1.3.1. Kiểm soát chi NSNN ở một số nước
tự lập xét duyệt và tự quản lý ngân sách của mình. Tuy nhiên, ở các nƣớc, Ngân sách Trung ƣơng luôn đóng vai trò chủ đạo, khi cần thiết có thể trợ cấp cho Ngân sách địa phƣơng. Chi NSNN ở mỗi nƣớc đều phụ thuộc vào điều kiện kinh tế xã hội ở nƣớc đó nói chung và nội dung chi NSNN rất phong phú, đa dạng, các khoản chi đều có ảnh hƣởng rộng lớn.
Ở mỗi nƣớc đều áp dụng một hệ thống phân loại chi NSNN riêng và đƣợc quy định trong Luật NSNN. Đặc điểm của hệ thống này là chúng đều đƣợc hình thành trên cơ sở kết hợp nhiều phƣơng thức phân loại khác nhau. Chi NSNN đƣợc phân vào nhiều lĩnh vực nhằm phát triển kinh tế xã hội, nhƣng họ thực hiện chính sách chi tiêu thắt chặt, chi tiêu có chọn lọc, tập trung chủ yếu vào việc giải quyết các vấn đề kinh tế vĩ mô, hỗ trợ và khuyến khích các doanh nghiệp vừa và nhỏ phát triển.
Ở các nƣớc, nhất là các nƣớc tƣ bản phát triển đã có một cơ chế khá hoàn chỉnh về kiểm soát chi NSNN. Chi NSNN đƣợc chính quyền Trung ƣơng và chính quyền địa phƣơng thực hiện theo Luật định. Chi của ngân sách địa phƣơng chủ yếu là chi cho bộ máy quản lý địa phƣơng (10 – 20% tổng số chi ngân sách địa phƣơng), ngoài ra các khoản chi khác của ngân sách địa phƣơng cũng khá lớn, chẳng hạn chi cho Giáo dục và học nghề ở Mỹ, Anh chiếm tới 40%, ở Nhật chiếm 33%, ở Đức và Pháp chiếm 30% tổng số ngân sách địa phƣơng của các nƣớc này. Ngân sách ở địa phƣơng của nhiều nƣớc còn đỡ đầu về tài chính cho đa số các trƣờng tƣ; ở Mỹ và Đức ngân sách các bang đã trang trải khoảng 40% số chi cho các trƣờng đại học. Chi cho giao thông địa phƣơng, chi cho đƣờng xá, cầu cống và các chƣơng trình thuộc công ích của địa phƣơng; khoản chi này ở Mỹ, Nhật, Pháp và Đức chiếm khoảng ¼ tổng số chi của ngân sách địa phƣơng.
Ngoài ra, chi của ngân sách địa phƣơng các nƣớc này có một số các khoản chi khác nhƣ chi xây dựng nhà ở, sửa chữa quỹ nhà, an ninh, cứu hoả,
bảo vệ môi trƣờng... và tất cả đều đƣợc quy định trong Luật. Chi của ngân sách địa phƣơng nhiều hay ít là phụ thuộc vào nhu cầu kinh tế xã hội và khả năng tài chính của ngân sách địa phƣơng. Ở các nƣớc, tỷ trọng này chiếm khá lớn, từ 14 – 20% GDP. Ngân sách trung ƣơng giữ vài trò chủ đạo, tập trung các nguồn thu có tính chất quốc gia để giải quyết các nhu cầu chi quan trọng trên phạm vi quốc gia. Ngân sách trung ƣơng gắn liền với chức năng và nhiệm vụ chính quyền Trung ƣơng. Các khoản chi của ngân sách trung ƣơng đều phục vụ cho các mục tiêu quốc gia và chủ yếu là các khoản chi nhằm mục tiêu phát triển kinh tế và quản lý xã hội.
