3.3. Kiến nghị với cấp trên và các ban ngành liên quan
3.3.2. Kiến nghị về cơ chế chính sách đối với Bộ Tài chính
- Hoàn thiện hệ thống thể chế, cơ chế chính sách nhƣ Luật Kế toán và các văn bản hƣớng dẫn nhằm đảm bảo tính pháp lý của thông tin Tổng Kế toán Nhà nƣớc đƣợc trình bày minh bạch, phù hợp với thông lệ quốc tế; xây dựng và đƣa vào áp dụng một số chuẩn mực kế toán công theo đặc thù của
Việt Nam, phù hợp với chuẩn mực quốc tế về kế toán công; xây dựng và ban hành lại hệ thống mục lục NSNN đảm bảo tính khoa học, hiệu quả, phù hợp một cách hợp lý với yêu cầu quản lý, không trùng lặp thông tin,…
Thƣờng xuyên bổ sung, sửa đổi các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu cho phù hợp với thực tế để áp dụng thống nhất trong cả nƣớc làm cơ sở để xác định các điều kiện cho một khoản chi NSNN. Bên cạnh đó, Bộ Tài chính cần nhanh chóng ban hành các thông tƣ hƣớng dẫn về nội dung, biện pháp, chế độ kiểm soát chi theo từng nội dung chi tiêu.
- Xác định mô hình Tổng Kế toán Nhà nƣớc và chuẩn bị các điều kiện cần thiết đi kèm (về khuôn khổ pháp lý và quy trình nghiệp vụ; tổ chức bộ máy; công nghệ và hạ tầng kỹ thuật,…), tạo tiền đề để thực hiện chức năng Tổng Kế toán Nhà nƣớc.
- Bổ sung, hoàn thiện cơ chế kiểm soát thông qua công cụ kiểm soát chi của KBNN:
Cơ chế kiểm soát chi của KBNN là áp dụng kiểm soát trƣớc, thanh toán sau và thanh toán trƣớc, kiểm soát sau, tựu trƣng là thực hiện tiền kiểm và căn cứ các yếu tố đầu vào, nhằm loại trừ ngay các khoản chi sai mục đích, đối tƣợng; không đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức và chƣa đảm bảo về hồ sơ, chứng từ. Ngoài ra, KBNN còn thực hiện kiểm soát trong quá trình chi tiêu, đó là thực hiện kiểm tra các khoản chi đảm bảo đúng mục lục NSNN, nguồn kinh phí và chi trả, thanh toán đúng ngƣời cung cấp hàng hoá, dịch vụ…
Từ khi thực hiện cơ chế kiểm soát chi thƣờng xuyên áp dụng theo Thông tƣ 161/2012/TT-BTC ngày 02/10/2012, thì nhiệm vụ kiểm soát chi của KBNN có sự thay đổi cơ bản và chuyển hƣớng trách nhiệm cho thủ trƣởng các đơn vị sử dụng NSNN. Tuy nhiên, đề nghị Bộ Tài chính cần làm rõ một số nội dung sau:
+ Về phạm vị điều chỉnh: Các cơ quan Đảng Cộng sản Việt Nam, chi đặc biệt của các đơn vị An ninh - Quốc phòng không thuộc phạm vi điều chỉnh của Thông tƣ 161/2012/TT-BTC, song hiện nay các văn bản của cấp có thẩm quyền hƣớng dẫn riêng cho đối tƣợng này rất ít và không rõ ràng đã ảnh hƣởng lớn đến công tác kiểm soát chi của KBNN. Vì vậy, đề nghị cấp có thẩm quyền cần có quy định rõ về nội dung, đối tƣợng các khoản chi đặc biệt, chi bảo mật đối với các cơ quan trên.
