4. Cơ sở lý luận, giả thuyết nghiên cứu và câu hỏi nghiên cứu
1.4. Vai trò và các nhân tố ảnh hưởng đến phản biện xã hội trong hoạt
động xây dựng pháp luật
1.4.1. Vai trò của phản biện xã hội trong hoạt động xây dựng pháp luật
Giá trị PBXH trong hoạt động XDPL được đánh giá bằng việc văn bản
luật được ban hành trên cơ sở có tiếp thu ý kiến PBXH phù hợp với đời sống thực tế xã hội, được xã hội thừa nhận và mọi người tuân thủ chấp hành.
PBXH trong hoạt động XDPL có những vai trị sau:
Thứ nhất, PBXH trong hoạt động XDPL có vai trị là cơng cụ kiểm sốt quyền lực của nhân dân, bảo đảm quyền tham gia quản lý Nhà nước của cá
nhân, tổ chức, mở rộng hình thức và nâng cao chất lượng dân chủ trực tiếp
trong hoạt động lập pháp. Bằng Hiến pháp, nhân dân thiết lập nên Nhà nước
và giao quyền, ủy quyền chính quyền lực của mình cho Nhà nước. Vì thế, để
Nhà nước không lạm quyền, nhân dân khơng mất quyền thì nhân dân phải là chủ thể của cơ chế kiểm soát quyền lực Nhà nước. Nhân dân chỉ ủy quyền chứ
không trao tất cả quyền cho Nhà nước. Nhân dân khơng ủy tồn quyền mà giữ
lại một số quyền như quyền PBXH để theo dõi và giám sát việc thực thi quyền
được ủy nhiệm. Vì vậy, PBXH cũng có vai trị như là một cơng cụ kiểm sốt quyền lực của nhân dân sau khi ủy quyền.
Nhân dân kiểm soát quyền lực Nhà nước trực tiếp hoặc gián tiếp thông
qua các tổ chức xã hội đại diện cho mình. Các tổ chức này hiện diện trong đời sống, đại diện thể hiện lợi ích, giá trị của mình (thành viên, tổ chức) và của
người khác được thành lập theo pháp luật và dựa trên cơ sở đạo đức, văn hố, tơn giáo hoặc từ thiện. Các tổ chức xã hội có vai trị thúc đẩy người dân tham gia vào quá trình hình thành và thực hiện chính sách của Nhà nước. Người dân chủ động tham gia vào công việc của Nhà nước nhằm kiểm soát và làm cân bằng mối quan hệ giữa Nhà nước với xã hội. Thông qua PBXH dưới sự trợ giúp của truyền thông, quyền lực Nhà nước được công khai, minh bạch
trước nhân dân. Nhà nước sử dụng truyền thông để thực hiện quyền lực cịn nhân dân sử dụng truyền thơng để kiểm soát quyền lực Nhà nước. Như vậy, PBXH vừa là phương thức thực hiện quyền dân chủ của công dân vừa là phương thức ràng buộc Nhà nước thực hiện trách nhiệm bảo đảm điều kiện để công dân thực hiện quyền hợp hiến, hợp pháp của mình.
PBXH trong hoạt động XDPL là một phương thức thực hiện quyền lực của nhân dân trong xã hội có dân chủ, hướng tới điều chỉnh việc tổ chức, thực thi quyền lực Nhà nước trên cơ sở phục vụ lợi ích cho các lực lượng xã hội, được bảo đảm thực hiện bởi Nhà nước pháp quyền với các thiết chế dân chủ tương ứng. PBXH là một trong những hình thức mở rộng dân chủ, người dân tham gia vào chính trị thơng qua tiếng nói của mình đối với pháp luật. PBXH là nhu cầu khách quan để phát triển xã hội, đó là những dấu hiệu, là một trong những phương thức đặc trưng của việc thực thi nền dân chủ.
Thứ hai, PBXH trong hoạt động XDPL có vai trị tạo ra sự ổn định của
xã hội trên cơ sở các lợi ích được bảo đảm. Các nhóm lợi ích trong xã hội bao
giờ cũng hành động vì một mục tiêu nào đó, nhằm thực hiện những lợi ích nhất định. PBXH tạo ra q trình hành động tự nhiên thơng qua thảo luận và thỏa
thuận. PBXH làm cho các quyết sách về chính trị, kinh tế, xã hội trở nên ít chủ
quan hơn, tức là sự xung đột về lợi ích giữa các tầng lớp được điều chỉnh thơng
qua thảo luận.
