Về mô hình tổ chức Tòa hành chính
Thứ nhất, để đảm bảo hoạt động độc lập của hệ thống Tòa hành chính cũng như kế thừa quan điểm về chiến lược cải cách tư pháp, Tác giả đề nghị mạnh dạn tổ chức thí điểm mô hình Tòa hành chính theo thẩm quyền xét xử, không phụ thuộc vào đơn vị hành chính.
Theo đó, tương tự như đề án của Bộ Chính trị về cải cách tư pháp, Tòa hành chính sẽ được tổ chức bao gồm 4 cấp: Tòa hành chính khu vực, Tòa hành chính vùng, Tòa hành chính thượng thẩm và Tòa hành chính Tòa án nhân dân tối cao81
. Tòa hành chính khu vực: sẽ được thành lập tại các tỉnh dựa trên các đặc điểm về kinh tế, chính trị, số lượng dân cư mà có sự phân bổ Tòa hành chính khu vực cho hợp lý. Tòa này sẽ xét xử sơ thẩm các vụ án hành chính theo loại việc được quy định trong Luật Tố tụng hành chính. Việc thiết lập Tòa hành chính theo khu vực sẽ làm thay đổi nhận thức về việc xem Tòa sơ thẩm là một đơn vị thuộc cấp hành chính địa phương cấp huyện; nhận thức này đã làm hạn chế rất nhiều trong quá trình giải quyết các vụ việc của Tòa án nhân dân, ảnh hưởng đến nguyên tắc độc lập của Tòa án, đặc biệt là đối với hoạt động giải quyết các vụ án hành chính ở địa phương của Tòa hành chính khi một bên trong vụ án là cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước và một bên là người dân đi khiếu kiện. Số lượng Tòa hành chính khu vực sẽ do Tòa án nhân dân tối cao quyết định thành lập dựa trên số lượng vụ án hành chính thụ lý và giải quyết hàng năm và số lượng Thẩm phán hiện có tại thời điểm đó. Việc tổ chức mô hình Tòa hành chính khu vực có thể gây ra tốn kém về tài chính, trở ngại về điều kiện đi lại, mất nhiều thời gian nhưng sẽ đảm bảo tính độc lập của Tòa hành chính với các cơ
81 Về vấn đề này, Tác giả ủng hộ quan điểm của TS. Trần Kim Liễu đã nêu trong bài viết “Một số ý kiến về đổi mới tổ chức Tòa hành chính trong hệ thống Tòa án nhân dân hiện nay” đăng trên tạp chí Tổ chức nhà nước số 1/2011. Xuất phát từ tinh thần chỉ đạo trong Nghị quyết số 49-NQ/TW của Bộ Chính trị, thực tiễn hoạt động và nghiên cứu tổ chức Tòa hành chính của một số nước cũng như các công trình nghiên cứu đã có, TS. Trần Kim Liễu đã đề xuất tổ chức Tòa hành chính nên theo hướng Tòa hành chính là cơ quan xét xử thuộc Tòa án nhân dân, có chức năng xét xử các khiếu kiện hành chính và được tổ chức thành hai nhánh là Tòa hành chính có thẩm quyền chung ( gồm Tòa hành chính khu vực, Tòa hành chính vùng, Tòa hành chính thượng thẩm, Tòa hành chính Tòa án nhân dân tối cao) và Tòa hành chính chuyên trách. Tác giả cho rằng mô hình tổ chức này là tương đối phù hợp với thời điểm lúc đó; dựa theo quan điểm này và trên cơ sở các quy định của Hiến pháp 2013, Luật Tổ chức Tòa án nhân dân 2014, Tác giả sẽ có một số đề xuất mới để đáp ứng được các yêu cầu và điều kiện của thực tiễn hiện nay.
