1.2.1 Sự cần thiết phải thành lập các Tòa chuyên trách
24 Cụm từ “tranh tụng” được xuất hiện đầu tiên tại văn kiện của Đảng, cụ thể là Nghị quyết số 08-NQ/TW ngày 02 tháng 01 năm 2002 của Bộ Chính trị về “một số nhiệm vụ trọng tâm của tư pháp trong thời gian tới”. Nghị quyết có xác định quan điểm chỉ đạo hoạt động đối với Tòa án nhân dân là: “Khi xét xử các Tòa án phải bảo đảm cho mọi người dân đều bình đẳng trước pháp luật, thực sự dân chủ, khách quan, Thẩm phán và Hội thẩm nhân dân độc lập và chỉ tuân theo pháp luật; việc phán quyết của Tòa án phải căn cứ chủ yếu vào kết quả tranh tụng tại phiên tòa, trên cơ sở xem xét đầy đủ, toàn diện các chứng cứ, ý kiến của Kiểm sát viên, của người bào chữa, bị cáo, nhân chứng, nguyên đơn, bị đơn và những người có quyền, lợi ích hợp pháp để ra những bản án, quyết định đúng pháp luật, có tính thuyết phục và trong thời hạn pháp luật quy định”.
Trong công cuộc cải cách tư pháp, Đảng và Nhà nước ta luôn đặt vấn đề hoàn thiện hệ thống pháp luật lên hàng đầu, trong đó vấn đề về Tòa chuyên trách trong hệ thống Tòa án nhân dân đặc biệt được quan tâm. “Tòa chuyên trách là tòa được tổ chức và giao thẩm quyền chuyên xét xử những vụ án mà nội dung thuộc sự điều chỉnh của các ngành luật riêng bao gồm luật dân sự, luật hình sự, luật kinh tế, luật lao động, luật hành chính và luật hôn nhân gia đình”25. Hiện nay, theo quy định của Luật Tổ chức Tòa án nhân dân 2014, có các Tòa chuyên trách sau đây: Tòa dân sự, Tòa hình sự, Tòa kinh tế, Tòa lao động, Tòa hành chính, Tòa gia đình và người chưa thành niên, Tòa xử lý hành chính; các tòa này được thành lập trong cơ cấu tổ chức của Tòa án nhân dân cấp cao, Tòa án nhân dân cấp tỉnh và Tòa án nhân dân cấp huyện.
Tòa án nhân dân có vai trò quan trọng trong việc giữ vững an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội, tạo môi trường ổn định cho sự phát triển kinh tế, hội nhập quốc tế, xây dựng và bảo vệ Tổ quốc; là chỗ dựa của nhân dân trong việc bảo vệ công lý, quyền con người, đồng thời là công cụ hữu hiệu bảo vệ pháp luật và pháp chế xã hội chủ nghĩa, đấu tranh có hiệu quả với các loại tội phạm và vi phạm26. Để thực hiện trọng trách đó, trong quá trình hoạt động Tòa án gặp phải rất nhiều vụ việc liên quan đến các ngành, các lĩnh vực khác nhau; do đó, yêu cầu khi giải quyết phải có kiến thức chuyên sâu, am hiểu rõ về lĩnh vực đó để đảm bảo tính đúng đắn và khách quan của các phán quyết. Nhận thức được tầm quan trọng của việc phải xây dựng một hệ thống các tòa để thay mặt Tòa án xét xử các vụ việc thuộc sự điều chỉnh của các ngành luật riêng, để giúp cho Tòa án thực hiện tốt chức năng của mình nên việc phải thành lập các Tòa chuyên trách trong hệ thống Tòa án nhân dân là yêu cầu tất yếu.
Lần đầu tiên trong lịch sử lập hiến, tại Luật Tổ chức Tòa án nhân dân 1992 đã quy định về việc tổ chức Tòa hình sự và Tòa dân sự trong hệ thống Tòa án nhân dân. Giai đoạn này Tòa chuyên trách mới hình thành còn sơ khai nên Tòa hình sự và Tòa dân sự chỉ được tổ chức trực thuộc Tòa án nhân dân tối cao và Tòa án nhân dân cấp tỉnh. Ngay từ buổi đầu thành lập, hai tòa này đã khẳng định được vị trí và vai trò của mình, là cánh tay đắc lực của Tòa án nhân dân trong việc giải quyết các vụ việc liên quan đến hình sự và dân sự. Có thể hiểu nôm na rằng mục đích của việc xây dựng Tòa hình sự là để giúp Tòa án nhân dân xét xử các vụ án hình sự và ngược lại, Tòa dân sự sẽ giải quyết các vụ việc dân sự. Sự ra đời của Tòa hình sự và Tòa
25 https://hoidap.thuvienphapluat.vn/hoi-dap/1DF9B-hd-toa-an-chuyen-trach-la-gi.html (truy cập ngày 09/4/2021).
