3.3.1. Q uan niệm v ĩ phđn cấp quản lí'
Tronq T ừ điển TiíiKỊ Việt, phđn cấp được hiểu lă quâ trình phăn bố lại quycn ra quyết định giữa cơ quan cấp trín với cơ quan cấp dưới theo hướng giâm quyền lực cùa cơ quan cấp trín vă têng quyển lực cúa cơ quan cấp dưới.
PliAii cấp quản lí cĩ thể hiểu lă; hìnli thức tổ chức quân lí theo câch giao cho một cơ quan, một tố chức hay một cộng địng dđn cư quyển tự quân lí với những nhiệm vụ, quyền liạn nhất định, cĩ tư câch phâp nhđn vă những nguồn thu riíng, nliimg vẫn chịu sự kiểm sôt cùa nhă nước về mặt luật phâp.
Cĩ Ihể thấy hai nội dung cơ băn của phđn cấp lă;
- ỉ’hiìn cấp quân lí lă giao cơng việc quản lí nhă nước cho câc tổ chức đơn vị hănh chính, câc cơ quan bằng quy định vể chức năng, nhiệm vụ, quyền liạn nhất định. Phăn cấp quăn lí bao gồm phđn cấp theo đơn vị hănh chính vă phđn cấp theo cơ quan chuyín mơn;
- Phan cấp quản lí được đặt dưới sự kiếm sôt cùa nhă nước, câc đơn vị hănh chính được phđn cấp phải tuđn theo nguyín tắc tập trung dđn chủ, bảo đảm sự điều hănh tập trung thống nhất cùa Chính phủ.
' Nguyễn Cơng Giâp vă Đăo Vđn V y (2004). P h â n cấi> (/Iiêii l í iỊÌiín thu í ơ hăn ă V iệt Num. Q uan niệm IVÌ T liự r tiễn. ViỌn Chiến lược vă Chưm ic Irình giâo dục
Một câch khâc, cĩ thế hiểu “ phđn cấp quản lí” lă;'
- X â c định “phạm vi quản lí được” cho mỗi cấp sao cho cơng việc hoặc hoạt động được giao cho cấp năo đĩ quản lí lă phù hợp nhất, cĩ lợi nhất, đạt hiệu quả quản lí cao nhất.
- Thực hiện sự phđn cơng, phđn chia trâch nhiệm giữa câc tổ chức cùng cấp hoặc giữa câc cấp quản lí bảo đảm tính nhất quân, tính phối hợp đổng bộ, tính hệ thống liín tục, phât huy đầy đủ chức năng của từng tổ chức, từng cấp quản lí.
- Chuyển giao một sơ' quyền hạn cho câc cấp, câc ngănh, câc tổ chức để họ đủ quyền lực thực hiện trâch nhiệm đê được phđn cơng.
3.3.2. L í do của p hđn cấp quản li
Theo Agnetta. G (2002), cĩ những lí do sau đđy lăm xuất hiện phđn cấp quản lí:
Thử nhất, do ảnh hưởng của sự thay đổi kinh tế - xê hội. V iệc đổi mới nền kinh tế từ những năm 80 của thế kỉ trước địi hỏi Chính phủ phải cắt giảm chi phí cơng cộng. Một trong những câch để thực hiện việc năy lă trao trâch nhiệm tăi chính cho câc địa phương. Phương thức năy đồng thời lăm têng quyền tự chủ, quyền tham gia của người dđn văo quâ trình ra những quyết định cĩ ảnh hưởng trực tiếp đến họ.
Thứ hai, do mơ hình tập trung tỏ ra kĩm hiộu quả. Kiểu quản lí tập trung dựa nhiẻu văo nhă nước, phúc lợi xê hội được phđn phối theo kiểu căo bằng, do đĩ khơng khuyến khích được sự sâng tạo, năng suất vă hiệu quả. Riđn cấp quản lí ra đời thúc đẩy sự hình thănh một xê hội năng động vă tạo ra nĩn tảng quan trọng để câc địa phưcmg cĩ thí ra quyết định một câch dđn chù vă sâng tạo.
