5. Tổng quan tài liệu nghiên cứu
2.2. Đặc điểm và bản chất của mô hình “nhà nước kiến tạo”
Xuất phát nguồn gốc từ Đông Á, mô hình nhà nước kiến tạo phát triển đã xác lập được sự thành công lớn ở một số quốc gia Đông Á (Nhật Bản, Hàn quốc, Singapore). Khi đề cập đến những đặc điểm cụ thể của “nhà nước kiến tạo phát triển”, trên cơ sở kinh nghiệm của Nhật Bản, Chalmers Johnson đã chỉ ra 09 yếu tố cơ bản sau đây: (1) Một bộ máy hành chính gọn nhẹ, nhưng tinh hoa và hiệu quả. (2) Bộ máy hành chính được trao quyền đầy đủ để đưa ra những sáng kiến và vận hành hiệu quả (3). Nhà nước thông qua các thiết chế tài chính và các hướng dẫn hành chính để can thiệp vào thị trường. (4) Có Bộ Thương mại Quốc tế và Công nghiệp như một thiết chế mạnh điều phối chính sách phát triển công nghiệp. Cũng nghiên cứu về nhà nước kiến tạo phát triển, tác giả Adrian Leftwith lại đưa ra những đặc điểm sau đây: Một tầng lớp công chức hành chính tinh hoa hộ trợ cho nhà nước. Các chính sách phát triển chịu ảnh hưởng của tầng lớp công chức ưu tú này. (5) Nhà nước có tính độc lập, tự chủ cao trước các nhóm lợi ích và luôn luôn đặt lợi ích của quốc gia lên trên hết. (6) Nhà nước điều phối kinh tế thông qua một số thiết chế chuyên biệt (ví dụ như Bộ Thương mại Quốc tế và Công nghiệp) có thực quyền. (7) Xã hội dân sự yếu, chính quyền mạnh và
28
kiểm soát xã hội dân sự rất chặt chẽ, đặc biệt là trong thời kỳ đầu. (8) Nhà nước ít chịu ảnh hưởng bởi các lợi ích kinh tế tư nhân, đặc biệt là trong thời kỳ đầu. (9) Các quyền dân sự bị hạn chế, đặc biệt là trong thời kỳ đầu. Nhà nước mang tính chuyên chế cao, nhưng lại có được sự chính danh và sự ủng hộ của dân chúng cao nhờ tạo được sự tăng trưởng kinh tế cao và sự phân phối thu nhập tương đối công bằng. Nhiều người cho rằng, nhà nước kiến tạo phát triển là mô hình nhà nước kết hợp được ưu điểm, đồng thời khắc phục được nhược điểm của cả hai mô hình nhà nước điều chỉnh và nhà nước kế hoạch hóa tập trung.[43]
Kế thừa và phát triển một số quan điểm của Johnson, Nhà nghiên cứu Adrian Leftwith đã đưa ra 6 đặc trưng căn bản của mô hình Nhà nước kiến tạo phát triển: (1) Có một tầng lớp quan liêu tinh hoa gần gũi với nhà nước, giới tinh hoa trong nhà nước kiến tạo phát triển có số lượng nhỏ và những người này gần gũi với chính quyền, tạo thành hạt nhân vững chắc và đoàn kết hỗ trợ cho nhà nước; (2) Nhà nước có tính tự chủ (độc lập) tương đối trước áp lực của các giai cấp, tầng lớp, nhóm xã hội, và đặt lợi ích quốc gia lên trên lợi ích của các nhóm này; (3) Nhà nước điều phối kinh tế thông qua một số thiết chế tổ chức chuyên biệt. Các thiết chế này có thực quyền và năng lực cao trong việc xây dựng và áp dụng các chính sách phát triển; (4) Xã hội dân sự yếu, chính quyền mạnh và kiểm soát chặt xã hội dân sự ở thời kỳ đầu. (5) Nhà nước ít chịu ảnh hưởng bởi các lợi ích kinh tế tư nhân ở thời kỳ đầu. Quyền lực và sự tự chủ của nhà nước được củng cố trước khi giới tư bản trở thành một thế lực có ảnh hưởng; (6) Các quyền dân sự bị hạn chế, đặc biệt là ở thời kỳ đầu. Nhà nước có tính chuyên chế cao song lại có được tính chính danh và sự ủng hộ của người dân nhờ tạo ra sự tăng trưởng kinh tế và phân phối tương đối công bằng những lợi ích từ sự phát triển (về giáo dục, chăm sóc sức khỏe, cơ sở hạ tầng…) [10, tr.39]
