4. Cơ sở lý luận, giả thuyết nghiên cứu và câu hỏi nghiên cứu
1.3.1. Chủ thể phản biện xã hội trong hoạt động xây dựng pháp luật
Chủ thể PBXH trong hoạt động XDPL rất đa dạng, bao gồm các tổ chức
chính trị - xã hội, các tổ chức xã hội, nhân dân với tính cách là một cộng đồng
hoặc một cá nhân chuyên gia, nhà chun mơn, nhà khoa học, báo chí…Các tổ chức, cá nhân này có tính độc lập, khơng bị ràng buộc trong quan hệ quyền lực
hay động cơ cá nhân. Chủ thể PBXH phải có tính độc lập và không thuộc “lực lượng Nhà nước”. Chủ thể PBXH phải có tiếng nói độc lập trong quan hệ với
chủ thể chịu sự phản biện. Đây là điều kiện cần để PBXH bảo đảm tính khách
quan và đa diện nhất.
Nếu hiểu PBXH là một trong các hoạt động thể hiện quyền tự do ngôn luận của con người, quyền tham gia quản lý Nhà nước thì chủ thể PBXH trước hết chính là cá nhân, là cơng dân, hay bất cứ một thành viên nào trong
xã hội. Chủ thể PBXH có thể là người dân bình thường, hay là chuyên gia,
nhà khoa học - những người có trình độ lý luận, kinh nghiệm thực tiễn nhất
định, có quan tâm đến nội dung cũng như tác động của các chính sách pháp
luật khi được ban hành. Họ tham gia phản biện do xuất phát từ ý thức về trách nhiệm cũng như mong muốn đóng góp vào q trình hoạch định chính sách pháp luật, thúc đẩy sự phát triển xã hội.
Những người tham gia PBXH có thể mở rộng tùy theo vấn đề, theo chuyên môn, kinh nghiệm, theo từng đối tượng gắn liền với văn bản luật. Chủ
thể thực hiện PBXH phải có quyền được cung cấp đầy đủ thơng tin (trừ thơng
tin bí mật quốc gia). Đồng thời phải là người từng có thời gian nghiên cứu vấn
đề và am hiểu đối tượng phản biện (ở đây là các văn bản cụ thể). Chủ thể
PBXH phải trung thực và chịu một phần trách nhiệm về ý kiến của mình.
Sự tham gia của nhân dân ở tư thế là người “được hỏi ý kiến”: (Hình 2.1)
Cấp độ 1 Cấp độ 2 Cấp độ 3 Nhà nước Nhân Dân Xã hội VBQPPL Hỏi ý kiến ND Mời ND tham giaPBXH Tổ chức để ND tham gia TCYD
Sự tham gia của nhân dân ở tư thế “ chủ động”:(Hình 2.2)
Bên cạnh cá nhân, cơng dân; tổ chức với tư cách là đại diện quyền lợi cho các cá nhân, nhóm lợi ích khác nhau trong xã hội cũng được xem là một
chủ thể của PBXH. Ở các quốc gia, tổ chức xã hội là một thiết chế xã hội quan
trọng đóng vai trị bổ sung cho Nhà nước trong quản lý xã hội. Tổ chức xã hội
tồn tại bên cạnh Nhà nước và ln có sự độc lập tương đối. Hoạt động PBXH
của tổ chức xã hội được xem là một nhu cầu tự nhiên của các nhóm lợi ích trong xã hội.
Bên cạnh đó, báo chí - truyền thơng cũng có thể được xem là một chủ
thể có đủ điều kiện và đủ khả năng để thực hiện PBXH nhờ quyền tự do tìm
kiếm thơng tin và phản ánh hiện thực đời sống xã hội. Tác giả Nguyễn Trần
Bạt nhận xét: “PBXH là trạng thái chuyên nghiệp của q trình thảo luận
cho nên nó cần có sự tham gia của hai lực lượng, lực lượng thứ nhất là để nói một cách chuyên nghiệp và lực lượng thứ hai là để nghĩ một cách chuyên nghiệp. Trước khi nói phải nghĩ, nghĩ chun nghiệp là giới trí thức và nói chun nghiệp là giới báo chí”. Người dân, do các điều kiện khách quan và sự
giới hạn thông tin mà khơng phải lúc nào cũng có thể quan sát và phản biện được các cơng việc của Nhà nước. Chính vì vậy, báo chí cịn là kênh để kết
Cấp độ 1 Cấp độ 2 Cấp độ 3 Nhà nước Nhân Dân Xã hội VBQPPL
Đề xuất ý kiến với chủ thể có quyền xây dựng VBQPPL Tham gia soạn thảo VBQPPL Tham gia “đấu thầu” xây dựng
nối thông tin giúp người dân khắc phục những rào cản đó. Báo chí vừa được
xem là chủ thể phản biện vừa là phương tiện có thể chuyển tải những thông
tin phản hồi từ xã hội đến cơ quan Nhà nước để có thể ban hành và điều hành
chính sách phù hợp hơn.