PBXH chính là một cách thức để các mâu thuẫn xã hội được bộc lộ
thành phản ứng ngơn luận, nhờ đó giúp Nhà nước nhận biết và tìm phương hướng điều chỉnh chính sách, phịng ngừa xung đột xã hội, tạo sự đồng thuận
xã hội. Quá trình XDPL cần giải quyết những mâu thuẫn, xung đột lợi ích của các nhóm lợi ích trong xã hội. Điều này chỉ có thể làm được nếu như các chủ
thể trong xã hội được được biết, được tiếp cận, được tham gia ý kiến, đươc kiến
xây dựng chính sách pháp luật. Nếu các cá nhân tin rằng, họ vừa tham gia một cách có ý nghĩa vào các quyết định ảnh hưởng đến bản thân mình thì họ sẽ sẵn sàng chấp nhận những thay đổi đó hơn. Do đó PBXH trong hoạt động XDPL biến sự xung đột lợi ích trong xã hội thành đồng thuận xã hội.
Trên thực tế không phải văn bản QPPL nào khi đưa ra lấy ý kiến đều
hoàn thiện ngay từ ban đầu, mà cần có sự tham gia của toàn xã hội. PBXH là một cách để người dân nói lên tiếng nói của mình, thể hiện sự bất bình, giải tỏa được những ức chế, những trăn trở, những suy nghĩ trái chiều. Sự ghi
nhận của Nhà nước được thể hiện ở việc lắng nghe người dân phản biện và ghi nhận những ý kiến phù hợp. PBXH chính là một phương thức để sớm phát
hiện mâu thuẫn xã hội, trong những trường hợp nhất định có vai trị giải toả
một cách minh bạch, ổn thoả và hồ bình các bức xúc xã hội, nhờ đó giúp
Nhà nước sớm nhận biết và tìm phương hướng điều chỉnh chính sách, ngăn
ngừa xung đột xã hội. Từ đó tạo ra sự đồng thuận giữa các thành viên đang
sinh sống trong cộng đồng, thúc đẩy cộng đồng trách nhiệm và hợp tác hiệu quả giữa Nhà nước pháp quyền với xã hội dân chủ.
Thứ ba, PBXH trong hoạt động XDPL góp phần bảo đảm chất lượng
của các văn bản luật. Giá trị gia tăng của PBXH đối với việc nâng cao chất
lượng của văn bản QPPL có thể đạt được thơng qua quá trình trao đổi, tranh
luận (tiếp thu, đồng tình hay phản bác) giữa chủ thể yêu cầu và bên được yêu
cầu phản biện để đi đến những ý kiến, quan điểm thống nhất mà các bên cho là phù hợp. Thực tế cho thấy, nhờ PBXH mà một số dự án luật sau khi được thông qua và đi vào thực tiễn đã mang lại hiệu quả cao, tiết kiệm cho ngân
sách Nhà nước hàng tỷ đồng nhờ những kiến nghị phù hợp, sáng tạo.
Mục đích của các cơ quan soạn thảo, ban hành văn bản luật là mong
muốn lắng nghe ý kiến đa chiều của xã hội để có sự chọn lọc, tiếp thu những ý kiến hay, ý kiến tốt, những ý kiến phù hợp. Qua việc ghi nhận các ý kiến của người dân, các cơ quan Nhà nước sẽ xác định được những vấn đề mà xã
hội quan tâm, những nội dung còn thiếu, còn yếu và bất hợp lý để bổ sung,
hoàn thiện. PBXH giúp cho các tranh luận đi đến chân lý, kết quả cuối cùng
thể hiện sự thống nhất, sự đồng thuận của tồn xã hội. Một khi được cơng chúng thừa nhận thì văn bản luật ban hành sẽ được xã hội đón nhận và tuân thủ một cách nghiêm chỉnh.
Thứ tư, PBXH trong hoạt động XDPL thúc đẩy trách nhiệm giải trình
của cơ quan Nhà nước, bảo đảm quyền cá nhân, tổ chức được nhận thơng tin
phản hồi từ phía Nhà nước về ý kiến phản biện của họ đối với văn bản QPPL.
Các cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL mong muốn nhận được thơng tin từ phía xã hội khi đưa ra u cầu phản biện. Thơng tin chính xác, đa chiều giúp cho Nhà nước có điều kiện phân tích, xử lý để đưa ra quyết định đúng đắn nhất trước khi ban hành văn bản QPPL. Phản hồi ý kiến phản biện phải thể hiện thông qua việc các cơ quan Nhà nước có tiếp thu ý kiến của người dân hay không ? mức độ ra sao ? tiếp thu hay có sự giải trình rõ ràng đối với các ý kiến phản biện. Khi khơng có cơ chế rõ ràng về trách nhiệm giải trình, phản hồi ý kiến phản biện thì hiệu quả của PBXH sẽ khó đạt được, tính minh bạch, dân chủ trong XDPL khơng được bảo đảm. Vì thế cần phải cụ thể hóa cơ chế phản hồi ý kiến phản biện trong các quy định của pháp luật.