+ Quy trình, thủ tục kiểm soát chi: Theo quy định thì dự toán năm đƣợc cấp có thẩm quyền giao là một trong những điều kiện để KBNN kiểm soát chi, đặc biệt là làm căn cứ để thực hiện tạm ứng các khoản mua sắm hàng hoá, dịch vụ nhƣng tối đa không vƣợt quá 30% dự toán bố trí cho khoản mua sắm đó. Tuy nhiên, hiện nay, hầu hết các đơn vị chỉ cung cấp dự toán cho KBNN chi tiết đến Loại, khoản đƣợc cấp có thẩm quyền giao mà không chi tiết đến tiểu mục (nội dung chi), do vậy khi đơn vị thực hiện mua sắm, KBNN không biết đƣợc dự toán bố trí cho khoản chi đó là bao nhiêu để xác định đƣợc tỷ lệ tạm ứng 30%. Nhƣ vậy, để có thể kiểm soát đúng mục đích, đối tƣợng, nội dung chi và xác định đúng tỷ lệ tạm ứng cho từng khoản mua sắm thì cần có quy định đơn vị sử dụng NSNN phải cung cấp bổ sung dự toán chi tiết các nội dung chi (đã đƣợc cơ quan Tài chính thẩm tra trƣớc khi tổng hợp phân bổ, giao dự toán) để làm căn cứ cho KBNN kiểm soát chi.
- Cần thống nhất đầu mối kiểm soát chi NSNN theo Luật NSNN: Theo luật NSNN, cơ quan KBNN thực hiện kiểm soát, thanh toán các khoản chi NSNN; cơ quan Tài chính chịu trách nhiệm giám sát, kiểm tra việc chi tiêu NSNN... Tuy nhiên, trong thực tế việc kiểm soát chi NSNN do 2 cơ quan đảm nhiệm: Cơ quan KBNN kiểm soát chi bằng dự toán, cơ quan Tài chính kiểm soát chi bằng Lệnh chi tiền. Theo quy định hiện hành, cơ quan KBNN chịu trách nhiệm xuất quỹ NSNN theo lệnh chi tiền của cơ quan Tài chính để chi
trả, thanh toán cho đối tƣợng thụ hƣởng NSNN, nhƣ vậy việc kiểm soát chi của KBNN theo luật NSNN chƣa đƣợc thực hiện trong trƣờng hợp này. Mặt khác, cơ quan Tài chính vừa thực hiện chức năng thẩm định, phân bổ NSNN, đồng thời thực hiện kiểm soát chi (các khoản chi bằng lệnh chi tiền) vừa đảm nhiệm vai trò là cơ quan kiểm tra việc chi tiêu NSNN và quyết toán NSNN. Nhƣ vậy, cơ quan Tài chính làm cả 2 nhiệm vụ. Do đó, để đảm bảo tính khách quan, minh bạch, có cơ chế kiểm soát lẫn nhau nhằm nâng cao việc sử dụng NSNN có hiệu quả, đòi hỏi cần xem xét cơ chế kiểm soát chi thống nhất một đầu mối theo Luật NSNN, đó là: Cơ quan KBNN chịu trách nhiệm kiểm soát chi NSNN, cơ quan Tài chính chịu trách nhiệm thẩm định, phân bổ dự toán và thực hiện kiểm tra, giám sát và quyết toán NSNN.
