4. Cơ sở lý luận, giả thuyết nghiên cứu và câu hỏi nghiên cứ u
1.4.2. Các nhân tố ảnh hưởng đến phản biện xã hội trong hoạt động xây
dựng pháp luật ở Việt Nam
PBXH trong hoạt động XDPL là một yêu cầu tất yếu và cấp thiết. Việc thực hiện trên thực tếdo rất nhiều nhân tốảnh hưởng, có thể kểđến các nhân tố sau:
Một là, hệ thống pháp luật của quốc gia. Ở các quốc gia phát triển, với
một hệ thống pháp luật minh bạch, dân chủ, tiến bộ và một nền kinh tế thị trường lành mạnh, PBXH diễn ra như một hiện tượng tất yếu, tự nhiên của đời sống. Sự tương tác qua lại thường xuyên giữa Nhà nước và xã hội thông
qua PBXHđã giúp các quốcgiagiảm thiểuđược xung đột,căngthẳng xã hội, điều chỉnh khả năng quản lý của bộ máy Nhà nước. Quan hệ giữa PBXH với chấtlượng của hệthống pháp luật,dovậy,đây là quan hệtương tác hai chiều: PBXH là một công cụ nâng cao chất lượng pháp luật và ngược lại, một hệ thống pháp luật tốt, được xem là nhân tố thúc đẩy PBXH trở thành cơ chế đảmbảo quyền lợithiếtthực giữa các lựclượng xã hội,nhờ vậy,đảm bảotính bềnvững cho quá trình phát triển xã hội.
Hai là, nhận thức và trình độ dân trí của người dân. Đây là điều kiện
cần để thiết lập và vận hành các cơ chế dân chủ, trong đó có PBXH. Trong một xã hội có nền dân trí cao, người dân nhận thức rất rõ về quyền lợi và
trách nhiệmcủa mình, đặc biệt là xây dựng các văn bản luậtliên quan đếnlợi ích của xã hội. Từ đây, dư luận xã hội sẽhình thành để trực tiếp tác động tới
thái độ của cơ quan Nhà nước và hỗ trợ chính người dân trong quá trình PBXH. Người dân nhận thấy trách nhiệm PBXH đối với những vấn đề đang diễn ratrong đời sống là một cách tựbảo vệmình, là cách đấutranh đểhướng tới những lợi ích mà chính họ được hưởng bởi những quy định của pháp luật mang lại. Nền dân chủ trong thời đại hiện nay có cơ hội nâng cao là do các
nguồnthông tin đa dạng, phong phú, mứcđộ tiếp cận các giá trị khoa học, tri thức về các lĩnh vực đời sống rất dễ dàng. Xã hội có sự đảm bảo cho con
người được hưởng thụ các giá trị, chuyển tải các giá trị đó thành thói quen,
cách ứngxửcủa mỗi ngườitrong đời sốngchung của xã hội.
Ba là, hoạt động các cơ quan Nhà nước và các điều kiện bảo đảm. Để
thực hiện PBXH trong hoạt động XDPL có hiệu quả, không thể không đề cập
đến vai trò của các cơ quan Nhà nước. Sự cải thiện về kinh tế đã tạo điều kiện
nâng cao trình độchính trị, chuyên môn nghiệp vụ của những người làm trong các cơ quan Nhà nước. Nhà nước bảo đảm các điều kiện về cơ sở vật chất,
nguồn kinh phí hoạt động, sự hỗ trợ của các phương tiện thuyền thông. Hệ
thống thông tin liên lạc là cầu nối giữa các cơ quan Nhà nước và nhân dân trong việc trao đổi thông tin như: hỏi ý kiến và thu thập nhanh chóng các thông
tin phản biện để soạn thảo và ban hành các văn bản QPPL có chất lượng.
Bốn là, quyền con người và xu thế dân chủ trên thế giới. Trong bối cảnh,
dân chủhóa đang trở thành xu thế nổi trội được thực hiện ở nhiều quốc gia trên
thế giới. Xu thế dân chủ tạo điều kiện cho người dân được thể hiện tiếng nói
nhiều hơn, PBXH nhiều hơn. Những ý kiến phản biện của người dân được tôn
trọng và bảo đảm thực hiện từ phía các cơ quan Nhà nước. Khi nhận thức của
người dân về các quyền của mình được nâng cao, họ rất cần có các công cụ pháp lý để thực hiện một cách tốt nhất quyền của mình. Trước đậy, PBXH trong hoạt động XDPL chưa phát huy được giá trị và tầm ảnh hưởng của mình. Nguyên nhân chủ yếu xuất phát từ việc chúng ta chưa có các quy định pháp luật cụ thểlàm cơ sởpháp lý điều chỉnh.