PBXH trong hoạt động XDPL có vai trị quan trọng trong thực hành dân chủ, góp phần tạo ra sự năng động và dân chủ trong hoạt động quản lý, nâng cao chất lượng các văn bản luật, nâng cao ý thức và năng lực làm chủ
của người dân. Bằng hoạt động PBXH, người dân thấy rõ hơn quyền và trách nhiệm công dân trong tham gia quản lý Nhà nước, quản lý xã hội; Nhà nước thấy rõ hơn trách nhiệm của mình trong việc đối thoại, lắng nghe và phản hồi ý kiến của người dân.
1.4.2. Các nhân tố ảnh hưởng đến phản biện xã hội trong hoạt động xây dựng pháp luật ở Việt Nam dựng pháp luật ở Việt Nam
PBXH trong hoạt động XDPL là một yêu cầu tất yếu và cấp thiết. Việc thực
hiện trên thực tế do rất nhiều nhân tố ảnh hưởng, có thể kể đến các nhân tố sau:
Một là, hệ thống pháp luật của quốc gia. Ở các quốc gia phát triển, với
một hệ thống pháp luật minh bạch, dân chủ, tiến bộ và một nền kinh tế thị trường lành mạnh, PBXH diễn ra như một hiện tượng tất yếu, tự nhiên của đời sống. Sự tương tác qua lại thường xuyên giữa Nhà nước và xã hội thông
qua PBXH đã giúp các quốc gia giảm thiểu được xung đột, căng thẳng xã hội,
điều chỉnh khả năng quản lý của bộ máy Nhà nước. Quan hệ giữa PBXH với chất lượng của hệ thống pháp luật, do vậy, đây là quan hệ tương tác hai chiều: PBXH là một công cụ nâng cao chất lượng pháp luật và ngược lại, một hệ thống pháp luật tốt, được xem là nhân tố thúc đẩy PBXH trở thành cơ chế đảm bảo quyền lợi thiết thực giữa các lực lượng xã hội, nhờ vậy, đảm bảo tính bền vững cho quá trình phát triển xã hội.
Hai là, nhận thức và trình độ dân trí của người dân. Đây là điều kiện
cần để thiết lập và vận hành các cơ chế dân chủ, trong đó có PBXH. Trong một xã hội có nền dân trí cao, người dân nhận thức rất rõ về quyền lợi và trách nhiệm của mình, đặc biệt là xây dựng các văn bản luật liên quan đến lợi ích của xã hội. Từ đây, dư luận xã hội sẽ hình thành để trực tiếp tác động tới
thái độ của cơ quan Nhà nước và hỗ trợ chính người dân trong quá trình PBXH. Người dân nhận thấy trách nhiệm PBXH đối với những vấn đề đang diễn ra trong đời sống là một cách tự bảo vệ mình, là cách đấu tranh để hướng tới những lợi ích mà chính họ được hưởng bởi những quy định của pháp luật mang lại. Nền dân chủ trong thời đại hiện nay có cơ hội nâng cao là do các nguồn thông tin đa dạng, phong phú, mức độ tiếp cận các giá trị khoa học, tri thức về các lĩnh vực đời sống rất dễ dàng. Xã hội có sự đảm bảo cho con
người được hưởng thụ các giá trị, chuyển tải các giá trị đó thành thói quen,
cách ứng xử của mỗi người trong đời sống chung của xã hội.
Ba là, hoạt động các cơ quan Nhà nước và các điều kiện bảo đảm. Để
thực hiện PBXH trong hoạt động XDPL có hiệu quả, khơng thể khơng đề cập
đến vai trò của các cơ quan Nhà nước. Sự cải thiện về kinh tế đã tạo điều kiện nâng cao trình độ chính trị, chun mơn nghiệp vụ của những người làm trong các cơ quan Nhà nước. Nhà nước bảo đảm các điều kiện về cơ sở vật chất, nguồn kinh phí hoạt động, sự hỗ trợ của các phương tiện thuyền thông. Hệ
thống thông tin liên lạc là cầu nối giữa các cơ quan Nhà nước và nhân dân
trong việc trao đổi thông tin như: hỏi ý kiến và thu thập nhanh chóng các thơng
tin phản biện để soạn thảo và ban hành các văn bản QPPL có chất lượng.
