CHƢƠNG 2 : PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
3.3 Đánh giá chung về quản lý vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN ở thành phố
3.3.1 Những kết quả đạt được
Về tuân thủ nghiêm túc các chính sách, pháp luật của Nhà nước về quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN:
Quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN trên địa bàn thành phố Phúc Yên đã chấp hành tuân thủ theo hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Nhà nước như: Quy hoạch xây dựng, hoạt động xây dựng, hoạt động đấu thầu, quản lý dự án, quản lý chi phí, ngân sách nhà nước, vấn đề thuế, thanh quyết toán, thanh tra, kiểm tra, kiểm toán. Cơ quan chức năng của thành phố Phúc Yên đã xây dựng được các văn bản hướng dẫn thực hiện các cơ chế chính sách của Trung ương phù hợp với điều kiện của địa phương. Việc thực thi tốt các cơ chế chính sách vốn đầu tư XDCB từ NSNN đã góp phần quan trọng thúc đẩy hoạt động này phát triển đúng hướng, đồng thời góp phần vào việc phòng, chống tham nhũng, thất thoát, lãng phí trong quá trình thực hiện.
Về thực hiện các nội dung của quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN ở thành phố Phúc Yên:
Thứ nhất về lập kế hoạch, phân bổ vốn đầu tư XDCB từ NSNN:
Tình hình phân bổ vốn đầu tư XDCB từ NSNN giai đoạn 2014-2017 cho các công trình đều căn cứ vào kế hoạch phát triển KTXH của thành phố đã được UBND tỉnh phê duyệt. Kế hoạch phân bổ vốn được thực hiện cho tất cả các lĩnh vực. UBND thành phố đã thành lập Ban QLDA, để thực hiện chức năng chủ đầu tư các dự án theo ngành, lĩnh vực cụ thể; chủ đầu tư được giao toàn quyền trong quá trình thực hiện đầu tư XDCB từ khâu chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư, thẩm định thiết
kế kỹ thuật thi công, phê duyệt dự toán và tổng dự toán công trình, từ đó chất lượng QLDA ngày càng được nâng cao, tạo nên sự chuyên nghiệp trong đầu tư XDCB.
Thứ hai, về tạm ứng, thanh toán vốn đầu tư XDCB từ NSNN:
Việc tạm ứng và thanh toán khối lượng hoàn thành được thực hiện hợp lý, quản lý chặt chẽ, đơn vị thi công được tạm ứng sử dụng vốn tạm ứng đúng mục đích, đúng đối tượng, có hiệu quả và đảm bảo hoàn trả đủ số vốn đã tạm ứng khi thanh toán khối lượng hoàn thành đạt trên 80% giá trị hợp đồng, không có hiện tượng nợ khối lượng thi công khi đã hết thời hạn thanh toán tạm ứng; việc tạm ứng đã tạo điều kiện tháo gỡ khó khăn về mặt tài chính cho đơn vị thi công, đẩy nhanh tiến độ thi công, đáp ứng tiến độ giải ngân chung của toàn thành phố.
Thứ ba, về quyết toán vốn đầu tư XDCB từ NSNN:
Chất lượng hồ sơ báo cáo quyết toán của các chủ đầu tư cơ bản đảm bảo, việc thẩm tra quyết toán được thực hiện theo đúng quy định. Giai đoạn từ năm 2014-2016, tổng giá trị dự toán được phê duyệt của các công trình 415,9 tỷ đồng; giá trị nghiệm thu và đề nghị quyết toán 407,0 tỷ đồng; giá trị quyết toán được phê duyệt 400,7 tỷ đồng, giảm 6,3 tỷ đồng. Về cơ bản, các phòng, ban chuyên môn của thành phố đã chấp hành đúng quy định về quyết toán dự án hoàn thành.
Thứ tư, về hoạt động giám sát, thanh tra quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN:
Hoạt động thanh tra đã đánh giá và chỉ ra những tồn tại trong quản lý vốn đầu tư XDCB như: việc thực hiện pháp luật về đấu thầu; việc lập, thẩm định và phê duyệt thiết kế, dự toán; việc bố trí kế hoạch huy động và sử dụng vốn; thi công không đúng thiết kế - dự toán được duyệt, không đúng chủng loại vật tư, sai đơn giá vật liệu, nghiệm thu không chính xác khối lượng hoàn thành.
Về tiến độ giải ngân vốn đầu tư XDCB từ NSNN:
Tiến độ giải ngân được đảm bảo đúng chỉ tiêu kế hoạch, đúng đối tượng đầu tư theo dự toán.