1.5. Phản biện xã hội trong hoạt động xây dựng pháp luật tại một số quốc gia trên thế giới.
Ở nhiều nước, quyền tham gia PBXH vào quá trình XDPL, chính sách được quy định trong Hiến pháp, nhất là trong lĩnh vực môi trường. Hiến pháp Thái Lan năm 1997 quy định:“công dân có quyền tham gia vào quá trình hoạch định và xây dựng chính sách của Nhà nước, vào việc thực thi các hoạt
động hành chính có thể ảnh hưởng đến quyền và tự do của công dân đó được
pháp luật bảo đảm”. Cụ thể hóa tại điều 56: “cấm tiến hành bất kỳ dự án hay
hoạt động nào mà chưa nghiên cứu tác động về môi trường với sự tham gia
của các tổ chức, các nhà khoa học về môi trường” hoặc điều 59 quy
định:“quyền được cung cấp thông tin về môi trường, quyền góp ý kiến về các
tác động môi trường của các dự án tiềm năng”.
Ở Canada, nguyên tắc XDPL là phải có PBXH vào các chính sách, để người dân có cơ hội tham gia vào quá trình XDPL; các đối tượng chịu sự tác động của dự thảo có thể yêu cầu cơ quan soạn thảo cung cấp các thông tin cơ bản của dự luật. Công báo Canada năm 1841 cho phép người dân tham gia PBXH vào quá trình XDPL. Nội dung đăng tải (việc đăng tải các thông tin
trên là bắt buộc) gồm dự thảo cuối cùng của luật, các nhóm đối tượng có liên
quan và cá nhân có cơ hội được đọc phản biện về dự thảo tại giai đoạn cuối cùng trong quá trình xây dựng luật trước khi thông qua; các văn bản đã được ban hành; các thông báo chính thức, các bổ nhiệm chính thức.
Xuất phát từ điều kiện tự nhiên, chế độ chính trị, tình hình kinh tế các quốc gia khác nhau trên thế giới như: Hoa Kỳ, Anh, Cộng hòa nhân dân Trung Hoa, Thụy Điển. Luận án nghiên cứu việc thực hiện PBXH tại các quốc gia này để rút ra những bài học kinh nghiệm nhằm áp dụng vào quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay.
1.5.1. Hoa Kỳ
Luật về thủ tục hành chính năm 1946 của Hoa Kỳcó quy định: “mọi công dân đều có quyền tham gia vào quá trình làm Luật”. Các dự thảo Luật phải đưa ra trước nhân dân và các thành phần xã hội được tạo điều kiện tham gia phản
biện, bên cạnh đó sau khi Luật ra đời phải được công bố rộng rãi. Hệ thống chính trị ở Hoa Kỳ được xây dựng trên cơ sở “xã hội công dân” với việc các
các nhóm lợi ích là lực lượng có vai trò quan trọng trong hoạt động chính trị nói
chung và hoạt động XDPL nói riêng. Những người soạn thảo Hiến pháp thừa nhận sự tồn tại của các nhóm lợi ích khác nhau trong xã hội, nhưng vai trò điều
hành đất nước của các nhóm thì không được thừa nhận. Ở Hoa Kỳ, các nhóm lợi
ích tác động lên Chính phủ bằng “vận động hành lang” để gây áp lực buộc
Chính phủ hoạt động theo ý muốn của họ. Các nhóm lợi ích là “hình thức bổ sung cho quyền đại diện của người dân thông qua các Nghị sĩ trong Quốc hội.
Đội ngũ chuyên vận động hành lang hoặc các công ty chuyên nghiệp có vai trò rất quan trọng trong việc bảo vệquyền lợi của các nhóm lợi ích” [1, tr.194].
Hầu hết các quyết định của Chính phủ được hình thành bởi “tam giác sắt quyền lực”: (Nhà vận động hành lang đại diện cho các nhóm lợi ích; các
quan chức dân sự và các Ủy ban của Quốc hội). Các nhóm gây áp lực, đàm
phán với Bộ trưởng về các vấn đề cần nêu, thường là các vấn đề cụ thể được
bàn bạc sẽ được trình lên Nghị viện. Các nhóm áp lực ở Hoa Kỳtìm cách vận
động, tác động tới Nghị viện hoặc các thành viên Nghị viện. Ngoài ra, thông qua các phương tiện đại chúng, dư luận xã hội, các nhóm áp lực còn gây ảnh
hưởng tới các nhóm khác. Theo Luật về thỏa ước trong ban hành văn bản
pháp quy, Chính phủ khi ban hành văn bản cũng phải đạt được thỏa thuận với
các bên có liên quan thông qua một ủy ban điều đình do các bên liên quan cử ra. Chính phủ tổ chức những buổi gặp mặt nhân dân, trực tiếp đưa chứng cứ,
trình bày lý lẽ, nghe và giải đáp thắc mắc.
