Chƣơng 1 : TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU VÀ CƠ SỞ LÝ LUẬN, THỰC TIỄN
1.2. Cơ sở lý luận về quản lý vốn ngân sách nhà nƣớc trong lĩnh vực hạ tầng giao
1.2.2. Quản lý vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước trong lĩnh vực hạ tầng giao
giao thông
1.2.2.1. Khái niệm và cơ cấu vốn đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông từ NSNN
a) Các khái niệm cơ bản
- Vốn NSNN
Ngân sách nhà nƣớc, theo Điều 1 của Luật Ngân sách (2002), là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nƣớc trong dự toán đã đƣợc cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền quyết định và đƣợc thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nƣớc.
Để thúc đẩy tăng trƣởng kinh tế, mỗi quốc gia, địa phƣơng cũng nhƣ Doanh nghiệp đều cần một lƣợng vốn đầu tƣ. Nguồn vốn này có thể có đƣợc từ cá nhân, đi vay, hay từ NSNN, trong đó hai yếu tố đầu hợp thành nguồn vốn ngoài NSNN.
Nhƣ vậy, có thể hiểu, vốn NSNN là nguồn vốn Nhà nước lấy từ Ngân sách để chi cho đầu tư phát triển kinh tế - xã hội và các hoạt động khác theo qui định của pháp luật.
Do đặc điểm của nguồn vốn NSNN là có giới hạn, nên việc quản lý, sử dụng có hiệu quả nguồn vốn này là hết sức cần thiết.
- Quản lý vốn NSNN
Quản lý là chức năng của Nhà nƣớc, kể cả Nhà nƣớc trung ƣơng và các cấp chính quyền địa phƣơng. Hoạt động quản lý của Nhà nƣớc thể hiện trên
nhiều mặt, trong đó có quản lý nguồn vốn từ Ngân sách (gọi tắt là quản lý vốn ngân sách). Quản lý vốn ngân sách Nhà nước là việc Nhà nước tiến hành phân bổ và sử dụng hợp lý nguồn vốn ngân sách vào các hạng mục theo dự toán của Nhà nước nhằm đảm bảo việc xây dựng và phát triển cơ sở vật chất - kỹ thuật, kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, an ninh quốc phòng, thúc đẩy nền kinh tế phát triển.
- Quản lý vốn NSNN đầu tư cho kết cấu hạ tấng giao thông
Vốn NSNN đƣợc đầu tƣ vào nhiều lĩnh vực khác nhau của nền kinh tế, trong đó đầu tƣ phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông. Đây là nguồn đầu tƣ cơ bản, có vai trò vô cùng quan trọng trong phát triển kinh tế - xã hội, vì vậy quản lý nguồn vốn đầu tƣ này cũng có vai trò quan trọng đặc biệt. Có thể hiểu, Quản lý vốn ngân sách Nhà nước đầu tư cho kết cấu hạ tầng giao thông là hoạt động của hệ thống tổ chức Nhà nước trong việc phân bổ và sử dụng vốn ngân sách Nhà nước một cách có hiệu quả, nhằm củng cố, hoàn thiện và phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông theo hướng hiện đại.
b) Cơ cấu nguồn vốn đầu tư phát triển từ Ngân sách nhà nước cho kết cấu hạ tầng giao thông
- Nguồn vốn từ ngân sách TW:
Vốn đầu tƣ cho KCHTGT từ nguồn lực trong nƣớc do TW quản lý rất hạn chế, đƣợc cấp (hỗ trợ) dƣới ba hình thức sau:
(i) Bộ GTVT có một nguồn ngân sách nhỏ hỗ trợ đầu tƣ hàng năm cho GT. Ngân sách này đƣợc phân bổ theo kế hoạch đầu tƣ cụ thể do địa phƣơng đề nghị.