quan hành chính ở địa phương. Theo đó, Tòa hành chính khu vực sẽ tận dụng được nguồn cơ sở vật chất có sẵn, tập trung nguồn lực, tiết kiệm ngân sách, tránh dàn trải trong việc bố trí sử dụng cán bộ; các Thẩm phán cũng kế thừa được các truyền thống xét xử của Tòa án nhân dân, trao đổi kinh nghiệm xét xử với nhau và nâng cao năng lực cá nhân. Nhìn chung, việc tổ chức Tòa hành chính khu vực sẽ “tạo điều kiện cho người dân được tiếp cận công lý tốt hơn, chất lượng xét xử cũng từng bước được nâng cao, đề cao tính khách quan, độc lập và tuân theo pháp luật do được tổ chức theo thẩm quyền xét xử mà không phụ thuộc vào cơ quan hành chính
nhà nước ở địa phương”82, đảm bảo nguyên tắc hiến định đã được quy định trong
Hiến pháp 2013 và Luật Tổ chức Tòa án nhân dân 2014 “Khi xét xử Thẩm phán và
Hội thẩm nhân dân độc lập và chỉ tuân theo pháp luật”.
Tòa hành chính vùng83: Tòa hành chính vùng sẽ được thành lập dựa trên đặc điểm của từng địa phương (vị trí địa lý, tình hình dân số, mức độ phát triển kinh tế, xã hội) và số lượng các khiếu kiện hành chính giải quyết hàng năm. Hiện tại nước ta có 63 tỉnh thành, theo đó cứ 3 hoặc 4 tỉnh thì sẽ thành lập một Tòa hành chính vùng; cả nước sẽ có trung bình từ 16 đến 21 Tòa hành chính vùng, trụ sở của Tòa này sẽ được đặt tại tỉnh có điều kiện kinh tế phát triển nhất, có đông dân cư và nhiều vụ khiếu kiện hành chính nhất. Theo đó, để tránh tình trạng quá tải, áp lực công việc thì Tòa án nhân dân cấp tỉnh nơi đặt trụ sở của Tòa hành chính vùng sẽ được tăng cường đội ngũ Thẩm phán hành chính cũng như điều kiện cơ sở vật chất để phục vụ công tác xét xử. Tương tự như vai trò của Tòa hành chính phúc thẩm trước đó, Tòa hành chính vùng có thẩm quyền xét xử sơ thẩm các khiếu kiện về quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước cấp tỉnh; xét xử sơ thẩm vụ án hành chính liên quan đến quyết định của Bộ trưởng, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Chủ tịch nước, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao; khiếu kiện các quyết định của cơ quan đại diện ngoại giao của Việt Nam ở nước ngoài; khiếu kiện liên quan đến cơ quan, cán bộ, công chức nhà nước cấp tỉnh; ngoài ra, Tòa hành chính vùng còn có thẩm quyền xét xử phúc thẩm những bản án, quyết định của Tòa hành chính khu vực khi có kháng cáo, kháng nghị.
Tòa hành chính thượng thẩm: sẽ được tổ chức tại 7 vùng kinh tế – xã hội tương tự như phương án phân vùng giai đoạn 2021 – 2030 để triển khai thực
82 Phạm Hồng Phong (2014), “Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực – Bước đột phá trong cải cách tư pháp”,
Nghiên cứu lập pháp, (20), tr. 19.
83 Không gọi là Tòa phúc thẩm như trước đây vì như thế sẽ tạo ra sự mâu thuẫn giữa tên gọi và thẩm quyền; Tòa phúc thẩm cũng có chức năng xét xử sơ thẩm một số vụ án, nếu vẫn giữ tên gọi là Tòa hành chính phúc thẩm thì dễ gây hiểu nhầm về thẩm quyền của Tòa này trong hoạt động.