Trên cơ sở của lý thuyết kinh tế học thể chế mới và cách tiếp cận năng lực về nhà nước kiến tạo phát triển cho các nước đang phát triển, đặc trưng của mô hình nhà nước phát triển được Chương trình Phát triển của Liên hợp quốc (UNDP) tóm lược thông qua những trụ cột chính sách sau đây:
Thứ nhất về mặt thể chế chính trị, nhà nước kiến tạo phát triển hình thành và duy trì bộ máy hành chính mạnh, đóng vai trò nền tảng trong việc giảm bất định và duy trì trật tự xã hội. Bộ máy quan liêu mạnh, có thẩm quyền, không bị chính trị hoá, được tách biệt và không bị ảnh hưởng bởi các cuộc bầu cử và các áp lực kinh doanh. Giới lãnh đạo mạnh mẽ, có tầm nhìn xa trông rộng, có khả năng (không nhất thiết phải
29
là độc đoán, chuyên chế) và có cam kết lớn. Kế hoạch phát triển quốc gia hiệu quả rõ ràng. Đặc biệt cần phải nhấn mạnh rằng, thị trường không phải là yếu tố đầu tiên trong mô hình nhà nước kiến tạo phát triển, thị trường được ra tạo ra bởi Nhà nước và chính trị là thành tố đầu tiên để kiến tạo nên một cấu trúc thị trường hợp lý trong mô hình nhà nước nhà nước kiến tạo. Nhà nước phải được kiến tạo trong môi trường phát triển – ngay trước khi đưa ra các mục tiêu phát triển cụ thể
Thứ hai, về kinh tế, nhà nước kiến tạo phát triển có một nền kinh tế dựa trên khu vực tư, có định hướng phát triển của Nhà nước với khả năng điều phối các hoạt động kinh tế và các nguồn lực. Đó là sự hợp tác giữa doanh nghiệp tư và Chính phủ, giữa khu vực tư và khu vực công. Doanh nghiệp trở thành một đối tác của Chính phủ trong công cuộc phát triển kinh tế. Để tạo động lực cho khu vực kinh tế tư nhân phát triển, Nhà nước đã xây dựng hệ thống quyền tài sản đầy đủ, rõ ràng và được bảo vệ chắc chắn. Bởi nếu thiếu một hệ thống như vậy, khu vực tư nhân sẽ không dám đầu tư dài hạn, cũng như không dám dấn thân vào những lĩnh vực kinh doanh mới và mạo hiểm, mở rộng kinh doanh ra khắp cả nước và quốc tế. Vai trò trụ cột của nền kinh tế trong mô hình nhà nước kiến tạo phát triển thuộc về khu vực tư nhân chứ không phải là các doanh nghiệp nhà nước. Và trong mô hình này, doanh nghiệp nhà nước tồn tại với chức năng là một trong các chủ thể thực hiện các chính sách phát triển.
Thứ ba, về mặt xã hội, Nhà nước kiến tạo phát triển nỗ lực cân bằng các chênh lệch trong xã hội. Tập trung vào nâng cao năng lực con người bằng cách đầu tư vào các chính sách xã hội để thúc đẩy giáo dục, chăm sóc sức khoẻ, nhà ở, và các cơ sở hạ tầng kinh tế và xã hội khác. Trong nhà nước kiến tạo phát triển, Nhà nước không chỉ tương tác gần gũi với khu vực doanh nghiệp mà còn hòa mình vào xã hội dân sự. Xã hội dân sự được quan niệm là mạng lưới rộng khắp các nhóm, hội với những lợi ích khác nhau, thậm chí mâu thuẫn nhau. Chính những khác biệt này đem đến sự đa dạng và nguồn tri thức khổng lồ giúp tăng cường nguồn vốn con người, trật tự xã hội và tái phân phối thu nhập. Sự chú trọng vào xã hội sẽ có tác động ngược trở lại đối với kinh tế: các tầng lớp ưu tú lãnh đạo nhà nước nhận được sự ủng hộ từ các tầng lớp khác trong xã hội, trở thành cơ sở cho sự tồn tại hợp pháp chính danh. Có niềm tin và sự tự tin vào việc xây dựng các định chế và tiêu chuẩn như pháp quyền, công lý, ổn định chính trị, và hòa bình để đảm bảo sự tin tưởng thị trường.
