4. Cơ sở lý luận, giả thuyết nghiên cứu và câu hỏi nghiên cứu
2.1. Những kết quả đạt được của phản biện xã hội trong hoạt động xây
2.1.1. Cơ sở pháp lý của phản biện xã hội trong hoạt động xây dựng
2.1. Những kết quả đạt được của phản biện xã hội trong hoạt động xây dựng pháp luật ở Việt Nam hiện nay xây dựng pháp luật ở Việt Nam hiện nay
2.1.1. Cơ sở pháp lý của phản biện xã hội trong hoạt động xây dựng pháp luật ở Việt Nam hiện nay pháp luật ở Việt Nam hiện nay
2.1.1.1. Quy định của Hiến pháp, pháp luật về các quyền cơ bản của
công dân trong lĩnh vực dân sự, chính trị; vai trị của các tổ chức, cá nhân trong phản biện xã hội
Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị chỉ rõ: "Có
cơ chế thu hút các hiệp hội, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, các chuyên gia giỏi tham gia vào việc nghiên cứu, đánh giá nhu cầu, hoạch định chính sách pháp luật, soạn thảo, thẩm định, thẩm tra các dự thảo văn bản pháp luật. Xác định cơ chế PBXH và tiếp thu ý kiến của các tầng lớp nhân dân đối với các dự án, dự thảo văn bản QPPL". Đại hội Đảng lần thứ X (6/2006), đã
nêu rõ: “Xây dựng quy chế giám sát và PBXH của MTTQ, các tổ chức chính trị
- xã hội và nhân dân đối với việc hoạch định đường lối, chủ trương, chính
sách, quyết định lớn của Đảng và việc tổ chức thực hiện, kể cả đối với công tác tổ chức và cán bộ”. Đến đại hội Đảng lần thứ XI (2011) tiếp tục khẳng định:
“thực hiện dân chủ, giám sát, và PBXH”, “coi trọng vai trò tư vấn phản biện,
giám định xã hội cả các cơ quan nghiên cứu khoa học trong việc hoạch định đường lối, chính sách của Đảng, Nhà nước…”. Quan điểm của Đảng còn thể
hiện: “coi trọng vai trò tư vấn, phản biện của các Hội khoa học kỹ thuật, khoa
học xã hội và văn học, nghệ thuật đối với các dự án phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội”, và “Nhà nước ban hành cơ chế để Mặt trận và các đoàn thể nhân dân thực hiện tốt vai trò giám sát và PBXH”.
Thể chế hóa các văn bản của Đảng, pháp luật đã quy định các các quyền cơ bản của cơng dân trong lĩnh vực dân sự, chính trị cũng như vai trò của các tổ
chức, cá nhân trong PBXH thơng qua các đạo luật điển hình như: Hiến pháp
năm 2013, Luật MTTQ Việt Nam năm 2015, Luật trưng cầu ý dân năm 2015, Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020)…
* Đối với cá nhân, công dân:
Tại điều 28, Hiến pháp năm 2013, quy định: “Cơng dân có quyền tham
gia quản lý Nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận và kiến nghị với cơ quan
Nhà nước về các vấn đề của cơ sở, địa phương và cả nước”. Điều này thể hiện
tính chất dân chủ ở Việt Nam, quyền con người, quyền công dân được tôn trọng và bảo vệ. Mọi người được nói lên quan điểm, tư tưởng, ý kiến của mình với chính sách và pháp luật của Nhà nước trong nhiều lĩnh vực, trong đó: “tổ
chức, cá nhân trong nước có quyền tham gia ý kiến và giám sát hoạt động quy hoạch đơ thị; tổ chức, cá nhân có trách nhiệm tham gia ý kiến về những vấn đề liên quan đến lĩnh vực hoạt động của mình trong hoạt động quy hoạch đơ thị”
(Điều 8, Luật quy hoạch đô thị năm 2015). Quyền công dân được nâng lên khi
điều 5, Luật trưng cầu ý dân năm 2015 quy định: “Công dân nước Việt Nam đủ
mười tám tuổi trở lên tính đến ngày trưng cầu ý dân có quyền bỏ phiếu để biểu quyết khi Nhà nước tổ chức trưng cầu ý dân (trừ một số trường hợp luật định)”. Trưng cầu ý dân phải bảo đảm để nhân dân trực tiếp thể hiện ý chí của
mình trong việc quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước.