hiện Luật Quy hoạch84; theo đó, trên cả nước sẽ có tất cả 7 Tòa hành chính thượng thẩm. Tòa thượng thẩm Vùng miền núi phía Bắc xét xử các vụ việc ở 10 tỉnh85, trụ sở đặt tại Yên Bái hoặc Tuyên Quang; Tòa thượng thẩm Vùng Đồng bằng và Trung du Bắc Bộ xét xử các vụ việc ở 15 tỉnh, thành phố86, trụ sở đặt tại Hà Nội; Tòa thượng thẩm Vùng Bắc Trung Bộ xét xử các vụ việc ở 6 tỉnh87, trụ sở đặt tại Thừa Thiên – Huế; Tòa thượng thẩm Vùng Nam Trung Bộ xét xử các vụ việc ở 8 tỉnh, thành phố88, trụ sở đặt tại Đà Nẵng; Tòa thượng thẩm Vùng Tây Nguyên xét xử các vụ việc ở 5 tỉnh89, trụ sở đặt tại Lâm Đồng; Tòa thượng thẩm Vùng Đông Nam Bộ xét xử các vụ việc ở 6 tỉnh, thành phố90, trụ sở đặt tại Thành phố Hồ Chí Minh; cuối cùng là Tòa thượng thẩm Vùng Đồng bằng sông Cửu Long xét xử các vụ việc ở 13 tỉnh, thành phố91, trụ sở đặt tại Thành phố Cần Thơ. Tòa hành chính thượng thẩm là một phân tòa độc lập, có thẩm quyền xét xử phúc thẩm các vụ án hành chính của Tòa hành chính vùng có kháng cáo, kháng nghị; giám đốc thẩm, tái thẩm các bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật của Tòa hành chính khu vực hoặc Tòa hành chính vùng bị kháng nghị. Tuy nhiên, việc chia cả nước thành 7 vùng kinh tế – xã hội chỉ mới là đề xuất để trình Chính Phủ, chưa có quy định rõ ràng. Do đó, nếu trong tương lai có thay đổi về việc phân chia các vùng kinh tế – xã hội khác với đề án nêu trên thì mô hình tổ chức cả nước thành 7 Tòa hành chính thượng thẩm cần được xem xét lại.
Tòa hành chính Tòa án nhân dân tối cao: có thẩm quyền giám đốc thẩm, tái thẩm các bản án, quyết định đã có hiệu lực thi hành do Tòa hành chính
84 Ngày 04/6/2020, Phó Thủ tướng Trịnh Đình Dũng chủ trì cuộc họp về Phương án phân vùng giai đoạn 2021 – 2030 để triển khai thực hiện Luật Quy hoạch, trong đó đề xuất 2 phương án để phân vùng. Phương án 1: Giữ nguyên 2 vùng (vùng Đồng bằng sông Hồng và vùng Đồng bằng sông Cửu Long). Tách vùng Trung du và miền núi phía Bắc hiện tại thành vùng Đông Bắc và Tây Bắc; tách vùng Bắc Trung Bộ và Duyên hải miền Trung hiện tại thành Bắc Trung Bộ và Nam Trung Bộ (tỉnh Thừa Thiên – Huế đưa vào vùng Nam Trung Bộ), điều chỉnh tỉnh Bình Thuận sang vùng Đông Nam Bộ và gộp 4 tỉnh Tây Nguyên (Kon Tum, Gia Lai, Đắk Lắk, Đắk Nông) vào vùng Nam Trung Bộ. Vùng Đông Nam Bộ mới được hình thành trên cơ sở vùng Đông Nam Bộ hiện nay và bổ sung 2 tỉnh Lâm Đồng, Bình Thuận. Phương án 2: Được xây dựng trên cơ sở phương án phân vùng giai đoạn 2011 – 2020 hiện nay (gồm 6 vùng), trong đó tách vùng Bắc Trung Bộ và Duyên hải miền Trung thành 2 vùng: vùng Bắc Trung Bộ và vùng Nam Trung Bộ; mở rộng vùng Đồng bằng sông Hồng thêm các tỉnh Hòa Bình, Phú Thọ, Thái Nguyên, Bắc Giang để trở thành vùng Đồng bằng và Trung du Bắc Bộ; phương án này được đa số các bộ, ngành, địa phương đồng thuận. (https://laodong.vn/thoi- su/de-xuat-phan-ca-nuoc-thanh-7-vung-kinh-te-xa-hoi-giai-doan-2021-2030-810205.ldo (truy cập ngày 30/5/2021)).
