vốn trƣớc để lập dự án, trình tự các bƣớc triển khai thực hiện dự án đầu tƣ đã chấp hành nghiêm túc các nội dung theo quy định của Chính phủ, Bộ Xây dựng; Chỉ thị số 28/2006/CT-TTg ngày 07/8/2006 của Thủ tƣớng Chỉnh phủ về tăng cƣờng quản lý đầu tƣ xây dựng bằng nguồn vốn NSNN; Quyết định số 4497/UBND - NVKT ngày 22/12/2009 của UBND tỉnh Hà Giang v/v tăng cƣờng công tác quản lý chất lƣợng công trình XDCB.
Công tác thẩm định, phê duyệt dự án, trình tự thủ tục cơ bản tuân thủ theo quy định của pháp luật, chất lƣợng lập, thẩm định dự án từng bƣớc đƣợc nâng lên, tiến độ áp ứng yêu cầu; dự án đƣợc duyệt nhìn chung phù hợp với
quy hoạch, kế hoạch đƣợc duyệt. Việc quyết định cho phép lập dự án đƣợc xem xét khá kỹ lƣỡng.
Công tác đấu thầu, quản lý chất lƣợng công trình; thanh tra, kiểm tra đã đƣợc tăng cƣờng nhằm tổ chức và triển khai đúng pháp luật theo quy định của Luật Đấu thầu và Nghị định số 111/2006/NĐ-CP ngày 29/9/2006 và Nghị định số 85/2009/NĐ-CP ngày 15/9/2009 của Chính phủ giúp nâng cao chất lƣợng và hiệu quả đầu tƣ.