dân sự đã đánh dấu bước tiến mới trong hệ thống tư pháp, đồng thời đây cũng là bước đệm cho việc tiếp tục thành lập các tòa liên quan đến các lĩnh vực khác trong hệ thống Tòa chuyên trách.
Để tiếp tục phát huy vai trò của Tòa chuyên trách, bên cạnh Tòa hình sự và Tòa dân sự thì Tòa kinh tế cũng đã được thành lập theo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Tòa án nhân dân ngày 28/12/1993 và bắt đầu hoạt động từ ngày 01/7/1994, theo đó, Tòa kinh tế sẽ giải quyết các vụ việc liên quan đến kinh doanh thương mại, phá sản. Trong quá trình hoạt động, ngoài các lĩnh vực về hình sự, dân sự, kinh tế thì còn có các lĩnh vực khác liên quan đến hành chính, lao động, hôn nhân gia đình. Do đó, yêu cầu cấp bách trong giai đoạn này là cũng phải thành lập các Tòa chuyên trách trên trong hệ thống Tòa án nhân dân. Nhận thức được tình hình đó, tại kỳ họp thứ VIII, Quốc hội khóa IX ngày 28/10/1995 đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung Luật Tổ chức Tòa án nhân dân, trong đó quy định Tòa hành chính được thành lập và bắt đầu hoạt động kể từ ngày 01/7/1996; Tòa hành chính sẽ giải quyết các vụ án hành chính và Tòa lao động với nhiệm vụ giải quyết các vụ việc lao động. Dù ra đời muộn hơn so với các Tòa chuyên trách khác nhưng Tòa hành chính đã dần khẳng định được vị thế của mình; đây là công cụ hữu hiệu để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, đảm bảo công bằng, khách quan cho người dân khi tham gia vào các tranh chấp hành chính.
Hiện nay, vấn đề về hoàn thiện hệ thống pháp luật bảo vệ quyền trẻ em đang được đặt lên hàng đầu, trong đó dành sự quan tâm đặc biệt cho đối tượng trẻ em vi phạm pháp luật, nhất là những trường hợp người chưa thành niên phạm tội, do đó yêu cầu phải xây dựng hệ thống Tòa án cho người chưa thành niên là điều cần thiết. Trước tình hình đó, vào năm 2016 Tòa chuyên trách đầu tiên cho trẻ em của Việt Nam được thành lập với vai trò hỗ trợ và bảo vệ tốt hơn trẻ em có liên quan đến pháp luật27. Đến năm 2018, Tòa gia đình và người chưa thành niên thứ hai được thành lập trong hệ thống Tòa án nhân dân tại Tòa án nhân dân tỉnh Đồng Tháp28. Tòa gia đình và người chưa thành niên được thành lập là một cột mốc quan trọng đánh dấu sự thành công của tiến trình cải cách tư pháp. Từ khi ra đời đến nay, Tòa gia đình và người chưa thành niên của hai Tòa án nhân dân cấp cao đã giải quyết, xét xử gần 700 vụ việc; Tòa án nhân dân thành phố Hồ Chí Minh đã giải quyết, xét xử hơn 2300 vụ việc; Tòa án nhân dân tỉnh Đồng Tháp đã giải quyết, xét xử được
27 https://thanhtra.com.vn/xa-hoi/doi-song/Viet-Nam-ra-mat-toa-an-chuyen-trach-dau-tien-cho-tre-em- 101998.html (truy cập ngày 14/4/2021).
28
https://www.toaan.gov.vn/webcenter/portal/tatc/chi-tiet?dDocName=TOAAN006879 (truy cập ngày 14/4/2021).
88 vụ việc liên quan đến gia đình và người chưa thành niên29. Các số liệu thống kê trên cho thấy tầm quan trọng của việc phải thành lập Tòa chuyên trách trong tổ chức bộ máy của Tòa án nhân dân.