XDPL là một quy trình theo nhiều cơng đoạn với nhiều chủ thể chịu
trách nhiệm thực hiện (chủ trì, phối hợp, tham gia); tại mỗi cơng đoạn có u
cầu riêng về nội dung cần được PBXH, về các đối tượng cần được yêu cầu
phản biện, về hình thức PBXH. Trong quá trình XDPL, cơ quan, tổ chức chủ
trì soạn thảo và cơ quan, tổ chức hữu quan (chủ thể gia thực hiện chức năng
“quyền lập pháp” trong bộ máy Nhà nước) có trách nhiệm tạo điều kiện để
các tổ chức, cá nhân tham gia đóng góp ý kiến về đề nghị xây dựng dự thảo văn bản; tổ chức lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản. Ý kiến tham gia góp ý phải được nghiên cứu, tiếp thu trong quá trình
chỉnh lý dự thảo văn bản.
1.3.2. Đối tượng của phản biện xã hội trong hoạt động xây dựng pháp luật
Tùy theo tính chất của từng loại văn bản luật mà có sự tác động tới toàn
xã hội, cả về mặt thời gian, không gian và đối tượng tác động của văn bản. Vì vậy, việc đảm bảo tính đúng đắn về mặt hình thức, nội dung và khả năng thực thi của mỗi văn bản là yêu cầu bức thiết cần phải đặt ra. “PBXH góp phần làm
rõ sự cần thiết phải ban hành văn bản luật, đối tượng điều chỉnh của dự án luật cho phù hợp với nội dung, tính chất của văn bản luật; các chính sách dự kiến được thể hiện trong dự án luật có tính khả thi, phù hợp với cuộc sống xã hội. Các ý kiến PBXH sẽ đóng góp tiếng nói đa chiều về các chính sách được thiết kế một cách phù hợp nhất với thực tiễn của cuộc sống, bảo đảm cho dự án Luật đáp ứng được nhu cầu điều chỉnh pháp luật của cuộc sống xã hội; PBXH cịn cho ý kiến vào hình thức dự án luật (kết cấu, tính hợp lý của các chương, các
điều khoản trong dự án luật), qua đó giúp cho cơ quan có thẩm quyền chỉnh lý
dự thảo luật, bảo đảm tính hợp lý, khoa học của dự án luật” [1, tr31, 32].
Quy trình xây dựng luật, pháp lệnh (quy trình lập pháp) ở Việt Nam có 06 giai đoạn, nhưng gắn với hoạt động PBXH có thể chia thành 04 giai đoạn như sau: (1) nêu sáng kiến pháp luật; (2) soạn thảo văn bản; (3) thẩm tra, thẩm định văn bản; (4) thảo luận, cho ý kiến, biểu quyết thông qua tại Quốc
hội. Trong mỗi giai đoạn, PBXH có tính chất riêng và mức độ ảnh hưởng khác nhau đến văn bản.
Trong giai đoạn nêu sáng kiến pháp luật và soạn thảo văn bản: Quy
trình xây dựng mọi đạo luật đều phải qua 02 giai đoạn: (1) đề nghị xây dựng
luật (mà bản chất là xây dựng, phân tích chính sách, đánh giá tác động chính
sách, phê duyệt chính sách); (2) soạn thảo luật (mà bản chất là quy phạm hố các chính sách đã được phê duyệt); trong mỗi giai đoạn đó đều có cơng đoạn
thẩm định, thẩm tra chính sách/dự thảo luật. Giai đoạn đề nghị xây dựng luật,
PBXH có vai trị rất quan trọng trong xác định mục tiêu chính sách, giải pháp điều này quyết định đến chất lượng của dự thảo luật.