Thứ ha, do toăn cầu hô. Quản lí theo kiểu mệnh lệnh đặc trưng cho mơ hình quản lí tập trung trở nín khĩ khăn vì cĩ sự cạnh tranh giữa câc cấp quản lí khâc nhau trước câc vấn đề quan trọng khi cĩ ảnh hưởng qua lại giữa câc nước trong bối cảnh toăn cầu hô.
V ì những lí do trín, phđn cấp quản lí xuất hiện vă đê đem lại nhiíu lợi thế. Chẳng hạn:
- Mơi trường dđn chủ ờ mức độ cao thu hút câc thănh viín trong tổ chưc tham gia văo quâ trình ra quyết định;
- Phđn cấp quản lí giúp cho câc thănh viín trong tổ chức thực hiộn quyết định với sự thống nhất cao;
' Viện Khoa học Giâo dục (1999). Ả7 h ộ i hô cơn g lâ c iỊÌâo d ụ c - Iihận thức vă hùiili đ ộng. Hă Nội, tr. 42
- Những quyết định đưa ra trong hệ thống phđn cấp chú ý nhiều hơn đến nhu cầu cụ thể của câc thănh viín cấu thănh tổ chức, do đĩ quyết định trờ nín gần gũi vă dẻ dăng thoả mên nhu cầu của họ;
- Nhờ sự tham gia rộng rêi của câc thănh viín nín khuyến khích sự sâng lạo, năng động ờ họ vì lợi ích cùa tổ chức;
- Phđn cấp quản lí mang lại hiệu quả kinh tế, tạo điểu kiện giảm chi phí hănh chính, tổ chức vă sự vụ ờ cơ quan Trung ương. (Donald R. Wmkler, 1999)
- Phđn cấp quản lí trânh tình trạng buơng lơi, bỏ sĩt, nĩ trânh trâch nhiệm hoặc chồng chĩo, bdo biộn trong hoạt động quản lí.
3.3.3. C â c hình th ú t phân cấ p quăn lí
Tuỳ thuộc văo câch tiếp cận khâc nhau sẽ cĩ câc kiểu phđn cấp khâc nhau. Theo Donal R. W inkler (1998) vă Đặng Đức Đạm (2002), dựa văo mục đích phăn cấp, cĩ:
- Phún cấp c/iuhi li về ch ín h trị lă sự chuyển quyển ra quyết định cho câc cơng dân hoặc đại diện do họ bẩu ra, trong đĩ cĩ cả viíc xđy dựng hănh lang phâp lí;
- Phđn cap Í/I<ản li ví hănh chinh tập trung văo việc phđn bố trật tự theo thứ bảc ví quyển hănh vă chức năng giữa câc đơn vị chính quyĩn Trung ương vă địa phưcĩng;
- Phđn cấp quửìi li ví' tủi i lìínli lă việc chuyển quyền ra quyết định câc nguồn kinh phí chi thường xuyín vă chi cơ bản từ cấp cao xuống cấp thấp hơn trong đĩ bao gồm cả quyển hạn tăng nguồn thu trong phạm vi phâp luật cho phĩp;
- Phđn í ấp quản l i về thị tnrcnig lă hình thức mă hăng hô vă dịch vụ cơng được sản xuất vă bảo đảm cung cấp bởi câc cơng ti, câc nhĩm cộng đĩng, câc tổ chức liín kết tự nguyện cùa tư nhđn vă câc tổ chức phi chính phủ.
Níu dựa trín mức độ chuyển giao quyền hạn từ cấp Trung ương xuống cấp thííp hơn, phđn cấp quản lí sẽ cĩ câc hình thức sau:
- Plìi tập trung lìô (Deconcentration) lă hình thức chuyển giao một sơ' nhiệm vụ cho câc cơ quan nhă nước dịa phưcmg. Những cơ quan địa phương năy cĩ quyền lực thực hiện một số quyết định năo đĩ. Nhưng nhìn chung, mọi vđn để đểu chịu sự điĩu hănh của cơ quan nhă nước Trung ương vă lă một bộ phận trong thể chế quản lí.
- Uỷ thúc (Devolution) lă hình thức quản lí trong đĩ câc nhă quản lí địa phiromg chịu trâch nhiệm quản lí tăi chính do Trung ưcmg chuyển giao yă
chịu trâch nhiệm tnrớc chính quyền địa phưomg. Trong trưỉnig hợp năy, cơ quan được phđn cấp cĩ khả nêng tự chủ mội phần nguồn tăi chính cứa họ.
