CHƢƠNG 2 : PHƢƠNG PHÁP VÀ THIẾT KẾ NGHIÊN CỨU
3.2 Thực trạng hoạt động kiểm soát chi các dự án sử dụng nguồn vốn đầu tƣ
3.2.3 Phân tích các yếu tố ảnh hưởng đến hoạt động kiểm soát chi các
KBNN.
Bộ NN & PTNT là cơ quan thuộc Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc các ngành, lĩnh vực: Nông nghiệp, lâm nghiệp, thủy sản, thủy lợi và phát triển nông thôn trong phạm vi cả nƣớc; quản lý nhà nƣớc các dịch vụ công trong các ngành, lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý của Bộ.
Với chức năng quản lý nhà nƣớc trên phạm vi rộng và các ngành, lĩnh vực lớn, có nhiều dự án trọng điểm do vậy Bộ NN và PTNT hàng năm đƣợc Chính phủ giao số lƣợng vốn tƣơng đối lớn so với các Bộ, ngành khác. Hàng năm, tỷ lệ nguồn vốn đầu tƣ XDCB của Bộ NN & PTNT khoảng 10% trên tổng nguồn vốn ngân sách nhà nƣớc giao cho các Bộ, ngành trung ƣơng quản lý (Bảng 3.5). Bên cạnh đó, số lƣợng dự án thuộc Bộ NN & PTNT hàng năm số lƣợng dự án nhiều, loại hình dự án đa dạng nhƣ: Các dự án trọng điểm, cấp bách; các dự án ODA (sử dụng nguồn vốn vay, vốn hỗ trợ, ƣu đãi nƣớc ngoài); các dự án kéo dài nhiều năm và trên cấc dự án mở tài khoản tại 62/64 đơn vị KBNN địa phƣơng trong cả nƣớc.
Bảng 3.5: Tổng hợp kế hoạch vốn của Bộ NN & PTNT so với Kế hoạch vốn nguồn ĐT XDCB thuộc NSNN của các Bộ, ngành do TW quản lý
Đơn vị tính: Tỷ đồng Năm 2012 2013 2014 2015 KHV Đầu tƣ XDCB của Bộ NN & PTNT 2.433 2.394 1.931 2.453 KHV đầu tƣ XDCB nguồn NS TW 26.258,1 23.750 20.900,5 25.242 % so với Vốn nguồn NSTW 9,3% 10,1% 9,2% 9,7%
(Nguồn: Vụ Kiểm soát chi – KBNN)
Do vậy, những đặc điểm trong kiểm soát chi các dự án sử dụng nguồn vốn đầu tƣ XDCB thuộc Bộ Nông nghiệp và PTNT là đặc trƣng trong hoạt động kiểm soát chi cho các dự án thuộc nguồn vốn đầu tƣ XDCB nguồn NSNN.
Bảng 3.6: Tổng hợp kế hoạch vốn đầu tƣ XDCC của Bộ NN & PTNT phân bổ theo ngành, lĩnh vực Đơn vị tính: Tỷ đồng Năm 2012 2013 2014 2015 Số KHV Số Dự án Số KHV Số DA Số KHV Số Dự án Số KHV Số Dự án Tổng số 2.433 171 2.394 179 1.931 166 2.453 178 Thủy lợi 917 26 856 27 782 23 905 27 Nông nghiệp 754 74 766 77 655 73 767 78 Lâm Nghiệp 432 48 443 50 311 48 487 50 Thủy sản 330 23 329 25 183 22 294 23
(Nguồn: Vụ Kiểm soát chi- KBNN)
Qua bảng số liệu 3.6 - Tổng hợp phân bổ vốn của Bộ NN &PTNT theo lĩnh vực nhƣ trên ta thấy, kế hoạch vốn phân bổ không đồng đều giữa các ngành, nhƣ ngành thủy lợi luôn chiếm giá trị lớn nhất, số lƣợng dự án nhiều nhất trong khi ngành thủy sản số vốn ít nhất và số lƣợng dự án cũng rất ít so với các ngành khác. Đó cũng là đặc điểm của các dự án thuộc Bộ NN & PTNT, do hàng năm ít phần thủy lợi các hồ, đập, kênh ngòi... trải dài trên cả nƣớc, thời tiết thay đổi và chịu nhiều thiên tai nhƣ hạn hán, lũ lụt do vậy ngành thủy lợi luôn đƣợc chú trọng, bố trí vốn để kịp thời triển khai các dự án để không bị ảnh hƣởng đến quá trình hoạt động, sản xuất của các ngành khác nhƣ nông nghiệp, thủy sản... Cụ thể nhƣ các dự án tu bổ cải tạo đê điều, các dự án an toàn hồ chứa, các dự án đập thủy điện luôn có kế hoạc vốn lớn, có dự án lên tới hàng trăm tỷ đồng, và luôn đƣợc ƣu tiến bố trí vốn sớm để thực hiện xong trƣớc mùa mƣa.