Về đảm bảo chất lượng công trình XDCB từ NSNN:
Chất lượng các công trình xây dựng được đảm bảo theo kế hoạch, việc đưa vào sử dụng đáp ứng được mục đích đề ra.
Về tác động kinh tế - xã hội của các dự án đầu tư từ NSNN:
Tác động kinh tế - xã hội của các dự án đầu tư XDCB từ NSNN trên địa bàn thành phố Phúc Yên đã từng bước đi vào nề nếp và đạt được những kết quả quan trọng, góp phần vào việc định hướng phát triển tổng thể, dài hạn đối với các ngành và các địa phương, làm căn cứ cho việc xây dựng các kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm và hàng năm, cung cấp thông tin cần thiết để xây dựng chương trình, các dự án trọng điểm. Quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN đã đáp ứng được một số yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội của thành phố Phúc Yên, nâng cao hiệu quả vốn ngân sách nhà nước cho đầu tư XDCB.
3.3.2. Một số tồn tại, hạn chế chủ yếu
Mặc dù trong những năm gần đây, quản lý nhà nước về đầu tư XDCB nói chung và quản lý đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN của thành phố Phúc Yên nói riêng đã có tiến bộ và đạt được những kết quả nhất định. Tuy nhiên, quản lý đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN của thành phố Phúc Yên còn những hạn chế sau:
Thứ nhất, về lập kế hoạch, phân bổ vốn đầu tư XDCB từ NSNN:
Kế hoạch phân bổ vốn còn mang tính ngắn hạn, một số dự án đầu tư, quyết định đầu tư còn thoát ly nguồn vốn, cơ cấu phân bổ vốn chưa hợp lý; kế hoạch vốn đầu tư cho các dự án còn dàn trải và kéo dài, không đảm bảo thời hạn để hoàn thành dự án theo đúng tiến độ, dẫn tới tình trạng dự án thi công kéo dài, không đảm bảo tiến độ theo quy định; công trình chậm đưa vào khai thác sử dụng làm giảm hiệu quả sử dụng vốn. Đối với nhiều dự án, việc kéo dài thời gian thi công đồng nghĩa với việc tăng chi phí cho dự án do trượt giá, do bổ sung chi phí nhân công, máy thi công theo mức tăng lương hàng năm.
Thông qua việc phân bổ cơ cấu vốn đầu tư trong một số lĩnh vực còn bất cập, chưa bám sát với nhu cầu thực tế. Việc đầu tư xây dựng những công trình phục vụ cho việc nghiên cứu khoa học, công nghệ chưa được quan tâm; chưa thật sự có sự đầu tư một cách thoả đáng cho những xã nghèo trên địa bàn thành phố như Ngọc Thanh, Cao Minh. Việc phân bổ nguồn vốn đầu tư XDCB từ NSNN của thành phố Phúc Yên còn mang tính chất nhỏ lẻ.
Trong quá trình tổ chức thực hiện do nguồn thu ngân sách trên địa bàn thấp, không ổn định dẫn đến việc xây dựng kế hoạch thu chưa sát thực tế. Hàng năm, UBND thành phố thường xuyên phải điều chỉnh kế hoạch vốn đầu tư XDCB dẫn đến việc các chủ đầu tư không chủ động được nguồn vốn ngay từ đầu năm mà vẫn phải trông chờ kế hoạch bổ sung. Đây cũng là nguyên nhân dẫn đến tình trạng “xin - cho” trong kế hoạch vốn đầu tư xây dựng.
Thứ hai về tạm ứng, thanh toán vốnđầu tư XDCB từ NSNN:
Việc tổ chức thực hiện kế hoạch tạm ứng, thanh toán vốn đầu tư XDCB từ NSNN còn hạn chế, để xảy ra tình trạng thất thoát, sai phạm, lãng phí ngân sách nhà nước trong một số công trình đầu tư bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước.
Việc thanh toán vốn đầu tư trong những năm qua do hệ thống tổ chức Kho bạc Nhà nước thực hiện về cơ bản đã đảm bảo chế độ, quy trình thanh toán vốn do Kho bạc Nhà nước Trung ương quy định. Tuy nhiên, việc giải ngân vốn đầu tư nói chung còn chậm, vướng mắc trong công tác GPMB, tổ chức đấu thầu, hoàn chỉnh hồ sơ làm căn cứ thanh toán của chủ đầu tư cũng chậm, các văn bản pháp luật thường xuyên thay đổi. Có dự án được ghi kế hoạch song vẫn chưa đủ điều kiện theo quy định. Tình trạng phổ biến trong các năm qua là thanh toán vốn đầu năm chậm, cuối năm dồn dập và chuyển nguồn vốn sang năm sau thanh toán tiếp quá nhiều. Trong giai đoạn năm 2014 - 2017, nhiều công trình giao thông đều chậm tiến độ, thời gian thi công kéo dài (có những dự án thời gian thi công nhiều gấp đôi thời gian ghi trong hợp đồng). Nguyên nhân chủ yếu là quá trình giải ngân chậm và công tác GPMB chậm.