- u ỷ quyền (Delegation) lă hình thức mă ở đĩ cĩ sự chuyển giao trâch nhiệm một câch khơng chính thức cho câc tổ chức đoăn thể lioặc cơng ti. Những tổ chức tự chủ năy cĩ thể nhận được nguồn tăi chính từ Chính phủ vă phải chịu trâch nhiệm trước Chính phủ về câc hoạt động được giao.
- T ư nhđn lìô (Privatization) lă hình thức phđn cấp quản lí trong đĩ cĩ sự chuyển giao quyền lực đến câc tổ chức tư nhđn. Câc tổ chức năy hoạt động trong khuơn khổ phâp luật cho phĩp.
3.3.4. Phđn cấp quân li giâo d ụ c ở Việt Nam
Phđn cấp quản lí trong giâo dục được thực hiện gắn với nguyín tắc kết hợp quản lí theo ngănh vă quản lí theo lênh thổ.
Giâo dục lă lĩnh vực mă lúc đầu Chính phủ câc nước thường quản lí theo mơ hình tập trung. Theo mơ hình năy, việc ra quyết định, giâm sât vă đânh giâ do Bộ Giâo dục hoặc câc vụ chức năng của Bộ tiến hănh. Chính quyền Trung ương quy định mọi mặt của giâo dục bao gồm:
- Câc vấn để liín quan đến học smh, giâo viín, tăi chính vă trang thiết bị, - Xđy dựng chính sâch,
- Trả lưcmg giâo viín,
- Đăo tạo giâo viín vă cân bộ quản lí giâo dục.
Trong khi đĩ, chính quyền địa phương cĩ trâch nhiím triển khai thực hiện. Nhă trường cũng cĩ một sơ quyĩn lực, song vđn chịu sự quân lí chặt chẽ cùa Trung ương. Do đĩ địa phương vă nhă trường ít cĩ điều kiện phât huy sâng tạo.
Phđn cấp quản lí giâo dục lă việc chuyển giao quyển hạn, quyền ra quyết định cho cấp dưới thơng qua câc tổ chức giâo dục.
Cĩ bốn cấp được chuyển giao quyền hạn lă: cấp Trung ương, cấp tỉnh/bang hoặc vùng, cấp quận/huyện vă cấp trường (N. Mc Ginn & T. Welsh (1999)). Phđn cấp quản lí giâo dục được thực hiện theo hình thức phi tập trung hô, uỷ thâc, uỷ quyền vă tư nhđn hô.
3.3.4.1. Chủ trương của Đảng vă Nhă nước về phđn cấp quản lí giâo dục - ơ nước ta, vấn đề phđn cấp quản lí giâo dục đê được đặt ra từ lđu. Nghị quyết 14 (khô IV ) của Bộ Chính trị đê đặt nền mĩng cho phđn cấp quản lí giâo dục.
- Hiến phâp nêm 1992 cũng cĩ những điều khoản quan trọng về giâo dục như: “Nhă nước thống nhất quản lí hộ thống giâo dục quốc dăn”, Nhă
nước ihống nhất quăn lí câc lĩnh vực cụ thỉ lă “mục tiíu, chưcmg trình, nội dung, kế hoạch giâo dục, tiíu chuẩn giâo viín, quy chế thi cử vă hệ thống văn bâng”, vă đê níu: “phât triển câc hình thức trưịíng quốc lập, dđn lập vă câc hình thức giâo dục khâc” . Điều 36 Hiến phâp 1992 níu: “Nhă nước ưu tiín đííu tư cho giâo dục”, “đồng thời khuyến khích câc nguồn đầu tư khâc” . Điều 59 quy định bậc Tiểu học lă bậc học bắt buộc khơng phải trả học phí, nhưng Chính phủ cĩ chính sâch học phí, học bổng đối với câc bậc học khâc.
- LuẠt Giâo dục đê quy định việc quản lí giâo dục thể hiện tinh thần phđn cấp, rõ nhất tại Điều 51 vă Điều 100'. Cụ thể:
“Điều 51. Thẩm quyền thănh lập hoặc cho phĩp thănh lập, đình chỉ hoạt động, sâp nhập, chia, tâch, giải thể nhă trường.
