7. Bố cục của luận án
2.2.2. Biện pháp tài chính và hành chính
chính Biện pháp tài chính
Mặc dù có tham vọng xây dựng một hệ thống giao thông đường bộ tại vùng Đông Bắc nhưng tình hình tài chính của Đông Dương lúc bấy giờ đang trong tình trạng thảm hại: “Khi tôi mới tới nơi, tình hình tài chính ở Đông Dương đặc biệt khó khăn, thậm chí là rất đáng lo ngại. Tại Bắc Kỳ, tình hình còn tồi tệ hơn: nguy cơ phá sản một lần nữa lại được đặt ra trước chính quyền bảo hộ, ở mức độ cũng khẩn cấp như vào các năm 1891 và 1895, khi Chính phủ và Quốc hội đã buộc phải can thiệp khẩn cấp bằng các biện pháp hy sinh vốn không nên tìm cách áp đặt thêm lên chính quốc [9]. Do đó, vấn đề tài chính đã được P. Doumer “khởi động” từ năm 1897. Ông đã khẳng định rằng không thể làm được gì nếu không có một sự “sung túc tài chính”. Và ông đã quyết định đưa ra một giải pháp, ít nhất là tạm thời, cho khó khăn này là cấp bách, trong khi chờ đợi tìm ra một biện pháp giải quyết dứt điểm. Biện pháp mà vị Toàn quyền này đưa ra là cải tổ lại bộ máy hành chính thuộc địa, “thành lập một ngân sách chung cho cả Đông Dương. Nó sẽ được nuôi dưỡng bởi những thuế gián thu của toàn bộ Liên hiệp và dùng để đài thọ các dịch vụ có lợi ích công cộng chung cho tất cả các xứ trong liên hiệp đồng thời các chi tiêu về thiết bị và phát triển liên quan đến toàn bộ Liên hiệp” [8; tr.579 - 580]. Để tạo nguồn ngân sách này, với kinh nghiệm từng là Bộ trưởng bộ Tài chính Pháp, P.Doumer đã liên tiếp đặt ra và tăng các loại thuế. Thuế thân là một trường hợp như thế. Dưới thời nhà Nguyễn, mỗi người dân Việt Nam theo quy định từ 18 đến 60 tuổi phải đóng một số thuế thân trị giá bằng 0đ14. Nhưng từ năm 1897, Toàn quyền Paul Doumer ra luật thuế, đã tăng thuế mỗi suất đinh lên tới 2đ50 ở Bắc Kỳ [86]. Ngoài ra là các nguồn thu từ: thuốc phiện, năm 1896 giá 1kg thuốc phiện là 45 đồng, từ năm 1899 đã lên 77 đồng; thuế muối, năm 1897, một tạ muối bị đánh thuế 0,5 đồng năm 1907 đã lên tới 2,25 đồng…Những nguồn thuế này cho phép “phục hưng” lại nền tài chính của Đông Dương: “…bất chấp đồng tiền bị mất giá, năm tài khóa 1897 khép lại với thặng dư ròng của mức thu so với mức chi là 982.811 piastre, gần hai triệu rưỡi franc. Ngân sách của năm tài khóa 1898 khép lại với thặng dư ròng 1.764.000 piastre, tức hơn 4 triệu franc. [9].
trong thời gian tới. Với “nền tài chính rực rỡ” [25; tr.112], là điều kiện để tăng thêm quyết tâm bước vào lộ trình xây dựng hệ thống đường giao thông đã được vạch ra chưa đầy hai năm trước.
Trong giai đoạn 1888 - 1918, theo tác giả Nguyễn Văn Khánh, đầu tư vốn vào giao thông vận tải là 128 triệu franc, chiếm 26% tổng vốn đầu tư (xem bảng 2.1), đứng vị trí thứ hai trong phân bổ vốn đầu tư, sau công nghiệp khai thác mỏ.