Thứ ba, công tác quyết toán vốn đầu tư XDCB từ NSNN:
Tình trạng chậm quyết toán vốn đầu tư XDCB vẫn diễn ra. Nhiều dự án đã đưa vào khai thác, sử dụng nhưng nhiều năm sau mới phê duyệt quyết toán. Năng lực, trách nhiệm của chủ đầu tư còn hạn chế; chậm trễ trong giải quyết các vướng mắc khi lập báo cáo quyết toán và thiếu kiểm tra, đôn đốc của cơ quan chức năng (Phòng Tài chính - Kế hoạch); thái độ xử lý vi phạm không cương quyết của người có thẩm quyền (Phòng Thanh tra) là các nguyên nhân chính của tình trạng chậm
quyết toán các dự án hoàn thành trong thời gian qua trên địa bàn thành phố. Thẩm tra, phê duyệt quyết toán còn mang tính hình thức, chưa chuyên sâu do thiếu đội ngũ cán bộ chuyên môn.
Thứ tư, công tác Thanh tra, kiểm tra vốnđầu tư XDCB từ NSNN:
Thanh tra, kiểm tra vốn đầu tư XDCB trên địa bàn thành phố chưa toàn diện, đầy đủ và hiệu quả không cao, chế tài xử phạt chưa nghiêm; chưa thực sự phát huy được hiệu lực trong việc phát hiện và ngăn chặn kịp thời những sai phạm trong hoạt động quản lý, chưa đánh giá được hiệu quả của vốn đầu tư.
Trong điều kiện hiện nay khi tổ chức kiểm toán độc lập, các tổ chức tư vấn về đầu tư XDCB chưa thực sự phát triển rộng khắp trên địa bàn thành phố Phúc Yên thì thẩm tra quyết toán vốn đầu tư XDCB vẫn thực sự là một gánh nặng cho phòng Tài chính - Kế hoạch. Chất lượng thẩm tra phê duyệt quyết toán chưa được nâng cao.
Những hạn chế và bất cập trong quản lý đầu tư XDCB từ nguồn NSNN nêu trên đã gây ảnh hưởng lớn đến tiến độ thực hiện các công trình, dự án trong thời gian qua.
Vốn đầu tư XDCB từ NSNN là khoản vốn đầu tư chủ yếu trong cơ cấu vốn đầu tư của thành phố. Nó có vai trò quyết định, tác động rất lớn đến sự phát triển KTXH của thành phố. Với quy mô đầu tư XDCB ngày càng lớn thì việc quản lý đầu tư XDCB từ vốn NSNN của thành phố càng phải được tăng cường nhằm chống thất thoát, lãng phí, góp phần vào thúc đẩy tăng trưởng KTXH của thành phố.
3.3.3 Nguyên nhân của những hạn chế
Nguyên nhân của những hạn chế trên đây trong quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN những năm qua ở Thành phố Phúc Yên do nhiều nguyên nhân cả chủ quan và khách quan. Qua nghiên cứu, tác giả thấy có một số nguyên nhân cơ bản sau:
3.3.3.1 Nguyên nhân chủ quan
- Thứ nhất, quy hoạch chưa được chú trọng đầu tư thoả đáng và khoa học. Quy hoạch xây dựng, quy hoạch phát triển ngành và quy hoạch sử dụng đất còn nhiều nội dung chưa phù hợp, chưa kế thừa quy hoạch có liên quan; xây dựng quy
hoạch chưa khoa học nên chưa trở thành cơ sở vững chắc cho các quyết định đầu tư. Quy hoạch trên địa bàn thành phố còn nhiều bất cập, quy hoạch phát triển các ngành, quy hoạch xây dựng và quy hoạch sử dụng đất còn nhiều nội dung không thống nhất với nhau và chưa phù hợp với nội dung quy hoạch tổng thể phát triển KTXH. Trong quy hoạch xây dựng còn tình trạng nhiều đồ án quy hoạch chất lượng không cao, phải điều chỉnh quy hoạch nhiều lần. Những bất cập trong quy hoạch đã ảnh hưởng đến hiệu quả đầu tư.