85 Hà Giang, Cao Bằng, Bắc Kạn, Tuyên Quang, Lạng Sơn, Lào Cai, Yên Bái, Điện Biên, Lai Châu, Sơn La. 86 Hà Nội, Hải Phòng, Hải Dương, Hưng Yên, Hòa Bình, Phú Thọ, Thái Nguyên, Bắc Giang, Vĩnh Phúc, Bắc Ninh, Thái Bình, Nam Định, Hà Nam, Ninh Bình và Quảng Ninh.
87
Thanh Hóa, Nghệ An, Hà Tĩnh, Quảng Bình, Quảng Trị, Thừa Thiên – Huế.
88 Đà Nẵng, Quảng Nam, Quảng Ngãi, Bình Định, Phú Yên, Khánh Hòa, Ninh Thuận và Bình Thuận. 89 Kon Tum, Gia Lai, Đắk Lắk, Đắk Nông và Lâm Đồng.
90 Bình Phước, Tây Ninh, Bình Dương, Đồng Nai, Bà Rịa – Vũng Tàu, Thành phố Hồ Chí Minh. 91
Thành phố Cần Thơ, Long An, Tiền Giang, Bến Tre, Trà Vinh, Vĩnh Long, An Giang, Đồng Tháp, Kiên Giang, Hậu Giang, Sóc Trăng, Bạc Liêu và Cà Mau.
vùng, Tòa hành chính thượng thẩm, Tòa hành chính khu vực giải quyết khi có kháng nghị của Viện kiểm sát nhân dân. Trong quá trình giải quyết kháng nghị, nếu Tòa hành chính Tòa án nhân dân tối cao phát hiện các Tòa hành chính cấp dưới áp dụng sai quy định của pháp luật khi xét xử thì sẽ hủy bản án và trả về cho các tòa này xét xử sơ thẩm lại. Đồng thời, ngoài thẩm quyền xét xử giám đốc thẩm, tái thẩm, Tòa hành chính Tòa án nhân dân tối cao còn có nhiệm vụ tổng kết kinh nghiệm xét xử hàng năm, đề ra phương hướng công tác mỗi năm của hoạt động xét xử hành chính, hướng dẫn việc áp dụng thống nhất pháp luật và trong tương lai có thể lựa chọn, quy định về các án lệ hành chính để có thể đáp ứng kịp thời yêu cầu của hoạt động xét xử hành chính khi các quy định về lĩnh vực hành chính, tố tụng hành chính chưa kịp thời điều chỉnh. Để giảm bớt gánh nặng trong tổ chức và hoạt động của Tòa án nhân dân tối cao thì Tòa hành chính tối cao thành lập thêm một cơ quan khác tương tự như Tham chính viện của Cộng hòa Pháp, tạm gọi là Hội đồng Tòa hành chính tối cao, cơ quan này vẫn chịu sự lãnh đạo của Tòa hành chính tối cao và có trách nhiệm quản lý, thanh tra, kiểm tra thường xuyên hoạt động của các Tòa hành chính cấp dưới và trong khả năng của mình có thể kịp thời hướng dẫn xét xử đối với tòa cấp dưới trước khi đưa lên Tòa hành chính tối cao. Số lượng Thẩm phán hành chính ở Tòa hành chính tối cao sẽ được phân bố hợp lý theo xu hướng giảm để tăng cường Thẩm phán cho Tòa hành chính thượng thẩm, đảm bảo được hiệu quả cho công tác xét xử các vụ án hành chính.