Bảng 2.1. Sự phân bố vốn đầu tư của tư bản Pháp trong các ngành kinh tế ở Đông Dương từ năm 1888 đến năm 1918
Khu vực Số tiền (triệu fr) Tỷ lệ %
Mỏ 249 51
Giao thông vận tải 128 26
Thương mại 75 15
Nông nghiệp 40 8
Tổng 492 100
[Nguồn: 22; tr.40]
Điều đáng chú ý là hầu hết những khoản chi cho công chính Đông Dương được thực hiện ở Việt Nam. Paul Bernard đã chỉ ra rằng, phần của Cao Miên và Ai Lao cộng lại cũng chỉ chiếm 15% tổng kinh phí xây dựng mới từ năm 1900 đến 1935 của toàn Đông Dương [136; tr.21]. Trong đó, vốn sử dụng vào việc xây dựng giao thông vận tải đường bộ là 62 triệu đồng, chiếm 15,3%, xếp vị trí thứ hai, sau nguồn vốn đầu tư vào đường sắt (248 triệu, chiếm 61,1%) [142; tr.135].
Đặc điểm của thời kỳ khai thác thuộc địa lần thứ nhất là chính quyền thực dân ở Đông Dương bắt đầu chính thức đứng ra vay tư bản ở chính quốc để thiết lập kết cấu hạ tầng kinh tế (infrastructure économique). Ngân hàng Đông Dương (Banque de l'Indochine - BIC) được thành lập từ năm 1875, có vai trò quan trọng đối với sự phát triển giao thông đường bộ ở vùng Đông Bắc. Nhà nước Pháp lấy tiền cho công quỹ Đông Dương vay để làm các công trình công chính theo cách thức “Nhà nước Pháp lấy tiền cho vay ra mua vật liệu đem sang làm những công trình giao thông tại Đông Dương” [11; tr.33]. Trong cơ cấu vốn đầu tư trong cuộc khai thác thuộc địa lần thứ nhất thì vốn của tư bản nhà nước chiếm tỷ trọng lớn hơn vốn của tư nhân. Sở dĩ có hiện tượng đó là do tình hình chính trị Đông Dương chưa ổn định và cần có thời gian trang bị kỹ thuật và kinh tế (làm đường, bến tàu, điện tín) thì mới thu hút được được nhiều tư bản Pháp đến. Hơn nữa, thuộc địa Đông Dương lúc này vẫn còn khá xa lạ với giới tư bản tư nhân Pháp, nên họ tập trung đầu tư vào Đông Âu và Bắc Phi.
Theo tác giả A.A.Pouyanne, từ năm 1900 vốn đầu tư cho các công trình công chính, trong đó có đường bộ được đài thọ từ nhiều ngân sách khác nhau: Ngân sách Đông Dương, ngân sách vay và ngân sách các xứ [35; tr.50 - 51]. Ngân sách liên bang hay là ngân sách chung Đông Dương (Budget général de l’indochine), được thiết lập lại năm 1897. Hàng năm, ngân sách này do Toàn quyền lập dự toán, đệ trình lên Bộ thuộc địa duyệt y. Theo sắc luật ngày 31/7/1898, ngân sách liên bang cũng được dành cung cấp kinh phí cho các công trình xây dựng lớn, các cầu cống lớn trên các đường thuộc địa. Ngoài ra mỗi xứ cũng có ngân sách riêng (Budget local), do người đứng đầu hàng xứ lập ra và được toàn quyền chuẩn y. Ngân sách hàng xứ cũng được chi vào việc xây dựng các công trình. Trước 1912, việc xây dựng đường được tiến hành trong các xứ, đáp ứng yêu cầu lợi ích của xứ và do ngân sách các xứ đài thọ.