Để đánh giá hoạt động kiểm soát chi các dự án sử dụng nguồn vốn đầu tƣ XDCB thuộc Bộ NN & PTNT qua hệ thống KBNN, phải phân tích rất kỹ
các nhân tố ảnh hƣởng đến hoạt động kiểm soát chi nói trên. Bao gồm các nhân tố sau:
3.2.3.1. Về cơ chế chính sách liên quan đến kiểm soát chi các dự án sử dụng nguồn vốn XDCB thuộc Bộ NN & PTNT qua hệ thống KBNN giai đoạn 2012- 2015
Hoạt động kiểm soát chi đối với các dự án đầu tƣ từ nguồn vốn đầu tƣ XDCB thuộc Bộ NN & PTNT giai đoạn từ năm 2012 đến năm 2015 đƣợc thực hiện theo quy định của các Luật đến các văn bản dƣới Luật của Quối Hội, Chính phủ đến Bộ Tài chính, và các Bộ, ngành có liên quan. Đây là cơ sở pháp lý phù hợp với từng thời kỳ phát triển kinh tế, xã hội của đất nƣớc. Đồng thời nó cũng quy định cụ thể về: nguyên tắc kiểm soát, thanh toán các khoản chi; điều kiện, phƣơng thức chi; hồ sơ kiểm soát chi; nội dung, quy trình kiểm soát chi; phân định trách nhiệm, quyền hạn của các cơ quan có liên quan đến kiểm soát chi các dự án sử dụng nguồn vốn đầu tƣ XDCB, … để đảm bảo đồng tiền từ nguồn vốn đầu tƣ XDCB ra khỏi quỹ NSNN phải đƣợc KBNN kiểm tra, kiểm soát và chỉ đƣợc thực hiện chi khi có đủ điều kiện và các tài liệu cần thiết, hợp pháp, hợp lệ.
Qua từng thời kỳ khác nhau, hoạt động kiểm soát chi nói chung và hoạt động kiểm soát chi các dự án đầu tƣ từ nguồn vốn đầu tƣ XDCB thuộc Bộ NN & PTNT cũng có những thay đổi nhất định theo hƣớng các quy định ngày càng chặt chẽ, rõ ràng, thống nhất hơn, tăng cƣờng trách nhiệm của các đơn vị sử dụng ngân sách và đáp ứng yêu cầu của cải cách thủ tục hành chính. Dƣới đây là một số văn bản mang tính “nguyên tắc” chung nhất, đó là:
Thứ nhất, Luật Ngân sách nhà nƣớc số 01/2002/QH11 ngày 16/12/2002 của Quốc hội về NSNN, theo đó tại Điều 56 quy định “Căn cứ vào dự toán NSNN đƣợc giao và yêu cầu thực hiện nhiệm vụ, thủ trƣởng đơn vị sử dụng ngân sách quyết định chi gửi KBNN. KBNN kiểm tra tính hợp pháp của các
tài liệu cần thiết theo quy định của pháp luật và thực hiện chi ngân sách khi có đủ các điều kiện quy định tại khoản 2 Điều 5 của Luật này theo phƣơng thức thanh toán trực tiếp. Bộ trƣởng Bộ Tài chính hƣớng dẫn cụ thể phƣơng thức thanh toán này phù hợp với điều kiện thực tế.”.