- Phân tích, xây dựng chính sách pháp luật: Nhà nước tham gia để giải
quyết các vấn đề thực tiễn trong một lĩnh vực của đời sống xã hội theo mục tiêu xác định, bằng và thông qua một số giải pháp, phù hợp với điều kiện thực
tiễn, yêu cầu phát triển xã hội, nhu cầu bảo đảm, bảo vệ quyền, lợi ích hợp
pháp của người dân trong lĩnh vực đó. Sự can thiệp của Nhà nước thật sự cần thiết dựa trên mục tiêu đúng đắn, chính đáng và rõ ràng của những chính sách
đã đưa ra. Các giải pháp chính sách, pháp luật được dự kiến trong đề nghị xây dựng văn bản pháp luật phải trên cơ sở lý luận và thực tế mang tính hợp lý và
thoả đáng. Cũng nhận thấy rằng chi phí Nhà nước, xã hội và cá nhân bỏ ra để thực hiện các giải pháp phải tương xứng với lợi ích đem lại (về kinh tế, về xã
hội, về môi trường....), đồng thời vấn đề đưa ra được giải quyết phải phù hợp
với mục tiêu đặt ra.
Ở khâu hoạch định chính sách pháp luật thì PBXH được tiến hành đối
với cả hình thức lẫn nội dung của chính sách, trong đó trọng tâm là nội dung.
Lúc này, PBXH sẽ đóng vai trị nâng cao chất lượng của chính sách pháp luật khi nó được ban hành. Cịn đối với quá trình tổ chức thực thi pháp luật, PBXH
chủ yếu phát hiện những độ “vênh”, “khoảng trống” của pháp luật khi tác động vào thực tế. Vì vậy, sau quá trình theo dõi, giám sát việc thực hiện pháp luật, từ những thông tin, số liệu thu thập được, chủ thể PBXH có thể phân tích, đánh giá, đưa ra những lập luận, kiến nghị để kịp thời điều chỉnh, bổ sung, thậm chí thay thế bằng những quy định mới.
Sáng kiến pháp luật có một vị trí quan trọng trong quy trình XDPL, đây
là những ý tưởng ảnh hưởng nhất định đến thực trạng của xã hội. Sáng kiến pháp luật phải dựa trên phân tích, đánh giá chính sách pháp luật, đây là vấn đề
bắt buộc trong tiến trình lập pháp tại mỗi quốc gia. Pháp luật là hình thức thể
hiện của chính sách cơng, cho nên việc phân tích chính sách nhằm bảo đảm
rằng pháp luật được ban hành sẽ tuân thủ các nguyên tắc căn bản của việc thiết
kế các chính sách cơng là: vì lợi ích cơng cộng, bắt buộc thi hành, có hệ thống, tập hợp các quyết định, liên đới, kế thừa lịch sử, quyết đinh theo đa số. Phân
tích chính sách là một bước nhằm làm rõ tư tưởng, định hướng, mong muốn
của chính sách trên cơ sở các yếu tố như tiêu chí đánh giá, nguồn lực, cơng cụ thực hiện, với mục đích cuối cùng là đi đến khẳng định chính sách đó có cần
hay khơng cần được quy phạm hóa và sẽ quy phạm hóa như thế nào nhằm điều
chỉnh các quan hệ xã hội mà nhà nước đã đặt ra.
Khi các dự án luật đã được chuẩn bị xong, các dự thảo sẽ được thông
qua tại phiên họp của Chính phủ và được trình lên Quốc hội (gửi kèm các tài
ghi nhớ, các bản giải trình về cách thức sử dụng kỹ thuật lập pháp) cùng với
biên bản thơng qua tại phiên họp Chính phủ. Tất cả các tài liệu liên quan đến quá trình xây dựng các dự án luật đều được lưu giữ thành từng tập, phục vụ cho công tác đối chiếu, so sánh, tìm hiểu căn nguyên của các vấn đề trong quá trình nhận xét, thẩm tra về dự luật. Các dự án luật chính thức được trình lên
Quốc hội khi chúng được đưa vào chương trình làm việc của Quốc hội. Tại các kỳ họp, Bộ chuyên ngành của Chính phủ được giao phụ trách sẽ đọc tờ trình và
Ủy ban Pháp luật của Quốc hội sẽ đọc báo cáo thẩm tra dự án Luật về các nội dung cụ thể. Thông thường các văn bản luật sẽ được thông báo trên các phương
tiện thông tin của Quốc hội.
- Soạn thảo chính sách, văn bản pháp luật: việc quy phạm hố các
chính sách thành các điều, khoản trong dự thảo văn bản QPPL cần thể hiện sự đúng đắn của mục tiêu, giải pháp được lựa chọn ở giai đoạn phân tích chính sách. Trong giai đoạn này cần quan tâm đến tính khách quan của văn bản khi
các lợi ích nhóm, lợi ích ngành của các cơ quan xây dựng pháp luật thường được lồng vào trong quá trình soạn thảo. Các cơ quan được giao soạn thảo văn bản sẽ tiến hành lấy ý kiến cá nhân, tổ chức về các nội dung của dự thảo
nhằm hoàn thiện văn bản. Việc soạn thảo các dự án luật được tiến hành dựa
trên sự phối hợp chặt chẽ giữa chuyên gia của các Bộ chuyên ngành và các chuyên gia pháp lý của Bộ tư pháp. Dự án luật phản ánh đúng đắn chính sách đã được Chính phủ đề ra, đảm bảo được tính chính xác và thống nhất về mặt
pháp lý của dự thảo.