Hành chính
Cũng giống như lĩnh vực tài chính, thời gian đầu khi mới thiết lập sự thống trị, thực dân Pháp chưa có biện pháp hành chính cụ thể trong lĩnh vực giao thông đường bộ ở Đông Dương: “Có thể nói hệ thống hành chính của chúng ta vẫn kém hiệu quả, không có khả năng tạo ra động lực cũng như thực hiện việc kiểm soát, vốn là những lý do cho sự tồn tại của nó. Có vẻ nguyên nhân gây ra sự thiếu hiệu quả này không phải do số lượng hay chất lượng đội ngũ công chức mà do cơ cấu tổ chức, các mối liên kết, và từ đó dẫn tới những thiếu sót trong các hoạt động và công việc [9; tr.211]. Trong cơ chế hành chính, Toàn quyền đứng đầu hệ thống quyền lực ở Đông Dương, chịu trách nhiệm trước chính phủ Pháp về mọi vấn đề giao thông công chính Đông Dương. Để tiến hành tổ chức xây dựng (thiết kế, thẩm định,…) và quản lý những công trình công chính trong đó có hệ thống đường bộ, hàng loạt các quy định của chính quyền xứ (Bắc Kỳ), Liên bang Đông Dương và chính quyền ở chính quốc được ban hành. Nghị định ngày 9/9/1898 của Toàn quyền Đông Dương về việc thành lập Sở Công chính Đông Dương - Service des Travaux Publies de L'Indochine [157]. Toàn quyền Paul Doumer nhấn mạnh: “Ngay từ thời ban đầu, cơ quan này đã phải gánh vác một trọng trách nặng nề, song không hề bị suy yếu dưới gánh nặng đó.” [9; tr.489]. Chức năng của Sở là điều hành xây dựng tất cả công trình công do ngân sách của mỗi xứ thuộc Liên bang Đông Dương đài thọ. Giám đốc đầu tiên của Sở Công chính Đông Dương là Guillemoto, kỹ sư trưởng cầu đường, kiêm phụ trách (kỹ sư chỉ đạo) cơ quan Công chính Trung - Bắc Kỳ [9; tr.216]. Các kỹ sư trưởng được cử phụ trách các ban quản lý kỹ thuật và các phòng công chính địa phương. Để triển khai các hoạt động liên quan đến công chính, nhân sự nhận chỉ thị từ các Thống sứ và Phó Toàn quyền, đồng thời cũng chịu sự quản lý về mặt kỹ thuật và chuyên môn của Ban
Tổng giám đốc. Các chuyên viên của Sở cũng được biệt phái về cùng quan chức các tỉnh để chỉ đạo các hoạt động được thực hiện bằng ngân sách tỉnh. Tiếp đó là bản thoả ước ngày 15/6/1901, việc xây dựng tuyến đường trên lãnh thổ Bắc Kỳ do chính quyền thuộc địa phụ trách. Chính quyền thuộc địa giao trực tiếp việc thực hiện cho Sở Công chính Đông Dương. Sắc lệnh ngày 23/12/1907 của Toàn quyền Đông Dương, đường bộ chia thành quốc lộ, tỉnh lộ và đường hẹp/đường mòn. Mục đích chính là phân bổ ngân sách các cấp cũng như xác định cơ quan quản lý xây dựng, bảo trì. Ngày 31/12/1911 Toàn quyền Đông Dương kí Nghị định thành lập Tổng Thanh tra Công chính Đông Dương. Đây là cơ quan chỉ đạo cao nhất về công chính ở Đông Dương với các nhiệm vụ liên quan đến hoạch định, thiết kết, xây dựng, quản lý khai thác các công trình công chính trong đó có giao thông đường bộ ở Bắc Kỳ và Đông Dương [158]. Đứng đầu là Tổng thanh tra công chính có trách nhiệm quản lý cán bộ của ngành, thanh kiểm tra các khu công chính, duyệt kế hoạch quý và kiểm tra về quản lý các khoản ngân sách chi cho các công trình công chính, giám sát các công trình thực hiện vốn của các ngân sách. Giúp việc cho Tổng thanh tra công chính có một kỹ sư trưởng và một kiến trúc sư trưởng.