Các điều kiện chi NSNN quy định tại khoản 2 Điều 5 của Luật NSNN là: Đã có trong dự toán ngân sách đƣợc giao, trừ trƣờng hợp quy định của Luật NSNN; đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức do cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền quy định; đã đƣợc thủ trƣởng đơn vị sử dụng ngân sách hoặc ngƣời đƣợc uỷ quyền quyết định chi; đối với những khoản chi cho công việc cần phải đấu thầu thì còn phải tổ chức đấu thầu theo quy định của pháp luật về đấu thầu.
Quy định quyền đƣợc phép từ chối thanh toán, chi trả của KBNN: Tại khoản 2, Điều 58 quy định “Thủ trưởng cơ quan KBNN có quyền từ chối thanh toán, chi trả các khoản chi không đủ các điều kiện quy định tại khoản 2 Điều 5 của Luật NSNN và phải chịu trách nhiệm về quyết định của mình.”.
Thứ hai, Chỉ thị số 1792/CT-TTg ngày 15/10/2011 của Thủ tƣớng Chính phủ về tăng cƣờng quản lý đầu tƣ từ vốn NSNN và vốn TPCP.
Nhằm khắc phục tình trạng phê duyệt quá nhiều dự án vƣợt khả năng cân đối vốn đầu tƣ XDCB thuộc NSNN, thời gian thi công kéo dài, kế hoạch đầu tƣ bị cắt khúc ra từng năm, hiệu quả đầu tƣ kém, gây phân tán và lãng phí nguồn lực của Nhà nƣớc và nhằm tăng cƣờng quản lý vốn đầu tƣ XDCB, trong thời gian qua Chính phủ đã ban hành Chỉ thị số 1792/CT-TTg, theo đó quy định từ năm 2012, tất cả các dự án đã đƣợc quyết định đầu tƣ phải thực hiện theo mức vốn kế hoạch đƣợc giao để không gây nên nợ đọng xây dựng cơ bản. Việc cấp phát và ứng chi vốn NSNN và vốn TPCP từ KBNN cho các dự án đầu tƣ (trong kế hoạch) phải theo khối lƣợng thực hiện. Đối với dự án chƣa có khối lƣợng thực hiện, việc tạm ứng vốn tối đa là 30% của tổng mức
kế hoạch vốn đƣợc giao hàng năm. Việc cấp phát và ứng chi tiếp chỉ thực hiện sau khi thanh toán khối lƣợng hoàn thành.
Thứ ba, Thông tƣ số 86/2011/TT-BTC ngày 17/06/2011 của Bộ Tài chính Quy định về quản lý, thanh toán vốn đầu tƣ và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tƣ thuộc nguồn NSNN. Quy định về nguyên tắc kiểm soát chi của KBNN.
Trên cơ sở hồ sơ đề nghị thanh toán của CĐT, KBNN căn cứ vào các điều khoản thanh toán đƣợc quy định trong hợp đồng (số lần thanh toán, giai đoạn thanh toán, thời điểm thanh toán và các điều kiện thanh toán) và giá trị từng lần thanh toán để thanh toán cho CĐT. CĐT tự chịu trách nhiệm về tính chính xác, hợp pháp của khối lƣợng thực hiện, định mức, đơn giá, dự toán các loại công việc, chất lƣợng công trình; KBNN không chịu trách nhiệm về các vấn đề này. KBNN căn cứ vào hồ sơ thanh toán và thực hiện thanh toán theo hợp đồng.
KBNN thực hiện kiểm soát thanh toán theo nguyên tắc “thanh toán trƣớc, kiểm soát sau” cho từng lần thanh toán và “kiểm soát trƣớc, thanh toán sau” đối với lần thanh toán cuối cùng của hợp đồng. Căn cứ vào nguyên tắc này, KBNN hƣớng dẫn cụ thể phƣơng thức kiểm soát thanh toán trong hệ thống KBNN, đảm bảo tạo điều kiện thuận lợi cho CĐT, nhà thầu và đúng quy định của Nhà nƣớc.