(ii) Vốn đối ứng của Chính phủ trong các chƣơng trình dự án ODA nƣớc ngoài. Bộ GTVT quản lý các vốn đối ứng với các dự án do Bộ quản lý. Ngoài ra còn có vốn đối ứng do các Bộ, Ngành khác quản lý nhƣ Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn, Bộ Y tế, Bộ Giáo dục và Đào tạo… Song
lƣợng vốn này không nhiều, phụ thuộc vào yêu cầu của từng dự án và nhà tài trợ quy định tỷ lệ đối ứng khác nhau.
(iii) Nguồn đầu tƣ phát triển KCHTGT đƣợc lồng ghép trong các chƣơng trình mục tiêu nhƣ: Chƣơng trình xóa đói giảm nghèo 135/1998/QĐ- TTg, chƣơng trình phát triển kinh tế dành nguồn đầu tƣ của TW cho các xã xa xôi hẻo lánh, khó khăn và các xã nghèo ; Vốn đầu tƣ từ Nghị quyết 30a/2008/NQ-CP chƣơng trình hỗ trợ giảm nghèo nhanh và bền vững đối với 61 huyện nghèo. Khoản vốn này đƣợc đầu tƣ vào cơ sở hạ tầng cấp địa phƣơng trong đó có hạng mục về cầu và đƣờng.
- Nguồn vốn từ ngân sách địa phương:
Ngân sách địa phƣơng đầu tƣ phát triển giao thông bao gồm ngân sách tỉnh và huyện, cụ thể:
Hàng năm tỉnh có khoản ngân sách nhất định hỗ trợ để phát triển giao thông trong địa phƣơng mình.
Mỗi huyện cũng có một khoản ngân sách hàng năm để đầu tƣ vào các đƣờng huyện và một khoản ngân sách sự nghiệp để bảo trì đƣợc cấp phát từ các khoản thu của huyện để lại, cộng với vốn ủy thác của tỉnh dành cho các kế hoạch cụ thể.
Sự đóng góp của nhân dân, các tổ chức cá nhân. Đối với đƣờng xã theo quy định chung chủ yếu huy động từ sự đóng góp tài, lực của nhân dân địa phƣơng, hỗ trợ một phần từ ngân sách cấp trên và các nguồn vốn khác. Với phƣơng châm này, TW cũng nhƣ các tỉnh ở từng địa phƣơng đã phát động phong trào làm giao thông nông thôn.
Đóng góp vốn của các doanh nghiệp, các hợp tác xã, các tổ chức, cá nhân đầu tƣ phát triển giao thông. Đóng góp từ các phong trào, đoàn thể trong nƣớc nhƣ lực lƣợng vũ trang, quân đội, đoàn thanh niên...
1.2.2.2. Đặc điểm và sự cần thiết phải quản lý vốn đầu tư phát triển KCHTGT từ NSNN
a) Đặc điểm của nguồn vốn đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông từ ngân sách nhà nước
Kết cấu hạ tầng giao thông là một bộ phận quan trọng của kết cấu cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội nói chung, sự phát triển của hạ tầng giao thông góp phần nâng cao năng lực của nền kinh tế, là tiền đề thúc đẩy các ngành khác phát triển do đó vốn đầu tƣ phát triển hạ tầng giao thông cũng có những đặc điểm riêng so với vốn đầu tƣ phát triển các ngành khác. Đó là:
Thứ nhất, nguồn vốn đầu tƣ phát triển hạ tầng giao thông thƣờng đƣợc xác định là nguồn vốn đầu tƣ theo chƣơng trình trọng điểm của quốc gia. Theo đó, nguồn vốn này luôn phải đảm bảo về mặt vật chất sao cho tạo điều kiện thuận lợi cho các ngành kinh tế khác đặc biệt là các ngành kinh tế mũi nhọn, đẩy nhanh quá trình tái sản xuất, tiết kiệm chi phí cho xã hội và tài nguyên của đất nƣớc.