Ở Hoa Kỳ, cơ quan ban hành văn bản pháp luật phải lấy ý kiến người
dân thông qua Công báo (Federal Register) và trang mạng Regulation.com. Công báo đăng tải các luật, dự thảo luật, các văn bản của cơ quan hành pháp từ thứ hai đến thứ sáu vào 6 giờ chiều hằng ngày. Còn Regulation.com là diễn
đàn trên mạng để nhân dân tham gia đóng góp ý kiến về các dự thảo luật đã được đăng công khai trên Federal Register.
1.5.2. Anh
Hệ thống chính trịcơ bản tại Anh là quân chủ lập hiến và hệ thống nghị
viện. Ở Anh, 5 năm một lần, các cử tri lựa chọn đại biểu của mình vào Nghị
viện. Đảng chiếm đa số trong Nghị viện sẽ thành lập Chính phủ theo hình
thức chính thểdân chủ đại diện. Trên thực tế các cửtri hiếm khi thể hiện ý chí
tập thể một cách trung thực. Nhiều cử tri tìm cách hình thành hoặc tham gia
vào các nhóm áp lực đểgây ảnh hưởng, phản đối hoặc thay đổi các chính sách
của Chính phủ. PBXH thông qua hoạt động của các nhóm lợi ích ở Anh gồm 04 nhóm sau:
- Nhóm lợi ích chính trị: một số nhóm hướng đến quá trình chính trị
của quốc gia và lợi ích của họ trong lĩnh vực chính trị. Đó là những nhóm đề
xuất việc theo đuổi những dự án đặc biệt, chẳng hạn như nghiên cứu vũ khí
hạt nhân.
- Nhóm khuyến nghị: thường là các hiệp hội hay tổ chức đề xuất những ý tưởng hay chính sách. Chẳng hạn như: hiệp hội cải cách Luật phá thai, các
nhóm đề xuất ý tưởng…các nhóm này có mục đích hướng tới lợi ích của toàn thểnhân dân.
- Nhóm đại diện: là nhóm phát ngôn thay mặt hàng loạt các lợi ích,
chẳng hạn như: Đại hội Công đoàn Anh và Liên hiệp Công nghiệp Anh.
- Nhóm lợi ích nghề nghiệp: mục đích hướng tới là lợi ích kinh tế, như
các tổ chức nghềnghiệp, công đoàn hoặc các nhóm doanh nghiệp…
Tại Anh, sự tham gia của nhân dân vào quá trình XDPL được thể hiện
rõ ràng và cụ thể nhất tại Luật về thực hành tham vấn công chúng năm 2004
với 06 nguyên tắc chính mà các cơ quan Nhà nước cần tuân theo khi thực hiện lấy ý kiến nhân dân đối với các chính sách quan trọng. Luật có quy định:
“đây là văn bản không có tính ràng buộc về mặt pháp lý do đó nó không mâu thuẫn với các luật khác của Chính phủ hoặc các văn bản của Liên minh Châu
âu mà luật pháp Anh phải chịu sự điều chỉnh”. Với quy định này công dân có
thể không nhận thức hoặc không thực thi quyền được tham gia PBXH vào quá
trình lập pháp của họ. Điều này hạn chế tính hiệu quả trong việc lấy ý kiến
công dân của Chính phủAnh. Tuy nhiên, Tòa án có quyền đưa ra phán quyết: “một dự thảo chính sách cần lấy ý kiến người dân khi Tòa án nhận thấy một sốcác quy định của dự thảo đó có dấu hiệu của sự vi phạm các quyền đã được
bảo hộ pháp lý như: quyền tự do ngôn luận, quyền tự do tiếp cận thông tin
hay quyền được bảo vệ khỏi việc bịphân biệt chủng tộc” [105]. Đây là cơ chế
mở đểbảo vệ quyền được tham gia đóng góp ý kiến vào việc XDPL của công dân. Đối với các cơ quan hành chính Nhà nước thì bắt buộc áp dụng các chế tài để xử lý các hành vi vi phạm được quy định tại Luật về thực hành tham vấn công chúng năm 2004.