Trong thời hạn 07 ngày làm việc đối với trƣờng hợp “kiểm soát trƣớc, thanh toán sau” và trong 03 ngày làm việc đối với trƣờng hợp “thanh toán trƣớc, kiểm soát sau” kể từ khi nhận đủ hồ sơ thanh toán theo quy định của CĐT, căn cứ vào hợp đồng (hoặc dự toán đƣợc duyệt đối với các công việc đƣợc thực hiện không thông qua hợp đồng) và số tiền CĐT đề nghị thanh toán, KBNN kiểm soát, cấp vốn thanh toán cho dự án và thu hồi vốn tạm ứng theo quy định.
Thứ tư, thực hiện kiểm soát cam kết chi: từ 01/06/2013 hệ thống KBNN đã triển khai thành công phân hệ cam kết chi NSNN trên phạm vi toàn quốc, qua đó đánh dấu một bƣớc phát triển mới trong công tác quản lý, kế toán NSNN của hệ thống KBNN.
Qua hai năm thực hiện Công tác kiểm soát cam kết chi ngân sách nhà nƣớc qua KBNN đã đạt đƣợc một số kết quả bƣớc đầu nhƣ: giúp các đơn vị sử dụng ngân sách quản lý tốt dự toán đƣợc giao, ngăn chặn việc chi tiêu vƣợt dự toán đƣợc phân bổ, hạn chế đơn vị sử dụng ngân sách ký các hợp đồng khi không đủ nguồn lực để thanh toán. Việc triển khai phân hệ cam kết chi NSNN đã góp phần quản lý NSNN chặt chẽ, góp phần giảm nợ đọng trong XDCB; hỗ trợ việc lập kế hoạch đầu tƣ trung hạn, ngân sách trung hạn và triển khai thực hiện kế toán NSNN theo phƣơng pháp kế toán dồn tích.
Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện việc kiểm soát cam kết chi qua KBNN thời gian qua cũng còn nhiều vƣớng mắc về cơ chế chính sách, quy trình nghiệp vụ cụ thể:
Quy trình đối chiếu cam kết chi khi nhập yêu cầu thanh toán cũng nhƣ điều chỉnh tăng, giảm cam kết chi thực hiện quá nhiều bƣớc dẫn đến khối lƣợng công việc tăng lên rất nhiều. Một số quy định hiện hành rất khó thực hiện nhƣ: đơn vị phải gửi cam kết chi ra KBNN chậm nhất sau 5 ngày ký hợp đồng; hoặc đơn vị phải gửi cam kết chi trƣớc ngày 30/12 hàng năm nhƣng trong tháng 01 năm sau nhiều đơn vị và chủ đầu tƣ vẫn tiếp tục điều chỉnh do đƣợc cơ quan chủ quản tăng giảm kế hoạch vốn; quy trình tạo mới nhà cung cấp, phân quyền trên TABMIS còn chƣa phù hợp…, dẫn đến khó khăn cho quá trình thực hiện.
Việc tuyên truyền, hƣớng dẫn công tác kiểm soát cam kết chi NSNN cho các đơn vị sử dụng ngân sách chƣa đầy đủ nên chƣa đƣợc sự đồng thuận của một bộ phận chủ đầu tƣ và đơn vị quan hệ với ngân sách.
Công tác theo dõi, báo cáo định kỳ cam kết chi còn chưa được quy định rõ ràng, cụ thể, chưa thống kê được nợ đọng trong xây dựng cơ bản phục vụ công tác lập kế hoạch trung hạn hay dự báo dòng tiền.