Hệ thống đường bộ ở Đông Dương cũng nhanh chóng được nâng cấp, cải tạo kể từ sau khi Toàn quyền Albert Sarraut ban hành chương trình xây dựng hệ thống đường bộ toàn Đông Dương vào năm 1912. Theo đó, Toàn quyền A.Sarraut đã đề xuất chủ trương phát triển hệ thống giao thông đường bộ lối liền các xứ của Liên bang, phục vụ lợi ích chung cho toàn Liên bang. Những tuyến đường quan trọng đó gọi là đường thuộc địa (Routes coloniales). Nhưng phải đến ngày 18/6/1918, Toàn quyền Đông Dương mới ra Nghị định sắp xếp hệ thống đường bộ ở Đông Dương với nguyên tắc như theo bảng sau đây:
Bảng 2.2. Phân loại đường bộ ở Đông Dương năm 1918
Tên gọi Loại đường Ngân sách Ghi chú
Quốc lộ Đường lớn Liên bang Đường do Toàn quyền xếp hạng
Đường liên tỉnh Đường lớn Xứ Ở Nam Kỳ do Hội đồng thuộc
địa xếp hạng; các xứ/kỳ khác do Toàn quyền xếp hạng
Tỉnh lộ Đường lớn Các tỉnh Chỉ có ở Nam kỳ
Đường thôn-xã Đường nhỏ Cấp xã Chỉ có ở Nam kỳ
Chú ý: Xếp hạng này không bao gồm các đường phố trong các thành phố hợp thành các phường xã, trừ các khúc/đoạn hoặc lối đi là một phần của các Đường lớn.
Theo tiêu chí xếp hạng đó, đường thuộc địa ở Đông Bắc được liệt kê và được đánh số thứ tự theo quy hoạch như sau: Đường số 1: Từ cửa khẩu với Trung Quốc tới biên giới với Xiêm (Thái Lan) theo hướng Lạng Sơn - Hà Nội - Huế - Sài Gòn và Phnompenh; Đường số 2: Từ Hà Nội tới Hà Giang qua Phủ Lỗ, Vĩnh Yên, Việt Trì, Phủ Đoan và Tuyên Quang; Đường số 3: từ Hà Nội tới Cao Bằng, qua Phủ Lỗ, Thái Nguyên và Bắc Kạn; Đường số 4: Từ Hà Giang tới Móng Cái và Núi Ngọc, qua Bảo Lạc, Nguyên Bình, Cao Bằng, Lạng Sơn và Tiên Yên [53]. Việc phân chia các loại đường như trên nhằm phân bổ kinh phí cho mục đích xây dựng, cải tạo theo ngân sách của Liên bang (nhóm hạng nhất) hay ngân sách của xứ, địa phương (nhóm hạng nhì).
Đối với các tuyến đường bộ ở Bắc Kỳ thuộc quản lý của Sở công chính Bắc Kỳ (Service du Travaux publics du Tonkin). Đứng đầu Sở công chính Bắc Kỳ là một Thủ hiến chỉ đạo Khu công chính thiết kế và thi công các công trình nằm trên địa bàn xứ (có thể sử dụng ngân sách xứ, ngân sách tỉnh hay ngân sách Đông Dương được ủy quyền quản lý). Đối với giao thông đường bộ, Khu công chính có nhiệm vụ thiết kế, thi công, cải tạo và bảo quản đường thuộc địa, thuộc xứ, thuộc tỉnh và thực hiện, quản lý việc lưu thông phương tiện vận tải theo thể lệ chung.
Để có kinh phí xây dựng đường, hàng năm các tỉnh, xứ phải xây dựng kế hoạch dự toán chi tiết xây dựng mới, duy tu, bảo trì đường, trong đó có đề xuất mức kinh phí và nguồn cấp trình lên Sở công chính Bắc Kỳ, Sở Công chính Đông Dương, sau đó được Thống sứ Bắc Kỳ, cuối cùng là Toàn quyền Đông Dương phê duyệt thì khoản tiền đó được đưa vào dự toán ngân sách năm của xứ, dự toán ngân sách năm của Liên bang và theo đó thực hiện.