Một vấn đề nữa là quan hệ giữa ngân sách trung ƣơng và ngân sách địa phƣơng trong lĩnh vực kiểm soát chi NSNN. Ở các nƣớc này, ngân sách địa phƣơng đƣợc quyền tự chủ, tự quyết định các khoản chi thuộc phạm vi ngân sách địa phƣơng trên cơ sở cân đối với nguồn thu của ngân sách địa phƣơng. Trong khi đó, các chƣơng trình trọng điểm phục vụ cho quốc kế dân sinh đều do ngân sách trung ƣơng đài thọ. Ngân sách trung ƣơng hỗ trợ ngân sách địa phƣơng theo một cơ chế kiểm soát hoàn hảo. Ngân sách địa phƣơng có quyền vay ngân sách trung ƣơng khi cần thiết.
Kiểm soát chi NSNN ở Pháp
Việc tăng hay giảm mức chi NSNN có ảnh hƣởng đến nền kinh tế rất rõ nét nên quyết định về mức chi cần đƣợc xem xét và thực hiện một cách thận trọng, thông qua nhiều bƣớc.
Tuỳ thuộc vào chính sách kinh tế của Chính phủ, Bộ Tài chính sẽ giới hạn chi cho từng Bộ chuyên ngành theo những chỉ tiêu kinh tế - kỹ thuật, nếu không đạt đƣợc sự nhất trí giữa các Bộ thì Thủ tƣớng Chính phủ sẽ là ngƣời ra quyết định. Việc bù đắp bội chi NSNN đƣợc áp dụng bằng các biện pháp nhƣ: Vay của Ngân hàng trung ƣơng, hay phát hành tín phiếu Kho bạc nhà nƣớc.
Việc vay nợ của Nhà nƣớc cũng là một bộ phận của chính sách kinh tế - tài chính, đƣợc Quốc hội thông qua, từ đó, Chính phủ có thể tổng hợp đƣợc mức vay trong năm. Trong quá trình thực hiện Chính phủ có thể tổ chức vay vốn làm nhiều lần.
Về ngân sách địa phƣơng ở Pháp, nội dung chi đƣợc chia làm hai phần là chi thƣờng xuyên và chi đầu tƣ phát triển. Chi thƣờng xuyên bao gồm các khoản chi nhƣ: trả lƣơng cho công chức, viên chức nhằm duy trì bộ máy quản lý; chi trả các dịch vụ bảo trì tài sản; chi trả lãi tiền vay... Chi đầu tƣ chủ yếu gồm các khoản chi nhƣ: mua đất làm đƣờng, mua sắm tài sản cố định... Tất cả các khoản chi đều đƣợc đặt dƣới sự kiểm tra, giám sát của đại diện nhà nƣớc tại địa phƣơng, do Chính phủ bổ nhiệm. Kế toán Kho bạc đƣợc bố trí bên cạnh tất cả các Bộ trƣởng, Tỉnh trƣởng, các cơ quan hành chính, ngoại giao trong và ngoài nƣớc. Kế toán Kho bạc chỉ đƣợc phép chi khi có lệnh của ngƣời chuẩn chi và có quyền kiểm tra tài chính đối với các lệnh chi.
Kiểm soát chi NSNN ở Đức
Trên cơ sở Luật ngân sách, chi NSNN phải tuân theo các nguyên tắc chính nhƣ:
- NSNN phải cân đối, thu – chi phải cân bằng.
- NSNN phải toàn diện, không đƣợc bù trừ giữa thu và chi, mọi khoản thu - chi phải đƣợc ghi đầy đủ vào ngân sách
- Mọi khoản thu phải dùng để bù đắp các khoản chi.
- Thu - chi phải đƣợc chuyên môn hoá theo mục đích, tạo điều kiện cho việc kiểm tra và giám sát của Quốc hội
- Chi phải đảm bảo tính kinh tế và tiết kiệm. - Tính chính xác và trung thực trong thu - chi.
- Tính công khai (ngoại trừ những khoản chi thuộc bí mật quốc gia nhƣng phải đƣợc Quốc hội chuẩn y và có cơ quan giám sát)
Nhƣ vậy, với những nguyên tắc nhất định, mỗi bang ở Đức đều có Hiến pháp riêng của mình và những điều khoản quy định chung quy định về ngân sách liên bang, theo đó, việc kiểm soát chi NSNN diễn ra thƣờng xuyên và liên tục.