Trong giai đoạn thẩm tra, thẩm định văn bản: PBXH được thực hiện
nhằm cung cấp thông tin, cơ sở thực tiễn cho các cơ quan của Quốc hội để
đánh giá chất lượng của các dự thảo luật. PBXH thường tập trung vào các nội dung về: phạm vi; đối tượng điều chỉnh; nội dung của dự án Luật và các vấn đề còn ý kiến khác nhau; sự phù hợp của nội dung dự án luật với đường lối
thống pháp luật; tính khả thi của các quy định trong dự án Luật (sự phù hợp
của dự án luật với yêu cầu thực tế, trình độ phát triển kinh tế - xã hội và các điều kiện bảo đảm thực hiện).
Tất cả các văn bản thuộc thẩm quyền ban hành của Quốc hội, trước khi
trình Quốc hội đều được Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội thẩm tra,
cho ý kiến. Giai đoạn thẩm tra thơng qua ba hình thức sau:
Một là, thông qua phiên họp thẩm tra với các dự án luật được tiến hành
theo hai giai đoạn (thẩm tra sơ bộ và thẩm tra chính thức). Trong trường hợp cần
thiết, cơ quan thẩm tra có thể mời đại diện cơ quan, tổ chức có liên quan, các
chuyên gia, nhà khoa học và đại diện các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản tham dự phiên họp thẩm tra để phản biện về những vấn đề quan tâm.
Hai là, cơ quan chủ trì thẩm tra tổ chức PBXH thơng qua các cuộc hội
thảo, tọa đàm nhằm thu thập thêm thông tin từ các chuyên gia, nhà khoa học về các vấn đề liên quan đến phạm vi, đối tượng điều chỉnh của dự án luật,
những vấn đề cịn có ý kiến khác nhau và những vấn đề mà cơ quan soạn thảo xin ý kiến của Chính phủ. Thơng thường hình thức này cơ quan thẩm tra có thể thu thập thông tin về cả lý luận và thực tiễn để có cái nhìn khách quan trong việc nghiên cứu, tiếp thu, chỉnh sửa dự án, dự thảo.
Ba là, cơ quan chủ trì thẩm tra phối hợp với cơ quan soạn thảo tổ chức các
buổi khảo sát thực tế đối với đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của chính sách
pháp luật nhằm tìm hiểu thực tiễn để đánh giá tính khả thi của dự án luật. Kết quả khảo sát giúp cho cơ quan chủ trì thẩm tra có số liệu thực tiễn sinh động và khách quan. Từ đó cơ quan chủ trì thẩm tra có cái nhìn tồn diện, khách quan hơn đối với những vấn đề đặt ra trong dự thảo văn bản luật. Trong trường hợp dự
thảo là văn bản sửa đổi, bổ sung thì việc khảo sát được thực hiện đối với những vấn đề đang được quy định trong văn bản pháp luật hiện hành để nghiên cứu
định hướng cho việc tiếp thu, chỉnh lý các quy định của pháp luật cho phù hợp, bảo đảm tính khả thi của văn bản.
Trong giai đoạn thảo luận, cho ý kiến, biểu quyết thông qua tại Quốc
hội: PBXH được thực hiện đối với những vấn đề (chính sách) của dự án Luật.
Ý kiến PBXH sẽ giúp cho Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, đại biểu Quốc hội có cơ sở để quyết định thông qua dự thảo Luật.
Để phản biện các văn bản QPPL cần tiến hành nhiều công đoạn khác nhau, trong đó phải: xác định nội dung, vấn đề phản biện; thu thập thông tin;
viết các văn bản phản biện; theo dõi việc tiếp thu kiến nghị. Ngoài việc phản
biện của chủ thể được yêu cầu thì chủ thể đưa ra yêu cầu phản biện có trách
nhiệm thu thập và phản hồi đối với ý kiến phản biện (giải trình và tiếp thu ý
kiến để bổ sung trong các văn bản luật; hoàn thiện và ban hành văn bản luật).
Trong quá trình nghiên cứu cần xem xét và có sự đánh giá đầy đủ, rõ ràng về các đối tượng chịu tác động của chính sách, văn bản pháp luật. Hơn