Tòa chuyên trách không còn là vấn đề xa lạ trong hệ thống pháp luật nước ta, thực tế cho thấy rằng trong suốt thời gian từ khi thành lập đến nay, các Tòa chuyên trách nói chung trong đó có Tòa hành chính đã hoàn thành tốt vai trò chuyên trách của mình, góp phần nâng cao năng lực hoạt động của ngành Tòa án. Trong tương lai cần phải có những quy định cụ thể hơn về tổ chức và hoạt động của Tòa chuyên trách để đảm bảo mô hình này tiếp tục được áp dụng một cách có hiệu quả trong thực tế.
1.2.2 Sự ra đời của Tòa hành chính ở Việt Nam
Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI của Đảng Cộng sản Việt Nam năm 1986 đã mở ra thời kỳ đổi mới mọi mặt của đất nước, trong đó chủ trương xây dựng và hoàn thiện Nhà nước của dân, do dân, vì dân. Tiếp thu tinh thần đó, Quốc hội đã thông qua Hiến pháp 1992 với tư tưởng coi trọng nền dân chủ, luôn luôn coi trọng vấn đề con người, tất cả vì con người; tại Điều 50 Hiến pháp quy định rõ “Ở nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam các quyền con người về chính trị, kinh tế, văn
hóa xã hội được tôn trọng, thể hiện ở quyền công dân…”. Một trong những quyền
cơ bản của công dân được ghi nhận trong Hiến pháp là “công dân có quyền khiếu nại, quyền tố cáo với cơ quan nhà nước có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan nhà nước… Việc khiếu nại, tố cáo phải được cơ quan Nhà nước
xem xét và giải quyết trong thời hạn pháp luật quy định…”. Quy định này nhằm bảo
vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân khi tham gia vào các quan hệ hành chính, tạo điều kiện để công dân thực hiện được các quyền cơ bản của mình, trên cơ sở đó bảo đảm thực hiện quyền con người ở nước ta.
Trước khi Tòa hành chính ra đời việc giải quyết các khiếu nại hành chính vẫn chủ yếu thuộc thẩm quyền của cơ quan hành chính nhà nước và do tổ chức Thanh tra giải quyết theo Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1991. Như vậy, về mặt hình thức hoạt động xem xét và xử lý các vi phạm hành chính của các cơ quan hành chính cũng tương tự hoạt động xét xử của Tòa án. Mặc dù cơ quan giải quyết đã có nhiều cố gắng nhưng giải quyết tranh chấp theo cơ chế “Bộ trưởng
– Quan tòa” vẫn bộc lộ nhiều hạn chế. Qua nhiều năm thực hiện cơ chế giải quyết
này cho thấy hoạt động giải quyết các khiếu kiện hành chính còn kém hiệu quả và chưa thật sự dân chủ. Trong quan hệ này, cơ quan hành chính là người bị kiện và
cũng là người ra quyết định hành chính, hành vi hành chính vi phạm pháp luật gây hại đến quyền dân chủ của công dân. Nếu công dân không đồng ý với các quyết định, hành vi hành chính đó và đi khiếu nại thì cũng chính cơ quan hành chính hoặc cán bộ bị kiện sẽ giải quyết tranh chấp cho công dân, trong trường hợp đó chẳng khác nào “vừa đá bóng vừa thổi còi”, cơ quan hành chính vừa là người bị kiện và cũng là người xử kiện. Điều này dẫn đến nhiều sự bất cập và đôi phần đã làm sai lệch đi tư tưởng về quyền khiếu nại, quyền tố cáo của công dân. Quản lý hành chính là hoạt động diễn ra thường xuyên, trong đó công dân là đối tượng bị quản lý một cách thụ động; khi xảy ra tranh chấp giữa một bên là cơ quan hành chính nhà nước với một bên là công dân thì mối quan hệ này lại càng bất bình đẳng hơn; các phán quyết được đưa ra đôi khi thiếu sự không công bằng, khách quan và điều này dẫn đến sự thiệt thòi lớn cho công dân. “Trong điều kiện như vậy, cơ quan hành chính có thẩm quyền giải quyết dễ rơi vào tình trạng thiếu vô tư khách quan, dễ vi phạm pháp luật, dễ lạm dụng quyền, do vậy không bảo vệ được quyền, lợi ích hợp pháp
của công dân, không tôn trọng và củng cố quyền con người”30.