PBXHở Anh thông qua hoạt động chính là gây áp lực của các nhóm lợi
ích có ảnh hưởng tới Chính phủ. Các nhóm có thể gây áp lực thông qua một hoặc nhiều kênh cùng một lúc. Hiệu quả hoạt động của nhóm vào thời điểm cụ thể phụ thuộc vào các yếu tốnhư: khả năng tương thích giữa mục đích của
nhóm và các chương trình hiện tại của Chính phủ, dư luận xã hội và mức độ ủng hộ với yêu cầu của nhóm. Thông thường, các nhóm lợi ích ở Anh thường gây ảnh hưởng trực tiếp tới Chính phủ thông qua đàm phán trực tiếp với các
Bộ trưởng về các vấn đề. Sau khi bàn bạc, những vẫn đề đó sẽ được trình ở Nghị viện; vận động hành lang các thành viên Nghị viện, những người sẽ chất vấn Bộ trưởng, nêu các vấn đềtrong cuộc họp của các đảng phái, bàn bạc sửa
đổi Hiến pháp, giới thiệu dự luật của thành viên cá nhân; vận động dư luận xã hội thông qua quảng cáo trên các phương tiện đại chúng, thư từ, những bài báo được ưa thích của các hãng phát hành có uy tín, diễu hành, mít tinh; sử dụng các luật để đình công, tẩy chay, bạo lực với mục đích gây ảnh hưởng tới
Các nhóm lợi ích có thể sử dụng áp lực về mặt kỹ thuật suốt chu kỳ của
chính sách và có thể tiếp cận được các chính sách pháp luật khác nhau. Một số nhóm thành công trong việc giành vị thế từ bên trong, giúp họ tiếp cận Chính
phủ và các giai đoạn chính sách cơ bản khi những chính sách cụ thể được ban hành. “Hình thức vận động người dân được coi là biện pháp chủ yếu của các nhóm lợi ích. Một số nhóm có thể sửdụng hoặc đe dọa sửdụng vũ lực đểgây áp
lực cho những nhu cầu của mình, đây là biện pháp cuối cùng” [1, tr. 184].
Ở Anh việc trao đổi thông tingiữa các cơ quan quản lý Nhà nước và các tổ chức xã hội được thực hiện theo hình thức như gọi điện thoại, thư từ, email
và các cuộc gặp... Hoạt động lấy ý kiến nhân dân thể hiện ở việc các cơ quan công quyền duy trì mối quan hệ gần gũi và thường xuyên có những buổi tiếp
xúc thân mật với nhóm lợi ích chính, đặc biệt là nhóm các doanh nghiệp và các tổ chức kinh tếđể trao đổi thông tin. Có thể nói ở Anh, hoạt động PBXH được coi là một phần của quá trình điều chỉnh các chính sách, XDPL. Hoạt động này được thực hiện trước khi các cơ quan soạn thảo luật thực hiện lấy ý kiến chính
thức và phải tuân theo các quy tắc thực hành lấy ý kiến bằng văn bản.
1.5.3. Cộng hòa nhân dân Trung Hoa
Tại điều 5, Luật Lập pháp của nước Cộng hòa nhân dân Trung Hoa năm 2000 quy định: “Lập pháp phải thể hiện ý chí của nhân dân; phát huy dân chủ XHCN; đảm bảo cho nhân dân thông qua nhiều con đường tham gia
vào hoạt động lập pháp”. Theo Điều 6: “Lập pháp phải dựa trên tình hình thực
tế, theo một cách thức hợp lý và khoa học, quy định các quyền và nghĩa vụ của
công dân, pháp nhân và các tổ chức khác, quyền và trách nhiệm của các cơ quan nhà nước”[95]. Luật còn quy định cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn, trình tự, thủ tục ban hành pháp luật của Đại hội Đại biểu nhân dân toàn quốc; Ủy ban Thường vụtrong quá trình lập pháp.
PBXH được thực hiện thông qua cử tri, các nhóm lợi ích, báo chí. Họ
có thể gây áp lực với Nhà nước thông qua vận động hành lang một cách
chuyên nghiệp hoặc tiếp cận với chính quyền, liên kết hay hợp tác với các tổ
chức xã hội, sử dụng các phương tiện thông tin đại chúng, điều tra, trưng cầu
ý dân… để đạt được mục tiêu của mình. ỞTrung Quốc, tổ chức Ủy ban Toàn
quốc Chính Hiệp với vai trò liên minh chính trị giữa các tổ chức xã hội, những người tiêu biểu. Đây là tổ chức đại diện cho nhân dân tham gia vào công việc của Nhà nước trong đó có hoạt động giám sát xã hội và PBXH (tập