Kiểm soát chi NSNN ở Malaysia
Malaysia là nhà nƣớc liên bang, hệ thống ngân sách đƣợc tổ chức trên cơ sở thể chế hành chính, gồm 3 cấp: Ngân sách liên bang; Ngân sách bang; Ngân sách của chính quyền địa phƣơng dƣới bang.
Ngân sách liên bang có hai loại chi: chi nghiệp vụ và chi phát triển. Hai khoản chi này đƣợc gắn liền với chức năng của nhà nƣớc liên bang. Chi nghiệp vụ bao gồm các khoản chi: trả lƣơng công nhân viên chức ở các cơ quan Chính phủ; trả nợ trong và ngoài nƣớc; cung cấp dịch vụ, trợ giá và trợ cấp... Chi phát triển bao gồm các khoản chi: phát triển kinh tế - xã hội; cho thƣơng nghiệp và công nghiệp; phát triển anh ninh, quản lý hành chính và các khoản chi đặc biệt khác.
Ngân sách bang có nhiệm vụ cân đối thu – chi ở địa phƣơng, nếu thu ngân sách các bang không đủ bù đắp chi thì ngân sách liên bang sẽ hỗ trợ nhƣng phải đáp ứng đƣợc những điều kiện nhất định
Khác với ở Pháp, khi có bội chi NSNN thì Chính phủ Malaysia đi vay dân hoặc vay nƣớc ngoài mà không bao giờ vay của Ngân hàng trung ƣơng.
1.3.2. Bài học kinh nghiệm
Qua việc nghiên cứu cơ chế kiểm soát chi ở một số nƣớc, cho phép rút ra các bài học kinh nghiệm sau:
Về cơ sở pháp lý: chi NSNN luôn tuân theo quy định của Luật và gắn liền với các hoạt động kinh tế - xã hội. Các hoạt động kế toán và kiểm toán đóng vai trò quan trọng trong kiểm soát ngân sách và kiểm soát chi ngân sách nói riêng. Mỗi nƣớc đều có một hệ thống pháp luật có tính khả thi và khá hoàn chỉnh.
Về hoạt động kiểm soát chi NSNN, ngoài việc đổi mới và tăng cƣờng hoạt động của hệ thống các cơ quan tài chính, môi trƣờng pháp lý còn đƣợc bảo đảm bằng hệ thống Luật nhƣ: Luật ngân sách, Luật kế toán và kiểm toán, Luật chính quyền địa phƣơng.
Về chính sách quản lý chi NSNN: đa số các nƣớc đều thực hiện chính sách thắt chặt chi tiêu, dù rằng phân loại chi tiêu theo tiêu thức nào cũng phải đảm bảo nguyên tắc hiệu quả và tiết kiệm. Chi NSNN là một hoạt động quyền lực thể hiện ở sự kiểm tra, giám sát tất cả các hoạt động chi tiêu của nhà nƣớc.
*Kết luận Chƣơng 1
Chi NSNN là quá trình nhà nƣớc sử dụng các nguồn lực tài chính tập trung vào việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội của nhà nƣớc; nó có vai trò rất quan trọng đến thực hiện chức năng của nhà nƣớc, là công cụ để nhà nƣớc kích thích phát triển và điều tiết vĩ mô nền kinh tế, đảm bảo ổn định, an toàn xã hội và an ninh, quốc phòng. Chính vì vậy quản lý chi NSNN có ý nghĩa rất quan trọng đặc biệt là đối với nƣớc ta hiện nay trong điều kiện NSNN còn có hạn nhƣng yêu cầu chi rất lớn.
Quản lý chi NSNN có nhiều cơ quan đơn vị tham gia và gồm nhiều nội dung nhƣ thẩm quyền, điều kiện, hình thức, địa vị pháp lý, thủ tục hồ sơ, chứng từ, sử dụng các công cụ khác nhau nhƣ kế toán, mục lục NSNN, các định mức chi, đồng thời nó chịu ảnh hƣởng bởi nhiều nhân tố chủ quan và khách quan.
