Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa (hay còn gọi là “Trung Quốc”) là một quốc gia châu Á có nhiều nét tương đồng với Việt Nam về hệ thống pháp luật và có khá nhiều kinh nghiệm trong công cuộc cải cách hệ thống Tòa án. Qua quá trình thực hiện cải cách, hệ thống Tòa án Trung Quốc đã đạt được nhiều thành tựu quan trọng, trong đó có thể kể đến sự thành công của mô hình Tòa hành chính ở Trung Quốc. Trung Quốc theo mô hình nhất hệ tài phán, do đó, bộ máy nhà nước chỉ tổ chức một hệ thống tài phán nên Tòa hành chính Trung Quốc52 sẽ được tổ chức trong Tòa án thường. Ưu điểm của mô hình này là hệ thống tài phán gọn nhẹ, đơn giản, các cơ
51 Ban tuyển chọn Thẩm phán gồm: Bộ trưởng Tư pháp Liên bang, 16 người đứng đầu Tư pháp các Bang, 17 nghị viên Quốc hội do Tổng thống chỉ định.
52
Hệ thống tòa án Trung Quốc chia làm 4 cấp bao gồm Tòa án cấp cơ sở, Tòa án trung cấp, Tòa án cao cấp và Tòa án tối cao; các Tòa hành chính được lập ra trong cả bốn cấp tòa án.
quan tài phán xét xử trong một nước được tập trung một đầu mối. Tuy nhiên, nếu không quy định những đặc điểm riêng cho Tòa hành chính thì khó có thể đáp ứng được các yêu cầu của tài phán hành chính, từ đó ảnh hưởng đến hiệu quả giải quyết các tranh chấp hành chính. Theo quy định trên, Trung Quốc không lập ra một hệ thống Tòa hành chính riêng mà ở trong Tòa án nhân dân lập ra các Tòa chuyên trách về hành chính và áp dụng thủ tục quy định tại Luật Tố tụng hành chính.
Về nguyên tắc, Tòa hành chính Trung Quốc có thẩm quyền phán quyết tính hợp pháp của các quyết định, hành vi hành chính bị kiện, các vụ việc thuộc thẩm quyền xem xét của Tòa hành chính Trung Quốc được giới hạn trong khuôn khổ luật. Tuy nhiên, Tòa hành chính Trung Quốc “được sửa chữa lại các quyết định xử phạt không hợp lý, không công bằng thông qua bản án của tòa”53; đây có thể xem là ngoại lệ trong việc Tòa án có thể xem xét tính hợp lý của các quyết định xử phạt hay cưỡng chế khi bị kiện. Đối tượng khởi kiện tại Tòa hành chính tương đối rộng, luật của Trung Quốc không xác định một cách phức tạp thế nào là quyết định hành chính lần đầu, và chỉ quyết định này mới là đối tượng khởi kiện. Theo đó, trong trường hợp cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại thông qua một quyết định thì quyết định này vẫn có thể bị xem xét bởi Tòa án, và cơ quan giải quyết khiếu nại có thể trở thành chủ thể bị kiện.
Về việc thi hành bản án hành chính, Điều 65 Luật Tố tụng hành chính Trung Quốc nêu rõ nguyên đơn và bị đơn hành chính phải thi hành bản án và Toà án có quyền tiến hành các biện pháp cưỡng chế nếu họ không tự thi hành bản án54. Nếu một cá nhân hoặc tổ chức không thi hành bản án hoặc quyết định của Toà án thì Tòa án có thể yêu cầu họ thi hành; Toà án sẽ viện dẫn các quy định về thi hành án của Luật Tố tụng dân sự để thi hành án. Nếu cơ quan hành chính không thi hành bản án hoặc lệnh của Toà án thì Toà án có thể tiến hành các biện pháp khác như yêu cầu ngân hàng chuyển số tiền phạt hoặc bồi thường thiệt hại từ tài khoản của cơ quan hành chính; phạt tiền đối với cán bộ và các bên có trách nhiệm từ 50 – 100 nhân dân tệ trên số ngày chậm thi hành bản án. Trong trường hợp tình tiết từ chối thi hành lệnh của Tòa án khá nghiêm trọng đến mức cấu thành tội phạm hình sự thì tiến hành điều tra hình sự.