- Thứ hai, chất lượng quản lý đầu tư xây dựng còn nhiều hạn chế. Việc xác định chủ trương đầu tư còn nhiều trường hợp chưa được chặt chẽ, nhiều dự án được quyết định không dựa vào sự cần thiết để đầu tư mà do có sẵn nguồn kinh phí. Việc bồi thường GPMB thường không đáp ứng yêu cầu đề ra, hầu hết các dự án được quyết định đầu tư khi chưa GPMB dẫn đến có những công trình đã bố trí vốn 3 năm liền nhưng chưa thể khởi công; nhiều dự án sau khi lựa chọn nhà thầu xây lắp mới tổ chức GPMB. Chính sách bồi thường GPMB thường xuyên thay đổi, dẫn đến việc GPMB không nhận được sự đồng thuận từ người dân. Việc xây dựng phương án bồi thường GPMB của nhiều chủ đầu tư còn có các sai sót như chưa xác định đầy đủ các nội dung chi phí có liên quan như chi phí di dời đường điện, xây dựng lại hệ thống kênh, mương, đường giao thông; còn có hiện tượng kê khai khống diện tích, khối lượng (cây cối, mồ mả,...), tài sản bồi thường để trục lợi vừa gây thất thoát ngân sách đồng thời gây khiếu kiện, phản ứng không đồng thuận từ các hộ dân chấp hành đúng. Việc khảo sát để lập phương án đền bù một số dự án còn chậm và không sát thực tế dẫn đến tình trạng một số hộ dân khi biết Nhà nước có chủ trương thu hồi đất đã lợi dụng trồng hoa màu để yêu cầu Nhà nước đền bù, dẫn đến làm lãng phí, thất thoát vốn Nhà nước.
Quản lý, giám sát công trình không nghiêm, nhiều trường hợp buông lỏng dẫn đến hậu quả nặng nề. Một số đơn vị chủ đầu tư thường khoán trắng các khâu lập hồ sơ nghiệm thu, thanh quyết toán công trình cho nhà thầu dẫn tới không kiểm soát được hồ sơ thanh quyết toán, làm thất thoát vốn đầu tư; chưa nâng cao tinh thần trách nhiệm, không tích cực đôn đốc nhà thầu đẩy nhanh tiến độ thi công làm kéo dài thời gian thực hiện dự án dẫn tới tăng chi phí, giảm hiệu quả vốn đầu tư.
- Thứ ba, chưa có quy định ràng buộc trách nhiệm cụ thể cho các cá nhân và cơ quan quản lý nhà nước trong quá trình quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN, dẫn tới tình trạng thiếu trách nhiệm trong thực thi nhiệm vụ, điều này thể hiện rõ nhất trong việc thẩm định, phê duyệt dự án. Nhiều dự án đầu tư thẩm định sơ sài, không xác định sự cần thiết phải đầu tư và hiệu quả KTXH của dự án dẫn tới đầu tư không hiệu quả. Ngoài ra, còn do tâm lý, ý thức trách nhiệm chưa cao.
- Thứ tư, cơ chế phân công, phân cấp trong quản lý đầu tư XDCB còn nhiều bất cập, chưa rõ người, rõ việc; các thủ tục hành chính liên quan còn rườm rà, chưa được mẫu hóa triệt để; phân cấp nhưng chưa có biện pháp hỗ trợ, nâng cao năng lực quản lý của các cấp cũng như chủ đầu tư; chưa gắn trách nhiệm người đứng đầu với việc xử lý các sai phạm xảy ra.
- Thứ năm, thành phố Phúc Yên chưa có chính sách thu hút, đào tạo và bồi dưỡng cán bộ có chuyên môn sâu về lĩnh vực XDCB. Hiện nay đội ngũ cán bộ quản lý về đầu tư và xây dựng thiếu trầm trọng. Đội ngũ cán bộ tham gia quản lý xây dựng có chất lượng chưa cao; sự phối hợp giữa các cơ quan tháo gỡ khó khăn trong quản lý, thực hiện đầu tư và các chủ đầu tư chưa chặt chẽ.
3.3.3.2 Nguyên nhân khách quan
- Thứ nhất, chế độ chính sách thường xuyên thay đổi làm chủ đầu tư mất nhiều thời gian điều chỉnh, bổ sung dự toán dẫn tới kéo dài thời gian thực hiện, giải ngân thanh toán vốn; đồng thời cũng tạo ra những kẽ hở cho một số chủ đầu tư và nhà thầu lách luật đẩy giá trị dự toán và thanh, quyết toán lên cao. Việc phân cấp trong quản lý nguồn vốn cũng như quyết định đầu tư chưa được minh bạch, rõ ràng; còn nặng cơ chế “xin - cho”; nguồn lực vốn đầu tư XDCB còn phân tán. Trong khi đẩy mạnh phân cấp thẩm quyền quyết định dự án thì công tác kiểm tra, giám sát không được thực hiện nghiêm túc, quyết liệt.