KBNN cấp tỉnh có chức năng, nhiệm vụ kiểm soát các khoản chi NSNN trên địa bàn tỉnh theo đúng quy định của pháp luật, với mục tiêu là làm cho các khoản chi đƣợc thực hiện đúng mục đích, đúng đối tƣợng, đúng tiêu chuẩn chế độ do Nhà nƣớc quy định và theo những nguyên tắc, hình thức, phƣơng pháp quản lý tài chính của Nhà nƣớc nhằm tiết kiệm, chống lãng phí. Nội dung kiểm soát chi NSNN bao gồm tính hợp lệ, hợp pháp và việc tuân thủ các điều kiện chi theo quy định. Công tác này chịu ảnh hƣởng bởi những nhân tố chủ quan và khách quan.
Kinh nghiệm quốc tế cho thấy muốn thực hiện việc kiểm soát chi NSNN có hiệu quả phải hoàn thiện khuôn khổ pháp lý, phân rõ trách nhiệm của các đơn vị trong lĩnh vực này đồng thời tăng cƣờng các công cụ trong việc thực hiện kiểm soát chi NSNN.
Chƣơng 2
THỰC TRẠNG KIỂM SOÁT CHI THƢỜNG XUYÊN NSNN TẠI KBNN NINH BÌNH
2.1. Giới thiệu khái quát về KBNN Ninh Bình
2.1.1. Lịch sử ra đời và phát triển
Ninh Bình là một tỉnh cực nam của đồng bằng Bắc bộ, đƣợc tái lập từ 1/4/1992 trên cơ sở tách tỉnh Hà Nam Ninh.
Hệ thống KBNN đƣợc thành lập và hoạt động từ 01/4/1990. Cùng với sự tái lập tỉnh Ninh Bình, từ 01/4/1992, KBNN Ninh Bình cũng đƣợc thành lập theo Quyết định số 14/QĐ-BTC ngày 11/01/1992 của Bộ trƣởng Bộ Tài chính.
Nhiệm vụ, quyền hạn của KBNN tỉnh thực hiện theo Quyết định số 362/QĐ-BTC ngày 11/02/2010 của Bộ trƣởng Bộ Tài chính. Cụ thể nhƣ sau:
* Nhiệm vụ:
Chỉ đạo, huớng dẫn và kiểm tra các KBNN huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh thực hiện các hoạt động nghiệp vụ theo chế dộ quy định và hƣớng dẫn của KBNN.
Tập trung các khoản thu NSNN trên địa bàn, hạch toán, kế toán các khoản thu cho các cấp ngân sách.
Thực hiện chi NSNN, kiểm soát thanh toán, chi trả các khoản chi NSNN trên địa bàn theo quy định của pháp luật.
Tổ chức huy động vốn theo quyết định của Bộ trƣởng Bộ Tài chính và hƣớng dẫn của KBNN.
Quản lý, điều hoà tồn ngân quỹ KBNN theo hƣớng dẫn của KBNN; thực hiện tạm ứng tồn ngân KBNN cho ngân sách địa phƣơng theo quy định của Bộ Tài chính.
Quản lý quỹ ngân sách tỉnh, quỹ dự trữ tài chính và các quỹ khác đƣợc giao quản lý; quản lý các khoản tạm thu, tạm giữ, tịch thu, ký cƣợc, ký quỹ, thế chấp theo quyết định của cấp có thẩm quyền.
Quản lý các tài sản quốc gia quý hiếm theo quyết định của cấp có thẩm quyền; quản lý tiền, tài sản, các loại chứng chỉ có giá của nhà nƣớc và của các đơn vị, cá nhân gửi tại KBNN cấp tỉnh.
Hƣớng dẫn, tổ chức thực hiện các biện pháp bảo đảm an toàn kho, quỹ tại KBNN cấp tỉnh và KBNN cấp huyện trực thuộc.
Mở tài khoản, kiểm soát tài khoản tiền gửi và thực hiện thanh toán bằng tiền mặt, bằng chuyển khoản đối với các cơ quan, đơn vị, cá nhân có quan hệ giao dịch với KBNN cấp tỉnh.