So với các nước có hệ thống tài phán hành chính phát triển như Pháp và Đức hay nước láng giềng Trung Quốc thì có thể thấy rằng Việt Nam còn thiếu cơ sở lý luận và thực tiễn để hoàn thiện mô hình tổ chức và hoạt động của Tòa hành chính.
53 Phạm Hồng Quang (2010), “Kinh nghiệm từ mô hình và thẩm quyền xét xử vụ án hành chính của một số nước trên thế giới”, Nghiên cứu lập pháp, (21), tr. 61.
54
https://tapchitoaan.vn/bai-viet/phap-luat-the-gioi/thi-hanh-an-dan-su-hanh-chinh-tai-cong-hoa-nhan-dan- trung-hoa (truy cập ngày 29/4/2021).
Việc hoàn thiện mô hình tổ chức và thẩm quyền xét xử vụ án hành chính của Tòa hành chính được xem là vấn đề cấp thiết và còn gây nhiều tranh cãi trong tiến trình cải cách hành chính cũng như cải cách tư pháp ở Việt Nam. Nhìn chung, ở Pháp, Đức hay Trung Quốc dù cho Tòa hành chính được tổ chức thành một hệ thống Tòa án riêng hay là một cơ quan thuộc Tòa án nhân dân thì yếu tố độc lập của Tòa hành chính cũng đều được chú trọng hàng đầu. Mặc dù mô hình tổ chức Tòa hành chính ở Pháp, Đức, Trung Quốc có nhiều điểm khác nhau phụ thuộc vào lịch sử hình thành cũng như đặc điểm của từng nước nhưng nhìn chung để đảm bảo xây dựng một thiết chế Tòa hành chính độc lập thì hoạt động tài phán hành chính đều đáp ứng được các yêu cầu cơ bản bao gồm cơ quan tài phán hành chính được tổ chức theo khu vực; hệ thống tổ chức cơ quan tài phán hành chính được tổ chức theo cấp xét xử; Thẩm phán hành chính bên cạnh kiến thức về pháp luật còn được đào tạo về quản lý công, quản lý hành chính nhà nước và cũng có các quy định riêng về cơ chế tuyển chọn, quy trình bổ nhiệm, nhiệm kì, tiền lương và các chế độ đãi ngộ khác; đồng thời, pháp luật tố tụng hành chính các nước có những quy định riêng để đảm bảo việc thi hành bản án, quyết định của cơ quan tài phán hành chính… Hoạt động tài phán hành chính là hoạt động có những điểm đặc thù; do đó, đòi hỏi phải có mô hình và cơ chế thích hợp để có thể giải quyết các tranh chấp hành chính hiệu quả, góp phần đảm bảo hoạt động thông suốt của nền hành chính, bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức.
KẾT LUẬN CHƯƠNG 1
Trong quá trình phân tích cơ sở lý luận về nguyên tắc độc lập của Tòa hành chính, Tác giả đã giải quyết các vấn đề sau:
Thứ nhất, khái quát được nguyên tắc độc lập của Tòa án là giá trị cốt lõi của nền tư pháp Việt Nam, qua đó khẳng định quyền tư pháp gắn với Tòa án và chỉ Tòa án là cơ quan duy nhất có chức năng thực hiện quyền tư pháp, vì vậy Tòa án còn được gọi là cơ quan tư pháp và chỉ Tòa án mới là cơ quan tư pháp. Độc lập là nguyên tắc trọng tâm của nền tư pháp. Sự độc lập của Tòa án phải được xem xét dựa trên hai phương diện là độc lập bên ngoài và độc lập bên trong. Trong đó, độc lập bên ngoài là độc lập với Đảng, với chính quyền địa phương và các mối quan hệ khác; còn độc lập bên trong là sự độc lập giữa Tòa án cấp trên, cấp dưới, giữa Chánh án với Hội đồng xét xử, độc lập trong nội bộ Hội đồng xét xử và độc lập với mọi sự tác động từ Viện kiểm sát và Cơ quan điều tra.
Thứ hai, khẳng định Tòa hành chính là một nhánh Tòa có những nét đặc trưng riêng, khác với Tòa dân sự và cả Tòa hình sự; do đó, trong quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân thì vấn đề phải thành lập Tòa hành chính là điều tất yếu. Từ sự đặc thù về đối tượng xét xử và nhiệm vụ giải quyết các vụ án hành chính nên cần phải đánh giá đúng vị trí, vai trò của Tòa hành chính thì mới có thể xác định được những yêu cầu và điều kiện cơ bản để đảm bảo nguyên tắc độc lập của Tòa hành chính. Theo đó, độc lập trong tổ chức và hoạt động của Tòa hành chính, sự độc lập của đội ngũ Thẩm phán hành chính trong công tác xét xử hành chính, độc lập với các mối quan hệ bên trong lẫn bên ngoài là những nhân tố tiên quyết góp phần hình thành nguyên tắc độc lập của Tòa hành chính.