1. ThÂm quyĩn thănh lđp trưcmg cơng lập vă cho phĩp thănh lđp trường dđn lđp, trường tư thục được quy định như sau:
a) Chủ tịch u ỷ ban Nhđn dủn cấp huyện quyết định đối với trường Mầm non, trườiig Mẫu giâo, trưịrng Tiểu học, trường Trung học cơ sở, trường Phổ thơng dủn lập bân trú;
b) Chủ tịch u ỷ ban Nhđn dđn cấp tỉnh quyết định đối với trường Trung học phổ thơng, trường Phổ thơng dđn tộc nội trú, trường Trung cấp thuộc tỉnh;
c) Bộ trường, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ quyết định đối với trường Trung cấp trực thuộc;
d) Bộ trường Bộ Giâo dục vă Đăo tạo quyết định đối với trường Cao
đ ẳ n g , trưìrng d ự bị đại h ọ c ; T h ủ tnrỏmg cor q u an qu ản lí n h ă nirớc vĩ d:iy
nghề quyết định đối với trường Cao đẳng nghề;
đ) Thù tướng Chính phủ quyết định đối với trường Đại học.
2. Người cĩ thẩm quyền thănh lập hoặc cho phĩp thănh lập thì cĩ thẩm quyền đình chỉ hoạt động, sâp nhập, chia, tâch, giải thể nhă trường.
Tliủ tướng Chính phủ quy định cụ thể vể thủ tục thănh lập, đình chỉ hoạt động, sâp nhập, chia, tâch, giải thể trưcmg Đ ại học.
Bộ trưởng Bộ Giâo dục vă Đăo tạo, thủ trưịmg cơ quan quản lí nhă nước về dạy nghế theo thẩm quyển quy định thủ tục thănh lập, đình chi hoạt động, sâp nhập, chia, tâch, giải thể trường ở câc cấp học khâc.”
“Điểu 100. Cơ quan quản lí nhă nước về giâo dục. 1. Chính phù thống nhất quản lí nhă nước vể giâo dục.
' Bộ G iâo dục vă Đăo tạo (2005). T ìm hiểu L iu il G iâ o íliii 20 0 5 . N X B Giâo dục, Hă Nội tr. 45 vă 64.
Chính phủ trình Quốc hội trước khi quyết định những chù trương lớn cĩ ảnh hưỏmg đến quyền vă nghĩa vụ học tập cùa cơng dđn trong phạm vi că nước, những chủ trưcmg về cải câch nội dung chương trình của một cấp học; hằng năm bâo câo Ọuốc hội về hoạt động giâo dục vă việc thực hiện ngđn sâch giâo dục.
2. Bơ Giâo dục vă Đăo tạo chịu trâch nhiệm trước Q iính phủ thực hiện quản lí nhă nước về giâo dục.
3. Bộ, cơ quan ngang Bộ phối hợp với Bộ G iâo dục vă Đăo tạo thực hiện quản lí nhă nước về giâo dục theo thẩm quyền.
4. u ỷ ban Nhđn dđn câc cấp thực hiện quản lí nliă nước về giâo dục theo sự phđn cấp của Chính phủ vă cĩ trâch nhiệm bảo đảm câc điều kiện về đội ngũ nhă giâo, tăi chính, cơ sở vật chất, thiết bị dạy học của câc trường cơng lập thuộc phạm vi quản lí, đâp ứng yíu cầu mở rộng quy mơ, năng cao chất lượng vă hiệu quả giâo dục tại địa phương.”
- Luật Phổ cập giâo dục tiểu học (Quốc hội thơng qua ngăy 16/8/1991) quy định Bộ Giâo dục vă Đăo tạo cĩ trâch nhiệm xđy dựng chưcíng trình, nội dung, ban hănh sâch giâo khoa vă câc tăi liệu cần thiết về giâo dục tiểu học, tổ chức chỉ đạo đăo tạo, bồi dưỡng giâo viín, cân bộ quản lí giâo dục, ban hănh câc tiíu chuẩn phổ cđp giâo dục tiểu học, thực hiện thanh tra giííb dục tiểu học.