Thực hiện công tác hạch toán kế toán về thu, chi NSNN, các quỹ tài chính do KBNN cấp tỉnh quản lý, các khoản vay nợ, trả nợ của Chính phủ và chính quyền địa phƣơng theo quy định. Xác nhận số liệu thu, chi NSNN qua KBNN cấp tỉnh.
Thực hiện công tác thống kê, thông tin, báo cáo về thu, chi NSNN và các quỹ tài chính do KBNN cấp tỉnh quản lý, các khoản vay nợ, trả nợ của Chính phủ và chính quyền địa phƣơng theo quy định. Xác nhận số liệu thu, chi NSNN qua KBNN cấp tỉnh.
Thực hiện nhiệm vụ tổng kế toán nhà nƣớc theo kế hoạch đƣợc cấp có thẩm quyền phê duyệt.
Tổ chức quản lý và ứng dụng công nghệ thông tin tại KBNN cấp tỉnh và các KBNN cấp huyện trực thuộc.
Thanh tra, kiểm tra, kiểm toán hoạt động KBNN trên địa bàn; thực hiện công tác tiếp dân và giải quyết đơn thƣ khiếu nại, tố cáo theo quy định; xử lý theo thẩm quyền hoặc kiến nghị cấp có thẩm quyền xử lý theo quy định của pháp luật đối với hành vi vi phạm pháp luật trong phạm vi quản lý nhà nƣớc của KBNN.
các chế độ, chính sách đãi ngộ, thi đua khen thƣởng, kỷ luật, đào tạo, bồi dƣỡng công chức, viên chức thuộc phạm vi quản lý của KBNN cấp tỉnh theo quy định của pháp luật và phân cấp quản lý cán bộ của Bộ Tài chính.
Quản lý và thực hiện công tác hành chính, quản trị, tài vụ, xây dựng cơ bản nội bộ theo quy định của pháp luật.
Tổ chức và quản lý các điểm giao dịch thuộc KBNN cấp tỉnh.
Tổ chức thực hiện chƣơng trình hiện đại hoá hoạt động KBNN; cải cách hành chính theo mục tiêu nâng cao chất lƣợng hoạt động, công khai hoá thủ tục, cải tiến quy trình nghiệp vụ và cung cấp thông tin để tạo thuận lợi cho tổ chức, cá nhân có quan hệ giao dịch với KBNN.
Tổ chức thực hiện công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật thuộc phạm vi quản lý của KBNN trên địa bàn theo quy định của pháp luật.
Thực hiện các nhiệm vụ khác do Tổng giám đốc KBNN giao.
Hiện nay, số đơn vị có quan hệ giao dịch thƣờng xuyên với KBNN Ninh Bình là 1.209 đơn vị với 3.540 tài khoản. Doanh số hoạt động của KBNN Ninh Bình ngày một tăng theo sự phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh (năm 2008 là 72.940 tỷ đồng, năm 2013 là 226.286 tỷ đồng, gấp 3,1 lần năm 2008). Các đơn vị Kho bạc trong tỉnh đã áp dụng tin học vào hầu hết các phần hành nghiệp vụ.
Doanh số hoạt động của Kho bạc Ninh Bình từ năm 2008 – 2013 đƣợc thể hiện ở Hình 2.1 (xem hình 2.1).
Hình 2.1 Doanh số hoạt động của KBNN Ninh Bình (2008-2013)
(Nguồn: Tổng hợp từ số liệu của KBNN Ninh Bình)
Qua biểu đồ trên ta thấy: Doanh số hoạt động của KBNN Ninh Bình tăng đều hằng năm (chủ yếu là hoạt động thu-chi NSNN), thể hiện hoạt động ngân sách trên địa bàn tỉnh. Thu - chi NSNN của tỉnh Ninh Bình tăng lên hàng năm để đầu tƣ cho các lĩnh vực hoạt động, phục vụ cho sự phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo an ninh - Quốc phòng.... của địa phƣơng, thực hiện mục tiêu Đại