Nguồn vốn đầu tƣ để thực hiện phát triển kết cấu hạ tầng giao thông từ ngân sách nhà nƣớc đƣợc cân đối trong phạm vi ngân sách do đó cần phải chú ý đến đặc điểm nào nhằm tăng cƣờng hạ tầng giao thông đạt hiệu quả tối đa mà không ảnh hƣởng đến nguồn vốn từ NSNN để phát triển các ngành khác.
Thứ hai, vốn đầu tƣ cho kết cấu hạ tầng giao thông không phát sinh lợi nhuận trực tiếp, nhƣng lại phát sinh lợi nhuận trong dài hạn và rất lớn. Đó là do kết cấu hạ tầng giao thông có vị trí cố định, phân bổ khắp các vùng của địa phƣơng và có giá trị thực tiễn rất cao, ảnh hƣởng đến sự phát triển chung của toàn bộ hệ thống kinh tế chính trị, văn hóa xã hội, an ninh quốc phòng. Vì vậy nguồn vốn đầu tƣ phát triển giao thông từ NSNN không chỉ chú trọng tới nhu cầu đi lại hiện tại mà còn phục vụ nhu cầu đi lại và lƣu thông hàng hoá ngày càng tăng trong tƣơng lai cho nên cần phải có kế hoạch sử dụng vốn một cách
hiệu quả: cần xem xét các ngành mũi nhọn, tính toán lựa chọn các tuyến đƣờng trọng điểm, tránh đầu tƣ dàn trải, lãng phí, hiệu quả sử dụng không cao…
Thứ ba, nguồn vốn đầu tƣ cho xây dựng các công trình hạ tầng giao thông thƣờng lớn và thu hồi chậm. Đây là nguồn vốn phát sinh trong thời gian dài, nhiều công trình quy mô lớn, phức tạp phải đầu tƣ trong nhiều năm mới có thể đi vào sử dụng, sử dụng nhiều loại công việc có tính chất, đặc điểm khác nhau. Chính vì vậy cần phải có các biện pháp quản lý và sử dụng vốn hợp lý để tránh gây thất thoát lãng phí nguồn vốn NSNN.
Thứ tư, nguồn vốn NSNN để đầu tƣ phát triển kết cấu hạ tầng giao thông không chỉ mang lại hiệu quả kinh tế, mà còn mang lại hiệu quả xã hội rất cao. Trong đó, hiệu quả xã hội còn đƣợc đánh giá cao hơn ở nhiều công trình nhƣ các công trình xây dựng giao thông nông thôn… Hiệu quả sử dụng vốn là rất khó đo lƣờng trực tiếp và thƣờng đƣợc đo lƣờng thông qua hiệu quả của các ngành kinh tế khác.
b) Sự cần thiết phải quản lý vốn đầu tư phát triển hạ tầng giao thông từ ngân sách nhà nước
Trong bất cứ một ngành nghề hay một lĩnh vực nào thì vốn NSNN cũng đều đóng một vai trò rất quan trọng đặc biệt là trong lĩnh vực đầu tƣ phát triển hạ tầng giao thông là lĩnh vực đòi hỏi một lƣợng vốn rất lớn, do đó đây là lĩnh vực mà tƣ nhân rất hạn chế tham gia đầu tƣ. Vì vậy, quản lý nguồn vốn nhà nƣớc đầu tƣ cho phát triển hạ tầng giao thông càng có một vi trí quan trọng đặc biệt. Điều này xuất phát từ các lý do sau:
Trước hết, do nguồn vốn NSNN đóng vai trò nền tảng, quyết định đến sự hình thành hệ thống hạ tầng giao thông. Đây là nhiệm vụ nền tảng của bất cứ quốc gia nào xuất phát từ nhiệm vụ và vai trò của nhà nƣớc trong việc cung cấp hàng hoá công cộng. Hơn nữa chỉ có nhà nƣớc mới có đầy đủ về mặt pháp lý và vốn để có thể đảm đƣơng vai trò chính trong lĩnh vực này.