Thứ năm, thực hiện theo quy trình thống nhất toàn hệ thống KBNN: Căn cứ Thông tư số 86/2011/TT-BTC ngày 17/6/2011 của Bộ Tài chính quy định về quản lý, thanh toán vốn đầu tư và vốn sự nghiệp có tình chất đầu tư thuộc nguồn vốn ngân sách nhà nước. Theo đó Tổng Giám đốc KBNN ban hành Quyết định số 282/QĐ-KBNN ngày 20/4/2016 về quy trình kiểm soát chi NSNN qua KBNN và thống nhất thực hiện trong toàn hệ thống cũng như công khai thủ tục, quy trình tại bộ phận giao dịch ở các KBNN tỉnh, thành phố cũng như KBNN quận, huyện. Các bước thực hiện quy trình kiểm soát chi như sơ đồ dưới đây:
Sơ đồ 3.2 quy trình KSC các dự án sử dụng nguồn vốn đầu tƣ XDCB thuộc Bộ NN & PTNT qua KBNN
Kết quả phỏng vấn của tác giả đối với các cán bộ thực hiện công tác kiểm sóat chi trong hệ thống KBNN đối với 8 phiếu từ các cán bộ này, họ đều cho rằng quy trình kiểm soát chi các dự án sử dụng nguồn vốn đầu tƣ XDCB qua KBNN dễ áp dụng, thủ tục hành chính đã đƣợc rút ngắn hơn. Đó là kết
Phòng Kiểm soát chi
NSNN Lãnh đạo Kho bạc Nhà nƣớc Chủ đầu tƣ Phòng Kế toán Nhà nƣớc Bƣớc 2 Bƣớc 3 Bƣớc 1 Bƣớc 7 Bƣớc 6 Bƣớc 5 55 Bƣớc 4
quả của KBNN đã báo cáo Bộ Tài chính để nghiên cứu cải tiến quy trình nghiệp vụ theo hƣớng đơn giản hóa thủ tục hành chính, minh bạch và thống nhất nhằm tạo điều kiện thuận lợi và đáp ứng kịp thời nhu cầu chi của các CĐT, nhƣng vẫn đảm bảo kiểm soát chi chặt chẽ đúng quy định. Trong đó những cải cách của quy trình nghiệp vụ kiểm soát chi nguồn vốn đầu tƣ XDCB thuộc Bộ NN & PTNT qua hệ thống KBNN trong thời gian qua là:
* Về thời gian kiểm soát thanh toán: KBNN thực hiện nguyên tắc “Thanh toán trƣớc, kiểm soát sau” đối với từng lần thanh toán của công việc, hợp đồng thanh toán nhiều lần, theo đó thời gian thanh toán đối với trƣờng hợp này chỉ có 3 ngày làm việc, rút ngắn thời gian kiểm soát chi đầu tƣ so với trƣớc đây là 4 ngày, qua đó đáp ứng nhanh hơn, kịp thời hơn yêu cầu thanh toán cho các CĐT.
* Về hồ sơ, tài liệu thanh toán vốn đầu tƣ: Thực hiện chỉ đạo của Chính phủ, Bộ Tài chính, trong thời gian qua KBNN đã thực hiện quyết liệt trong việc đơn giản hóa thủ tục hành chính trong kiểm soát chi đầu tƣ cụ thể là:
- Đối với chứng từ thanh toán: Về hồ sơ kiểm soát thanh toán vốn đầu tƣ đã giảm bớt tài liệu chứng từ khi thanh toán, chỉ quy định kiểm soát, lƣu giữ hồ sơ thanh toán vốn đầu tƣ phù hợp với chức năng, nhiệm vụ và thẩm quyền của KBNN; chỉ phản ánh mối quan hệ thanh toán giữa CĐT với cơ quan KBNN nhƣ: CĐT không phải gửi đến KBNN những chứng từ sau: Biên bản nghiệm thu khối lƣợng công việc hoàn thành, thanh lý hợp đồng, bảo lãnh thực hiện hợp đồng…
- Đối với hồ sơ thanh toán khối lƣợng công việc hoàn thành, trƣớc đây hƣớng dẫn lập căn cứ kế hoạch vốn đƣợc giao hàng năm, không căn cứ vào khối lƣợng công việc hoàn thành, dẫn đến một dự án khi có khối lƣợng hoàn thành nhƣng chƣa đƣợc bố trí đủ vốn thì phải lập hồ sơ thanh toán nhiều lần căn cứ kế hoạch vốn đƣợc giao. Nay quy định CĐT chỉ phải lập một lần căn cứ khối lƣợng
hoàn thành đƣợc nghiệm thu, khi có kế hoạch thì đƣợc thanh toán trên cơ sở hồ sơ đã lập, không phải làm lại thủ tục. Hoặc khi dự án đƣợc phê duyệt quyết toán vốn đầu tƣ công trình hoàn thành thì vốn đầu tƣ đã đƣợc cấp có thẩm quyền phê duyệt quyết toán vì vậy để đơn giản hóa, không yêu cầu CĐT lập hồ sơ xác nhận khối lƣợng đã hoàn thành đề nghị thanh toán, mà căn cứ vào quyết định phê