* Đối với MTTQ Việt Nam và các thành viên của MTTQ Việt Nam:
Tại điều 9, Hiến pháp năm 2013 quy định: “MTTQ Việt Nam là cơ sở
chính trị của chính quyền nhân dân; đại diện, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của Nhân dân; tập hợp, phát huy sức mạnh đại đoàn kết toàn dân tộc, thực hiện dân chủ, tăng cường đồng thuận xã hội; giám sát, PBXH…; tham gia xây dựng Đảng, Nhà nước, hoạt động đối ngoại nhân
dân”. Do đó: “Trong q trình xây dựng văn bản QPPL, cơ quan, tổ chức
chủ trì soạn thảo và các cơ quan, tổ chức hữu quan có trách nhiệm tạo điều kiện để MTTQ Việt Nam tham gia góp ý kiến; tiếp thu và phản hồi kiến nghị của MTTQ Việt Nam theo quy định của pháp luật” (điều 21, Luật MTTQ Việt
Nam năm 2015). Ngoài ra, khoản 1, điều 6, Luật ban hành văn bản QPPL
năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) quy định như sau: “MTTQ Việt Nam,
Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam, các tổ chức thành viên khác của Mặt trận và các cơ quan, tổ chức khác, cá nhân có quyền và được tạo điều kiện góp ý kiến về đề nghị xây dựng văn bản QPPL và dự thảo văn bản QPPL”.
* Đối với các tổ chức xã hội khác:
Điều 23, Nghị định số 45/2010/NĐ-CP ngày 21/4/2010 về tổ chức, hoạt động và quản lý Hội quy định: “Hội có quyền tư vấn, phản biện và giám định
xã hội theo đề nghị của cơ quan Nhà nước”; “tham gia ý kiến vào các văn bản QPPL có liên quan đến nội dung hoạt động của Hội theo quy định của pháp luật; kiến nghị với cơ quan Nhà nước có thẩm quyền đối với các vấn đề liên quan tới sự phát triển hội và lĩnh vực Hội hoạt động”. Ngoài ra, Điều 34
của Nghị định cũng ghi nhận các quyền có tính chất đặc thù như sau: “tham
gia xây dựng các cơ chế, chính sách liên quan trực tiếp đến chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn về lĩnh vực hoạt động của Hội; Tư vấn, phản biện và giám định xã hội các chính sách, chương trình, đề tài, dự án do cơ quan Nhà nước yêu cầu về các vấn đề thuộc lĩnh vực hoạt động của Hội theo quy định của Thủ tướng Chính phủ”.
Trong số các tổ chức Hội, Liên hiệp các Hội Khoa học & Kỹ thuật Việt Nam (VUSTA) và Phịng Thương mại & cơng nghiệp (VCCI) thể hiện rõ nét vai trị của mình trong PBXH:
(1) VUSTA: Nhiệm vụ tư vấn, phản biện và giám định xã hội đã được xác định ngay trong Điều lệ của VUSTA, được cụ thể hóa trong Quyết định số 22/2002/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 30/1/2002 về hoạt động tư vấn, phản biện và giám định xã hội của VUSTA và được thay thế bằng Quyết định số 14/2014/QĐ-TTg ngày 14/2/2014.
(2) VCCI: với tư cách là tổ chức Hiệp hội doanh nghiệp quốc gia đã khẳng định vai trò và năng lực phản biện của mình khi liên tục được ghi nhận trong các văn bản pháp lý về việc “tham gia ý kiến với cơ quan Chính phủ,
UBND cấp tỉnh trong việc xây dựng, tổ chức thực hiện các chính sách kinh tế nhằm cải thiện môi trường kinh doanh;... tập hợp ý kiến của cộng đồng doanh nghiệp để báo cáo Thủ tướng Chính phủ, tổ chức các cuộc tiếp xúc giữa đại diện các nhà doanh nghiệp với cơ quan Chính phủ để trao đổi các vấn đề có liên quan tới hoạt động của cộng đồng doanh nghiệp”.
Nghị định số 34/2016/NĐ-CP, ngày 14/5/2016 tiếp tục khẳng định vai trò của VCCI khi quy định về trách nhiệm của cơ quan lập đề nghị và cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản. Đó là, khi có hồ sơ đề nghị xây dựng văn bản QPPL, hồ sơ dự án, dự thảo văn bản QPPL liên quan đến quyền và nghĩa vụ của doanh nghiệp, các cơ quan đó phải có trách nhiệm gửi hồ sơ đến VCCI để lấy ý kiến. Ngồi ra, Nghị định cịn quy định rõ hơn về các viện nghiên cứu, trường đại học, hội, hiệp hội, tổ chức khác có liên quan, các chuyên gia, nhà khoa học có quyền tham gia trong q trình lập đề nghị xây dựng cũng như trong soạn thảo văn bản QPPL với hoạt động đánh giá tác động của chính sách trong dự án, dự thảo văn bản; soạn thảo văn bản và các hoạt động khác theo đề nghị của cơ quan chủ trì soạn thảo.