- Nghị định sơ' 338/HĐBT ngăy 26/10/1991 của Hội đồng Bộ Irưcmg quy định Bộ Tăi chính chịu trâch nhiệm ban hănh câc định mức chi phí cho học sinh tiểu học, Ban rổ chức - Cân bộ cùa Chính phú chịu trâch nhiệm xâc định biín chế đội ngũ giâo viín, cân bộ quản lí, nhđn viín câc trường, lớp tiểu học.
- Quyết định số 255/CT ngăy 31/8/1991 của Hội đồng Bộ trường vể việc “Tổ chức sắp xếp lại mạng lưới câc trưcfng trong hệ thống giâo dục quốc dđn” quy định câc trường Đại học, Cao đẳng đại bộ phận do Bộ Giâo dục vă Đăo tạo trực tiếp quản lí, trừ câc trường thuộc ngănh y tế, vên hô nghệ thuật, an ninh vă quốc phịng. Câc trường chuyín nghiệp (TC C N vă DN) đại bộ phận do U B N D tỉnh/thănh phố trực thuộc trực tiếp quăn lí.
- V ề ngđn sâch giâo dục: Năm 1994, Chính phủ quyết định giao ngđn sâch cho Bộ Giâo dục vă Đăo tạo. Bộ G iâo dục vă Đăo tạo được quyền chù động xđy dựng kế hoạch phât triển giâo dục, đồng thời phđn phối ngđn sâch cho câc địa phương, ơ địa phương, câc Sờ Giâo dục vă Đăo tạo vă câc Phịng Giâo dục vă Đăo tạo cũng được quản lí ngđn sâch giâo dục. Bín cạnh đĩ, nhiều
tinh, huyện giao că việc quản lí cân bộ giâo viín cho ngănh Giâo ciục. Năm 2001 (thâng 4 năm 2001), Luật Ngđn sâch do Nhă nước ban hănh quy định ngănh Tăi chính quân lí ngđn sâch theo câc cấp bậc học khâc nhau: Sờ Tăi chính quản lí ngđn sâch câc trường liạrc thuộc Sờ Giâo dục vă Đăo tạo, Phịng Tăi chính quăn lí ngđn sâch câc trường trực thuộc Phịng Giâo dục vă Đăo tạo. Câc cơ quan quân lí giâo dục chỉ quản lí câc hoạt động chuyín mơn vă lập kế hoạch ngđn sâch hăng nêm trình lín cơ quan quản lí tăi chính đương tương.
- Chính phủ đê ban hănh Nghị định số 32/2008/NĐ-CP ngăy 19/3/2008 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyĩn hạn vă cơ cấu tổ chức của Bộ Giâo dục vă Đăo tạo; Nghị định số 166/2004/N Đ-CP ngăy 16/9/2004 quy định trâch nhiệm quản lí nhă nước vĩ giâo dục đê níu rất rõ trâch nhiệm của từng chủ thể quản lí thuộc chính quyển (U B N D tỉnh/thănh phố, quận/huyện, xê/phườiig) vă thuộc ngănh (Bộ G iâo dục vă Đăo tạo, Sở Giâo dục vă Đăo tạo, Phịng Giâo dục vă Đăo tạo) vă câc bộ, ngănh liín quan; Nghị định 14/2008/NĐ-CP ngăy 04/02/2008 quy định tổ chức câc cơ quan chuyín mơn tliuộc U B N D huyện, quận, thị xê, thănh phố trực thuộc lỉnh. Ngoăi ra cịn nhiều Nghị quyết, Nghị định, Chỉ thị, Thơng tư, v.v... cùa Đảng, Nhă nước liín quan đến phđn cấp quản lí giâo dục.
Cĩ thí nĩi ngoăi câc văn bản trín, Nhă nước ta đê ban hănh rất nhiều văn bân phâp quy thuộc tất cả câc lĩnh vực giâo dục thuộc câc ngănh học, bậc học trong đĩ quy định rất rõ vấn để phđn cấp quân lí giâo dục cho câc c liủ thơ’ (.ịuún l í c ú c c ấ p .
3.3.4.2. Nhận xĩt về phđn cấp quản li giâo dục