Thứ hai, do vốn đầu tƣ từ NSNN đóng vai trò chủ đạo, là “cú hích” để thu hút các nguồn vốn khác thực hiện đầu tƣ phát triển hạ tầng giao thông bao gồm cả vốn đầu tƣ trong nƣớc và ngoài nƣớc. Chỉ khi có nguồn vốn nhà nƣớc tham gia vào trong các dự án mới tạo đƣợc niềm tin tối đa cho các nhà đầu tƣ để từ đó họ bỏ vốn ra để đầu tƣ đặc biệt với nguồn vốn nƣớc ngoài, có thể thấy rõ vai trò quan trọng của vốn NSNN trong việc thu hút vốn ODA khi mà vốn NSNN là một nguồn vốn đối ứng quan trọng trong công tác chuẩn bị đầu tƣ, đền bù giải phóng mặt bằng…
Thứ ba, do NSNN đóng vai trò điều phối trong việc hình thành hệ thống hạ tầng giao thông đƣờng bộ một cách hợp lý và đạt hiệu quả cao nhất. NSNN sẽ tập trung đầu tƣ vào các dự án trọng điểm tạo điều kiện giao lƣu giữa các vùng và thúc đẩy kinh tế- xã hội phát triển.
Thứ tư, do vốn NSNN khi đầu tƣ vào phát triển hạ tầng giao thông sẽ là công cụ kích cầu rất hiệu quả, bằng chứng là các công trình giao thông ảnh hƣởng trực tiếp đến các ngành sản xuất khác nhƣ sắt, thép… từ đó tăng đóng góp vào GDP và tạo thêm việc làm cho xã hội, nâng cao thu nhập cho một bộ phận ngƣời lao động. Thực tiễn cho thấy hệ thống KCHT giao thông phát triển đến đâu thì kinh tế xã hội đƣợc cải thiện, nâng cao phát triển đến đó. Hạ tầng giao thông phát triển sẽ giúp giảm giá thành sản xuất, giảm rủi ro, thúc đấy lƣu thông hàng hóa trong sản xuất kinh doanh và các ngành nghề khác. Từ đó nâng cao thu nhập cũng nhƣ đời sống của ngƣời dân, góp phần thực hiện mục tiêu xóa đói giảm nghèo, giảm dần khoảng cách giữa nông thôn với thành thị.
Nhƣ vậy, vốn đầu tƣ từ NSNN vào phát triển hạ tầng giao thông đƣờng bộ đóng vai trò cực kì quan trọng trong sự phát triển của bất cứ quốc gia nào.
Xây dựng hệ thống hạ tầng giao thông đòi hỏi nguồn vốn rất lớn, để đáp ứng nhu cầu về vốn đối với ĐTXD hệ thống hạ tầng giao thông thực sự là
một thách thức rất lớn đối với một tình nghèo nhƣ Hà Giang. Nếu có nhiều vốn đầu tƣ vào các công trình giao thông thì sẽ xây dựng đƣợc nhiều đƣờng hơn, chất lƣợng cũng nhƣ quy mô của công trình cũng cao hơn, đáp ứng đƣợc nhu cầu về phát triển KTXH, đảm bảo ANQP trên địa bàn, việc thiếu vốn để ĐTXD các công trình sẽ gây ra những hệ lụy xấu nhƣ: công trình sẽ không hoàn thành đúng tiến độ, đƣờng không đảm bảo chất lƣợng… Công trình hoàn thành chậm tiến độ, công tác nghiệm thu đƣa vào sử dụng chậm sẽ gây thất thoát, lãng phí, làm giảm hiệu quả kinh tế, đồng thời cũng làm giảm hiệu quả các công trình giao thông.
Mặt khác, đặc điểm của các công trình giao thông tại tỉnh là thu hồi vốn chậm, do đó sẽ khó khăn trong việc duy trì tái sản xuất ra chúng, nếu thiếu những nguồn vốn tự sản sinh ra chúng thì sẽ gây ra việc xuống cấp thêm kết cấu hạ tầng giao thông. Do vậy, quá trình quản lý vốn đầu tƣ phát triển hạ tầng giao thông cần phải tính đến việc duy trì, bảo dƣỡng bào trì những kết cấu hạ tầng giao thông để đáp ứng đƣợc hiệu quả sử dụng của mỗi công trình, đồng thời kéo dài tuổi thọ của công trình.