* Đối với tổ chức báo chí, truyền thơng:
Hiện nay chưa có văn bản nào quy định về chức năng PBXH của báo chí, mặc dù báo chí, truyền thơng là một chủ thể độc lập có khả năng thực
hiện phản biện, là kênh thông tin, cầu nối, là diễn đàn để các tầng lớp nhân dân có thể bày tỏ ý kiến, quan điểm xây dựng chính sách, pháp luật một cách cơng khai, khách quan và sinh động. Luật báo chí năm 2016 chưa quy định một cách trực tiếp nhưng cũng đã nêu rõ tại điều 4: “báo chí làm diễn đàn thực hiện quyền tự do ngơn luận của Nhân dân”. Đó là quyền được phát biểu
ý kiến về tình hình đất nước và thế giới; tham gia ý kiến xây dựng và thực hiện đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước; góp ý kiến, phê bình, kiến nghị, khiếu nại, tố cáo trên báo chí đối với các tổ chức của Đảng, cơ quan Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp và các tổ
chức, cá nhân khác. Luật báo chí năm 2016 đã đặt tiền đề, cơ sở pháp lý để tiếp tục hồn thiện chức năng PBXH của báo chí.
2.1.1.2. Hiến pháp và các văn bản luật quy định trách nhiệm của Nhà nước trong việc bảo đảm, bảo vệ quyền của cá nhân, tổ chức khi tham gia phản biện xã hội đối với các văn bản quy phạm pháp luật.
Trách nhiệm của các cơ quan nhà nước và giá trị của các ý kiến phản biện được bảo đảm, ghi nhận tại khoản 2, điều 28, Hiến pháp năm 2013: “Nhà nước
tạo điều kiện để công dân tham gia quản lý Nhà nước và xã hội; công khai, minh bạch trong việc tiếp nhận, phản hồi ý kiến, kiến nghị của công dân”. Công dân
tham gia XDPL là một hình thức thực hiện quyền của công dân trong việc quản
lý Nhà nước và xã hội. Ý kiến phản biện phải được nghiên cứu, tiếp thu trong
quá trình chỉnh lý dự thảo văn bản. Trong quá trình soạn thảo văn bản các cơ quan theo nhiệm vụ chủ trì soạn thảo phải lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản; đăng tải toàn văn dự thảo văn bản và tờ trình trên cổng thơng tin điện tử. Việc lấy ý kiến có thể thơng qua hình thức lấy ý kiến trực tiếp, gửi dự thảo đề nghị góp ý kiến, tổ chức hội thảo, tọa đàm, thơng qua các phương tiện thông tin đại chúng. Cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo có trách nhiệm tổng
hợp, nghiên cứu, tiếp thu các ý kiến góp ý và đăng tải nội dung giải trình, tiếp thu trên cổng thông tin điện tử để nhân dân biết.
Trách nhiệm của các cơ quan Nhà nước được quy định tại khoản 3, điều 6, Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020), như
sau: “Trong quá trình xây dựng văn bản QPPL, cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc
hội chủ trì soạn thảo và cơ quan, tổ chức có liên quan có trách nhiệm tạo điều kiện để các cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia góp ý kiến về đề nghị xây dựng văn bản QPPL, dự thảo văn bản QPPL, để MTTQ Việt Nam thực hiện PBXH đối với dự thảo văn bản QPPL; tổ chức lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản QPPL”.
Người dân tham gia đóng góp ý kiến trên nhiều lĩnh vực, trong đó có hoạt động quy hoạch đô thị tại Điều 8, Luật quy hoạch đơ thị năm 2015: “Cơ
quan, tổ chức có trách nhiệm trong hoạt động quy hoạch đô thị phải tạo điều kiện cho việc tham gia ý kiến và giám sát hoạt động quy hoạch đô thị; Ý kiến của tổ chức, cá nhân về hoạt động quy hoạch đô thị phải được tổng hợp, nghiên cứu và công khai”.