Trước tình hình đó, nhu cầu cấp bách trong giai đoạn này là phải xây dựng được hệ thống tài phán hành chính, trong đó Tòa hành chính sẽ là cơ quan có thẩm quyền giải quyết các tranh chấp về khiếu kiện hành chính để phù hợp với xu hướng đổi mới của đất nước, tiến tới xây dựng một xã hội “dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh”. Nghị quyết Hội nghị lần thứ 8 Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa VII đã khẳng định “tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, trọng tâm là cải cách một bước nền hành chính”. Để thực hiện nhiệm vụ cải cách một bước nền hành chính thì một trong những nhiệm vụ trước mắt là phải đổi mới cơ chế giải quyết các khiếu kiện hành chính của công dân. Nghị quyết đã chỉ rõ “Đẩy mạnh các khiếu kiện hành chính của công dân… xúc tiến việc thiết lập hệ thống Tòa án hành chính để xét xử
các khiếu kiện của công dân đối với các quyết định hành chính”. Do đó, việc giải
quyết các khiếu kiện hành chính phải do một cơ quan tài phán độc lập thực hiện theo một trình tự tố tụng nhất định thay vì do cơ quan hành chính đảm nhiệm như trước đây.
Vấn đề về việc thiết lập Tòa hành chính đã được đặt ra nhưng làm thế nào để xây dựng một mô hình Tòa hành chính phù hợp với nước ta thì vẫn còn nhiều tranh cãi. Trong quá trình nghiên cứu các mô hình Tòa hành chính có thể áp dụng vào
30
Nguyễn Thanh Bình (1996), “Tổ chức và hoạt động của Tòa án hành chính – Một biện pháp mới bảo đảm quyền con người”, Nhà nước và pháp luật, (103), tr. 11.
nước ta, các chuyên gia đã đưa ra 04 mô hình sau đây31
:
Thứ nhất, hình thành một hệ thống Tòa án hành chính do Quốc hội lập ra không phụ thuộc vào cơ quan hành chính và Tòa án nhân dân;
Thứ hai, hình thành một hệ thống Tòa án hành chính do Chính phủ lãnh đạo (trực thuộc Chính phủ) nhưng độc lập với các Bộ và Uỷ ban nhân dân các cấp, độc lập với Tòa án nhân dân;
Thứ ba, hình thành một hệ thống Tòa hành chính ở hai cấp: Tòa hành chính trung ương nằm trong cơ cấu Tòa án nhân dân tối cao và Tòa hành chính nằm trong cơ cấu Tòa án nhân dân cấp tỉnh;
Thứ tư, hình thành một hệ thống tòa chuyên trách xét xử các vụ kiện hành chính nằm trong cơ cấu Tòa án nhân dân ở cả ba cấp: Trung ương, tỉnh, huyện.
Dựa theo các mô hình nêu trên, ngày 28/10/1995 Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa IX, kỳ họp thứ 8 đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Tòa án nhân dân (Luật này được thông qua ngày 06/10/1992 và được sửa đổi, bổ sung lần đầu vào ngày 28/12/1993). Trong đó trao cho Tòa án nhân dân chức năng xét xử các vụ án hành chính và thiết lập một Tòa hành chính nằm trong hệ thống Tòa án nhân dân tối cao và các Tòa án nhân dân cấp tỉnh bên cạnh các Tòa hình sự, dân sự, kinh tế và lao động để thực hiện chức năng này32. Tòa hành chính được thành lập và bắt đầu đi vào hoạt động kể từ ngày 01/7/1996; cùng với đó Ủy ban Thường vụ Quốc hội thông qua Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, theo pháp lệnh này, Tòa án nhân dân cũng có chức năng xét xử những khiếu kiện hành chính. Và gần đây nhất, Luật Tổ chức Tòa án nhân dân 2002 đã hoàn thiện thêm mô hình tổ chức của Tòa hành chính, theo đó Tòa án nhân dân huyện cũng có chức năng xét xử các tranh chấp hành chính. Các văn bản pháp luật trên là những văn bản pháp luật đánh dấu một sự kiện quan trọng – sự ra đời của Tòa hành chính ở Việt Nam.
Cuối cùng chúng ta chọn mô hình Tòa hành chính trong Tòa án nhân dân để thiết lập Tòa hành chính ở nước ta. Trong bốn mô hình nêu trên thì mô hình này là hợp lý hơn cả vì thời điểm thành lập Tòa hành chính nước ta đang trong giai đoạn