30
Tất cả những đặc trưng này chính là những ưu điểm của mô hình nhà nước kiến tạo. Bởi khi so sách với mô hình Nhà nước xã hội chủ nghĩa và một số mô hình nhà nước khác có thể thấy rằng:
Về mặt tư tưởng, nhà nước kiến tạo phát triển có sự đồng thuận rất cao của những
người quyết định chính sách ưu tiên cho mục đích thu hẹp khoảng cách phát triến và tăng tính cạnh tranh. Sự hỗ trợ tích cực của Nhà nước đối với sáng tạo, thương mại hóa, sản xuất và xuất khẩu các sản phẩm và công nghệ của các doanh nghiệp của quốc gia trong một số ngành chiến lược. Sự can thiệp của chính sách công nghiệp nhằm hướng tới cạnh tranh mang tính dài hơi và công nghiệp được phát triển dưới sự chỉ huy, dẫn dắt của Nhà nước. Trong khi đó mô hình Nhà nước xã hội chủ nghĩa và một số mô hình nhà nước khác thì sự đồng thuận yếu ớt về các mục tiêu kinh tế cơ bản của Nhà nước cũng như về vai trò mà Nhà nước cần phải có trong việc dẫn dắt nền công nghiệp quốc gia. Giữa những người ủng hộ kiến tạo phát triển, thuyết tân tự do, chủ nghĩa thực dụng và cơ hội chính trị có những mâu thuẫn và tranh đấu về cách thức phát triển. Các can thiệp về chính sách công nghiệp thường được xây dựng dựa trên những cân nhắc chính trị mang tính ngắn hạn [32,tr.5]
Về mặt thể chế, trong quá trình công nghiệp hóa nhà nước kiến tạo phát triển có
trách nhiệm lập kế hoạch và áp dụng các chính sách công nghiệp được tập trung hóa cao (ví dụ: tồn tại một cơ quan điều phối trung ương(5)); trong chu kỳ phát triển công nghệ cao, bộ máy hành chính có sự phi tập trung hóa hơn. Tầng lớp tinh hoa kỹ trị xây dựng chính sách tương đối độc lập với sự can thiệp của giới chính trị, có thể gây tổn hại tới tăng trưởng kinh tế. Quan hệ họp tác Nhà nước/doanh nghiệp được thể chế hóa cho tổng thể các ngành chiến lược nhằm tạo điều kiện cho việc xây dựng và áp dụng chính sách công nghiệp một cách dài hơi. Ngược lại các mô hình nhà nước khác về trách nhiệm xây dựng chính sách công nghiệp thì thường bị chia nhỏ trong tay của nhiều bộ, ngành khác nhau và thiếu sự phối họp giữa các thiết chế này. Tiến trình xây dựng chính sách công nghiệp bị chính trị hóa. Điều này cản trở việc áp dụng chính sách một cách dài hơi. Thiếu vắng sự họp tác được thể chế hóa giữa Nhà nước và giới doanh nghiệp nhằm phát triển một nhóm các ngành công nghiệp chiến lược
Về chính sách kinh tế vĩ mô, nhà nước kiến tạo phát triển sử dụng một danh sách
rộng rãi và được bổ sung thường xuyên các công cụ, phương tiện nhằm thúc đẩy sáng tạo, thương mại hóa, sản xuất, xuất khẩu công nghệ và các sản phâm do doanh nghiệp nội địa sản xuất trong một số ngành chiến lược. Các hỗ trợ của Nhà nước thường đi
31
kèm với điều kiện về hiệu quả. Còn nhà nước xã hội chủ nghĩa và mô hình nhà nước khác lại vận dụng một cách ngẫu nhiên và không thường xuyên các công cụ nhằm thúc đẩy sáng tạo, đổi mới, thương mại hóa, sản xuất và xuất khẩu nhưng không có một quy hoạch tống thế về các ngành chiến lược. Các chính sách thường mang tính ngắn hạn và có thể bị thay đổi theo những biến động chính trị. Việc theo dõi về hiệu quả ít được tiến hành
Ngày nay sự phát triển mạnh mẽ của khoa học công nghệ làm thay đổi nhanh chóng hàng loạt vấn đề mang tính toàn cầu đặt ra yêu cầu phải có tư duy mới về phát triển, xác định lại vai trò các chủ thể phát triển. Vai trò của nhà nước cũng thay đổi, từ chỗ đơn thuần là công cụ thống trị giai cấp chuyển sang làm chức năng cơ quan công quyền, quản lý xã hội, phục vụ, cung cấp dịch vụ công - Nhà nước kiến tạo phát triển. Từ lý thuyết đến thực tiễn nhà nước kiến tạo phát triển được thể hiện ở các mô hình Nhật Bản, Hàn Quốc, Singapore, Pháp, Mỹ và ở các nước Scanđinavia đã thể hiện nội hàm, bản chất của nó. Đó là một mô hình quản lý nhà nước, trong đó nhà nước đề ra các chính sách mang tính định hướng phát triển, tạo môi trường và điều kiện cho các thành phần kinh tế phát huy mọi tiềm năng trong môi trường cạnh tranh và và hội nhập quốc tế; bảo đảm ổn định kinh tế vĩ mô.