Đối với tỉnh Hà giang, do là một tỉnh còn nghèo, nông nghiệp nông thôn là chủ yếu, địa hình khó khăn, lại là một tỉnh biên giới việc đầu tƣ phát triển KCHT giao thông là vô cùng cần thiết. Hệ thống kết cấu hạ tầng (KCHT) giao thông của tỉnh Hà Giang còn rất lạc hậu, đƣờng xuống cấp ở nhiều khu vực, còn đối với các xã chƣa có đƣờng đến trung tâm xã vẫn còn ở một số huyện, chất lƣợng đƣờng kém, chủ yếu là đƣờng đất và đƣờng cấp phối. Về lý luận cũng nhƣ những bài học kinh nghiệm rút ra từ quá trình đầu tƣ xây dựng, nâng cấp giao thông cần thiết phải đầu tƣ vào kết cấu hạ tầng giao thông. Kết cấu hạ tầng giao thông phát triển sẽ tác động đến sự tăng trƣởng và phát triển kinh tế nhanh của khu vực, tạo điều kiện cạnh tranh lành mạnh, tăng sức thu hút vốn đầu tƣ nƣớc ngoài và sức huy động nguồn vốn
trong nƣớc vào phát triển kinh tế. Những vùng có cơ sở hạ tầng đảm bảo, đặc biệt là mạng lƣới giao thông sẽ là nhân tố thu hút nguồn lao động, hạ giá thành trong sản xuất và mở rộng thị trƣờng.
Tóm lại, phát triển kết cấu hạ tầng giao thông là nhân tố đặc biệt quan trọng, là khâu then chốt để thực hiện chƣơng trình phát triển kinh tế- xã hội. Vì vậy, trong điều kiện khoa học kỹ thuật phát triển nhƣ vũ bão, cấu trúc nền kinh tế trong nƣớc và thế giới có nhiều biến động đã đặt ra nhu cầu: kết cấu hạ tầng phải đi trƣớc một bƣớc để tạo điều kiện thuận lợi cho các ngành, các vùng phát triển. Do đó việc quản lý vốn đầu tƣ phát triển hạ tầng giao thông từ ngân sách nhà nƣớc đòi hỏi các ngành, các cấp của tỉnh phải nâng cao hơn nữa công tác quản lý vốn, đảm bảo chặt chẽ, hiệu quả, đúng trọng tâm, trọng điểm, không gây thất thoát, lãng phí cho Nhà Nƣớc.
1.2.2.3. Nội dung quản lý vốn đầu tư cho kết cấu HTGT từ NSNN
a) Lập Quy hoạch và kế hoạch vốn đầu tư của địa phương cho hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông từ ngân sách nhà nước
Quy hoạch mạng lƣới đầu tƣ cho kết cấu hạ tầng giao thông đƣợc thực hiện trên cơ sở chiến lƣợc, quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, phát triển ngành, vùng, lĩnh vực; xây dựng chƣơng trình đầu tƣ công cộng, kế hoạch, chƣơng trình đầu tƣ phát triển của địa phƣơng trong từng giai đoạn. Việc quy hoạch mạng lƣới kết cấu hạ tầng giao thông phải khớp với các mục tiêu của dự án. Mục tiêu của công tác lập quy hoạch đối với các dự án kết cấu hạ tầng giao thông đƣợc đầu tƣ từ NSNN là góp phần vào việc thực hiện các mục tiêu của chiến lƣợc, quy hoạch, kế hoạch phát KT-XH, phát triển ngành, vùng, lĩnh vực. Các quan điểm đầu tƣ kết cấu hạ tầng giao thông từ NSNN đƣợc thể hiện qua việc xác định nguyên tắc các dự án đƣợc sử dụng vốn