Ngày 15/6/2017, Nghị quyết Liên tịch số: 403/2017/NQLT-UBTVQH14-
CP-ĐCTUBTWMTTQVN về quy định chi tiết Điều 27, Điều 34 của Luật
MTTQ Việt Nam về các hình thức giám sát và PBXH chưa rõ: các cơ quan phối hợp xây dựng và triển khai thực hiện chương trình, kế hoạch và xem xét, trả lời kiến nghị từ kết quả giám sát, PBXH. Nghị quyết liên tịch là văn bản pháp luật, có giá trị pháp lý quan trọng quy định về cơ chế đối với hình thức giám sát và PBXH của MTTQ Việt Nam và các tổ chức chính trị - xã hội. Việc tiếp tục hoàn thiện cơ chế, quy định chi tiết về các hình thức PBXH của MTTQ Việt Nam sẽ góp phần tháo gỡ về cơ chế, nâng cao chất lượng công tác giám sát và PBXH. Hàng năm, Ủy ban MTTQ Việt Nam chủ động lựa chọn những vấn đề mà nhân dân quan tâm, bức xúc để xây dựng kế hoạch PBXH và các hình thức thực hiện.
Ngày 29/01/2015, Bộ Tài chính đã ban hành Thơng tư số 11/2015/TT- BTC để hướng dẫn lập dự toán và cơ chế quản lý tài chính cho hoạt động tư vấn, phản biện và giám định xã hội của hệ thống Liên hiệp các Hội Khoa học và Kỹ thuật Việt Nam. Các nhiệm vụ phản biện có sử dụng ngân sách Nhà nước phải được xây dựng và thực hiện phù hợp với định mức kinh tế, kỹ thuật hiện hành, chế độ, định mức chi tiêu và khả năng cân đối của ngân sách Nhà nước.
2.1.1.3. Quy định pháp luật về quy trình, cách thức thực hiện phản biện xã hội trong hoạt động xây dựng pháp luật
Tùy từng loại văn bản QPPL mà có thời gian đưa ra ý kiến khác nhau.
Đối với việc đóng góp ý kiến thực hiện tại cộng đồng dân cư địa phương có liên quan về đồ án quy hoạch xây dựng thời gian thực hiện cịn ngắn, ít nhất là 20 ngày đối với cơ quan, 40 ngày đối với tổ chức, cá nhân, cộng đồng dân cư. Trong thời hạn 30 ngày được phê duyệt, đồ án quy hoạch xây dựng phải được công bố công khai (Điều 15, Luật Xây dựng năm 2014).
Bên cạnh đó, tại điều 20, 21, 53 và 54, Luật quy hoạch đô thị năm 2015, quy định việc tham gia đóng góp ý kiến của cộng đồng dân cư trong quy hoạch đô thị bằng cách đưa ra yêu cầu “lấy ý kiến cơ quan, tổ chức, cá nhân và cộng đồng dân cư có liên quan về nhiệm vụ và đồ án quy hoạch đô
thị”. Thơng qua hình thức phát phiếu điều tra, phỏng vấn và quy định thời
gian lấy ý kiến là 15 ngày đối với cơ quan và 30 ngày đối với tổ chức, cá nhân, cộng đồng dân cư. Các cơ quan có trách nhiệm cơng bố thơng tin bằng những hình thức phù hợp.
Tại khoản 2, điều 6, Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015 (sửa đổi,
bổ sung năm 2020) quy định: “MTTQ Việt Nam thực hiện PBXH đối với dự
thảo văn bản QPPL theo quy định của Luật này và Luật MTTQ Việt Nam. PBXH được thực hiện trong thời gian cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội chủ trì soạn thảo tổ chức lấy ý kiến về dự thảo văn bản. Đối với dự thảo văn
bản QPPL đã được PBXH thì hồ sơ dự án, dự thảo gửi thẩm định, thẩm tra, trình cơ quan có thẩm quyền phải bao gồm văn bản PBXH”
Luật Ban hành văn bản QPPL quy định: “Trong giai đoạn lập đề nghị
xây dựng luật, pháp lệnh, các tài liệu được đăng tải bao gồm báo cáo tổng kết, báo cáo đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng văn bản được đăng tải trên cổng thông tin điện tử của Quốc hội với thời gian
đăng tải ít nhất là 30 ngày” (điều 36). “Trong quá trình soạn thảo văn bản,
tài liệu được đăng tải là tồn văn dự thảo văn bản và tờ trình trong thời gian ít nhất là 60 ngày” (điều 57), (trừ những văn bản được ban hành theo trình tự,
thủ tục rút gọn) để các cơ quan, tổ chức, cá nhân góp ý kiến.
Điều 36, Luật MTTQ Việt Nam năm 2015 quy định: “gửi dự thảo văn bản được PBXH đến MTTQ Việt Nam chậm nhất là 15 ngày trước khi trình cơ