Thứ hai, đổi mới tổ chức Tòa hành chính trong mối quan hệ với Tòa án nhân dân.
Từ khi thành lập đến nay, ở Việt Nam Tòa hành chính vốn đã được tổ chức là một phân Tòa chuyên trách nằm trong hệ thống Tòa án nhân dân. Nếu từ bây giờ mới tách Tòa hành chính ra khỏi Tòa án nhân dân thành một hệ thống Tòa án hành chính độc lập với Tòa án nhân dân thì Tòa hành chính sẽ bị yếu thế, non trẻ hơn rất nhiều so với Tòa án nhân dân. Đồng thời, nguồn nhân lực, vật lực và các điều kiện khác liên quan của ngành tư pháp cũng không thể đáp ứng được việc thành lập thêm một hệ thống Tòa án mới trong bộ máy nhà nước. Xét cho cùng, đội ngũ Thẩm phán hành chính hiện nay chưa đủ vững mạnh, năng lực và kinh nghiệm xét xử vẫn còn hạn chế; quy định của pháp luật về lĩnh vực tố tụng hành chính còn tồn tại nhiều bất cập nên không thể thiết lập mô hình Tòa án hành chính. Nếu Việt Nam đi theo hướng tách Tòa hành chính ra khỏi hệ thống Tòa án nhân dân thì sẽ kéo theo nhiều vấn đề khác liên quan cần phải giải quyết, thậm chí là tổ chức lại bộ máy nhà nước để phù hợp với mô hình này. Do đó, việc tổ chức Tòa hành chính là hệ thống cơ quan xét xử thuộc hệ thống Tòa án nhân dân như hiện nay vẫn là mô hình hữu hiệu
nhất. Tuy nhiên, để tăng cường sức mạnh cũng như vị thế độc lập của Tòa hành chính khi được tổ chức phụ thuộc vào Tòa án nhân dân thì Tòa hành chính nên được tổ chức thành hai nhánh riêng biệt là Tòa hành chính thẩm quyền chung và Tòa hành chính chuyên trách92.
Tòa hành chính có thẩm quyền chung sẽ được tổ chức theo thẩm quyền xét xử bao gồm Tòa hành chính khu vực, Tòa hành chính vùng, Tòa hành chính thượng thẩm và Tòa hành chính Tòa án nhân dân tối cao như đã trình bày ở phần trên. Đối với Tòa hành chính chuyên trách, tùy theo tính chất của loại việc mà có thể thành lập các Tòa hành chính chuyên trách. Tòa hành chính chuyên trách không nhất thiết phải được tổ chức theo mô hình của Tòa hành chính thẩm quyền chung mà có thể được xem xét tổ chức ở cấp khu vực và cấp vùng. Căn cứ vào điều kiện và tình hình thực tế, Tòa hành chính chuyên trách sẽ giải quyết các tranh chấp phát sinh thường xuyên liên quan đến các vụ việc có tính chất chuyên môn như các vụ việc về tranh chấp đất đai, đền bù giải tỏa, các khiếu kiện về thuế và các quyết định kỷ luật cán bộ, công chức. Do đây là các vụ việc đòi hỏi chuyên môn cao nên Thẩm phán Tòa hành chính chuyên trách phải là những chuyên gia về tài chính và quản lý hành chính công. Tòa hành chính chuyên trách ra đời tạo điều kiện để người dân dễ dàng tiếp cận với hoạt động xét xử hành chính, tăng tính chuyên môn hóa cũng như giảm bớt gánh nặng cho Tòa hành chính thẩm quyền chung. Theo đó, nhằm đáp ứng yêu cầu tinh gọn bộ máy nhà nước, Tòa hành chính chuyên trách sẽ chỉ được xem xét tổ chức ở hai cấp là khu vực và vùng, đối với việc xét xử theo các thủ tục khác cao