- Đổi mới nội dung, quy trình kiểm soát chi theo hƣớng hiệu lực, hiệu quả:
Hiện nay, KBNN thực hiện kiểm soát chi theo hình thức “tiền kiểm”, các cơ quan Tài chính, Thanh tra Nhà nƣớc, Kiểm toán Nhà nƣớc thực hiện “hậu kiểm” gọi chung là kiểm soát tuân thủ nhằm xác định tính đúng đắn, xác thực về số liệu thu, chi NSNN đảm bảo đúng mục tiêu, đối tƣợng, định mức và chế độ trong quá trình thực hiện các nhiệm vụ mà Nhà nƣớc và xã hội đặt ra trong một thời kỳ ngân sách hay một niên độ ngân sách. Do đó, để một khoản chi NSNN đƣợc gọi là hiệu quả hay không thì cần phải thay đổi cơ chế kiểm soát chi theo kết quả hoạt động (yếu tố đầu ra) trên cơ sở xác định hiệu lực, hiệu quả và chi phí nhằm xác định giá trị (lƣợng và chất) mà khoản chi đó mang lại cho nhà nƣớc, xã hội và nhân dân. Để thực hiện cần có những giải pháp nhƣ:
+ Luật NSNN đã quy định nhiệm vụ kiểm soát chi là do KBNN thực hiện và hình thức kiểm soát chi là kiểm soát theo yếu tố đầu vào, tuy nhiên trong quá trình tổ chức thực hiện chức năng này đã và đang đƣợc chuyển dần
cho các đơn vị nhƣ cơ quan Tài chính và đơn vị thụ hƣởng NSNN. Đồng thời với hình thức tiền kiểm hay hậu kiểm đều mang tính chất kiểm soát tuân thủ mà chƣa tính đến hiệu quả của khoản chi đó mang lại. Chính vì vậy, để đáp ứng yêu cầu chi tiêu thật sự tiết kiệm, hiệu quả thì Luật NSNN cần đƣợc sửa đổi, bổ sung theo hƣớng đồng bộ, thống nhất về quy trình phân bổ, giao dự toán và tổ chức thực hiện dự toán theo kết quả đầu ra, theo đó đổi mới cơ chế kiểm soát chi theo kết quả hoạt động sẽ mang lại nhiều lợi ích vừa góp phần đẩy mạnh cải cách tài chính, hành chính công vừa nâng cao tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm cũng nhƣ chất lƣợng lệnh chuẩn chi của chủ tài khoản, nhƣng đồng thời có thể kiểm soát đƣợc sản phẩm, dịch vụ mà đơn vị sử dụng NSNN tạo ra cho lĩnh vực ngành, địa phƣơng và xã hội trong năm ngân sách trên cơ sở đánh giá, so sánh với nguồn kinh phí đƣợc giao và nội dung, chƣơng trình mà đơn vị đã thực hiện.
+ Xây dựng hệ thống các chỉ tiêu đánh giá nhằm đo lƣờng kết quả thực hiện (mức độ hoàn thành nhiệm vụ), hiệu lực, hiệu quả mà kết quả đó mang lại trên cơ sở kiểm tra thông qua chỉ số hiệu năng.
+ Hoàn thiện chế độ kế toán theo hƣớng thay thế kế toán tiền mặt bằng kế toán dồn tích để theo dõi, phản ánh đúng bản chất quá trình chi tiêu của đơn vị trên nền tảng ứng dụng chế độ kế toán TABMIS và Tổng kế toán nhà nƣớc...; đồng thời nâng cấp hệ thống công nghệ thông tin nhằm cung cấp đầy đủ các thông tin liên quan đến quá trình phân bổ ngân sách, tổ chức hoạt động (thực hiện nhiệm vụ, chƣơng trình...) và kết quả đầu ra (sản phẩm, dịch vụ...) để làm cơ sở đánh giá chất lƣợng, hiệu quả của các khoản chi NSNN.
+ Đào tạo đội ngũ cán bộ có trình độ chuyên môn cao, am hiểu sâu về nghiệp vụ, có năng lực phân tích, đánh giá hệ thống các tiêu thức, chỉ số nhằm xác định hiệu lực, hiệu quả đối với kết quả đầu ra do các đơn vị thụ hƣởng NSNN cung cấp, giải trình.
+ Xác định cấp độ chi (mật độ, tính phức tạp, chất lƣợng chuẩn chi...) để tiến hành phân loại kiểm soát theo nhóm có cùng tính chất để làm cơ sở cho việc phân tích, đánh giá các nhân tố tác động đến khả năng xuất hiện và ảnh hƣởng của rủi ro, qua đó dự kiến đƣợc mức độ rủi ro có thể xảy ra, từ đó đƣa ra các giải pháp, khuyến nghị nhằm ngăn ngừa, giảm thiểu rủi ro đến mức thấp nhất có thể.