Từ các đặc điểm trên có thể khẳng định rằng bản chất Nhà nước kiến tạo phát triển không phải là một chế độ nhà nước, tuy nhiên từ góc độ quản trị quốc gia, hoàn toàn có thể coi đó là một mô hình nhà nước, giống như mô hình nhà nước thị trường tự do (hay nhà nước điều tiết), nhà nước kế hoạch hoá tập trung, nhà nước phúc lợi. Một số học giả cho rằng, xét về bản chất, nhà nước kiến tạo phát triển là nhà nước can thiệp
(interventionist state,). Đây là mô hình đối lập với nhà nước thị trường tự do; trong mô hình này, nhà nước can thiệp vào các hoạt động kinh tế để “sửa chữa” những khiếm khuyết của thị trường, thúc đẩy sự công bằng và phúc lợi của các nhóm xã hội. Sở dĩ nhà nước kiến tạo phát triển mang bản chất của nhà nước can thiệp vì nó là sự biểu hiện của một tiêu chuẩn hoặc khát vọng đạo đức sử dụng quyền lực can thiệp của nhà nước để hướng dẫn đầu tư theo cách thúc đẩy tầm nhìn liên kết nhất định nền kinh tế quốc gia.
Khi xem xét sự phát triển kinh tế của Nhật Bản từ năm 1925 đến năm 1975, đặc biệt là khi so sánh với nền kinh tế của Mỹ và Anh, Chalmers Johnson đã chỉ ra vai trò rất khác biệt của Chính phủ Nhật Bản, trong việc đảm bảo một tốc độ tăng trưởng rất cao từ sau chiến tranh thế giới lần thứ II. Sự khác biệt quan trọng nhất, không phải là
32
sự can thiệp của nhà nước, mà là cách thức nhà nước can thiệp vào nền kinh tế. Theo Chalmers Johnson, sự can thiệp này là nhằm để kết hợp giữa kinh tế tư nhân và chính quyền, hay nói cách khác là giữa khu vực tư và khu vực công. Trong nhà nước kiến tạo phát triển, kinh tế tư nhân là một chủ thể quan trọng, là đối tác cùng với chính quyền trong nỗ lực phát triển. Nhà nước ưu tiên cho phát triển kinh tế, tăng năng suất và khả năng cạnh tranh về công nghệ và về mặt quản trị, nó được dẫn dắt bởi các nhóm chức nghiệp ưu tú có năng lực quản lý lãnh đạo thông qua việc hoạch định các chính sách công nghiệp và nhóm này được hệ thống chính trị hỗ trợ bằng việc tạo ra một khoảng tự do cần thiết để sáng tạo. Vì thế, từ một góc độ khác, nhà nước kiến tạo phát triển cũng mang bản chất là nhà nước TBCN. Nhưng như đã đề cập, nhà nước kiến tạo phát triển khác với các nhà nước tư bản theo chủ nghĩa tự do, và thực tế mô hình nhà nước này được xem là không thể được tạo nên trong nền kinh tế có bản chất tân tự do. Điều đó được lý giải là bởi khó có thể đạt được các mục tiêu phát triển rộng rãi trong một môi trường [theo mô hình tân tự do] mà chính quyền có quyền lực rất giới hạn trong chỉ dẫn đầu tư, điều chỉnh cường độ và gây ảnh hưởng đến các thiết chế, doanh nghiệp và cộng đồng để họ đi theo một chiến lược phát triển toàn bộ nhất định.