Bốn là, quyền con người và xu thế dân chủ trên thế giới. Trong bối cảnh,
dân chủ hóa đang trở thành xu thế nổi trội được thực hiện ở nhiều quốc gia trên
thế giới. Xu thế dân chủ tạo điều kiện cho người dân được thể hiện tiếng nói
nhiều hơn, PBXH nhiều hơn. Những ý kiến phản biện của người dân được tôn
trọng và bảo đảm thực hiện từ phía các cơ quan Nhà nước. Khi nhận thức của người dân về các quyền của mình được nâng cao, họ rất cần có các cơng cụ pháp lý để thực hiện một cách tốt nhất quyền của mình. Trước đậy, PBXH trong hoạt động XDPL chưa phát huy được giá trị và tầm ảnh hưởng của mình. Nguyên nhân chủ yếu xuất phát từ việc chúng ta chưa có các quy định pháp
luật cụ thể làm cơ sở pháp lý điều chỉnh.
1.5. Phản biện xã hội trong hoạt động xây dựng pháp luật tại một số quốc gia trên thế giới.
Ở nhiều nước, quyền tham gia PBXH vào q trình XDPL, chính sách
được quy định trong Hiến pháp, nhất là trong lĩnh vực môi trường. Hiến pháp Thái Lan năm 1997 quy định:“cơng dân có quyền tham gia vào quá trình
động hành chính có thể ảnh hưởng đến quyền và tự do của cơng dân đó được
pháp luật bảo đảm”. Cụ thể hóa tại điều 56: “cấm tiến hành bất kỳ dự án hay
hoạt động nào mà chưa nghiên cứu tác động về môi trường với sự tham gia
của các tổ chức, các nhà khoa học về môi trường” hoặc điều 59 quy
định:“quyền được cung cấp thơng tin về mơi trường, quyền góp ý kiến về các
tác động môi trường của các dự án tiềm năng”.
Ở Canada, nguyên tắc XDPL là phải có PBXH vào các chính sách, để người dân có cơ hội tham gia vào q trình XDPL; các đối tượng chịu sự tác động của dự thảo có thể yêu cầu cơ quan soạn thảo cung cấp các thông tin cơ bản của dự luật. Công báo Canada năm 1841 cho phép người dân tham gia PBXH vào quá trình XDPL. Nội dung đăng tải (việc đăng tải các thông tin
trên là bắt buộc) gồm dự thảo cuối cùng của luật, các nhóm đối tượng có liên
quan và cá nhân có cơ hội được đọc phản biện về dự thảo tại giai đoạn cuối cùng trong q trình xây dựng luật trước khi thơng qua; các văn bản đã được ban hành; các thơng báo chính thức, các bổ nhiệm chính thức.
Xuất phát từ điều kiện tự nhiên, chế độ chính trị, tình hình kinh tế các quốc gia khác nhau trên thế giới như: Hoa Kỳ, Anh, Cộng hòa nhân dân
Trung Hoa, Thụy Điển. Luận án nghiên cứu việc thực hiện PBXH tại các quốc gia này để rút ra những bài học kinh nghiệm nhằm áp dụng vào quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay.
1.5.1. Hoa Kỳ
Luật về thủ tục hành chính năm 1946 của Hoa Kỳ có quy định: “mọi cơng
dân đều có quyền tham gia vào q trình làm Luật”. Các dự thảo Luật phải đưa ra trước nhân dân và các thành phần xã hội được tạo điều kiện tham gia phản biện, bên cạnh đó sau khi Luật ra đời phải được cơng bố rộng rãi. Hệ thống chính trị ở Hoa Kỳ được xây dựng trên cơ sở “xã hội công dân” với việc các quyền con người, quyền công dân được pháp luật ghi nhận và bảo vệ. Ở Hoa kỳ,
các nhóm lợi ích là lực lượng có vai trị quan trọng trong hoạt động chính trị nói
chung và hoạt động XDPL nói riêng. Những người soạn thảo Hiến pháp thừa
nhận sự tồn tại của các nhóm lợi ích khác nhau trong xã hội, nhưng vai trị điều
hành đất nước của các nhóm thì khơng được thừa nhận. Ở Hoa Kỳ, các nhóm lợi ích tác động lên Chính phủ bằng “vận động hành lang” để gây áp lực buộc Chính phủ hoạt động theo ý muốn của họ. Các nhóm lợi ích là “hình thức bổ
sung cho quyền đại diện của người dân thông qua các Nghị sĩ trong Quốc hội. Đội ngũ chuyên vận động hành lang hoặc các cơng ty chun nghiệp có vai trị