Thứ ba, từ việc tìm hiểu về tổ chức và hoạt động của cơ quan tài phán hành chính của một số quốc gia trên thế giới (Cộng hòa Pháp, Cộng hòa Liên bang Đức, Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa) mà xác định được các yêu cầu và điều kiện để thiết lập mô hình Tòa hành chính độc lập. Tùy theo tình hình và điều kiện thực tế của đất nước, Việt Nam có thể học hỏi các kinh nghiệm trên để xây dựng một mô hình Tòa hành chính phù hợp; qua đó, đảm bảo nguyên tắc độc lập trong tổ chức và hoạt động của Tòa hành chính.
CHƯƠNG 2: NGUYÊN TẮC ĐỘC LẬP CỦA TÒA HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY – THỰC TRẠNG VÀ KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN 2.1 Thực trạng quy định của pháp luật và việc thực hiện nguyên tắc độc lập độc lập của Tòa hành chính ở Việt Nam hiện nay
2.1.1 Về mô hình tổ chức Tòa hành chính
Thể chế hóa chủ trương của Đảng về “Đề án đổi mới tổ chức và hoạt động của Tòa án, Viện kiểm sát và Cơ quan điều tra theo Nghị quyết số 49-NQ/TW”, Luật Tổ chức Tòa án nhân dân 2014 đã triển khai thực hiện quy định “Các Tòa án
nhân dân được tổ chức độc lập theo thẩm quyền xét xử”. Trong đó xác định phương
hướng tổ chức Tòa theo thẩm quyền xét xử, không phụ thuộc vào đơn vị hành chính, gồm 4 cấp là Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực; Tòa án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Tòa án nhân dân cấp cao và Tòa án nhân dân tối cao. Tuy nhiên, dựa theo điều kiện và tình hình thực tế của đất nước, hiện nay quy định này vẫn chưa được thực thi, hệ thống Tòa án nhân dân vẫn được tổ chức phụ thuộc vào đơn vị hành chính lãnh thổ. Mô hình tổ chức như trên đã ảnh hưởng đến hoạt động và cách xác định thẩm quyền xét xử của các cấp Tòa án, đặt Tòa hành chính vào tình huống phải xét xử các khiếu kiện của các cơ quan hành chính địa phương cùng cấp.
Xuất phát từ nét đặc trưng của đối tượng xét xử nên số lượng khiếu kiện hành chính giải quyết mỗi năm của Tòa hành chính còn hạn chế hơn so với số lượng án dân sự và hình sự. Đặc biệt hơn, ở những nơi vùng sâu, vùng xa, điều kiện kinh tế còn khó khăn thì người dân chưa quan tâm đến khiếu kiện hành chính. Hiện nay, Tòa hành chính sơ thẩm được thành lập trong tất cả các Tòa án nhân dân tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương. Thực trạng này đã dẫn đến hai bất cập “một là nhiều Tòa hành chính ở các tỉnh có rất ít vụ việc xét xử, hai là chính quyền địa phương và cấp ủy Đảng rất dễ dàng can thiệp vào hoạt động của Tòa án nên việc
thực hiện nguyên tắc độc lập khi xét xử của Thẩm phán rất khó khăn”55. Do đó, vấn
đề đặt ra hiện nay là mô hình Tòa hành chính phải được tổ chức sao cho đảm bảo được tính độc lập tương đối của Tòa hành chính cũng như chất lượng hoạt động chuyên trách của Tòa này chứ không nhất thiết ở mỗi tỉnh, mỗi huyện đều thành lập Tòa hành chính thuộc Tòa án nhân dân chuyên xét xử các khiếu kiện hành chính.
Bên cạnh đó, mô hình tổ chức Tòa hành chính thuộc hệ thống Tòa án nhân dân chỉ là giải pháp mang tính tình thế, không đảm bảo tính lâu dài. Thực tế cho thấy sự không hợp lý khi các khiếu kiện hành chính cũng được giải quyết cùng một
nơi với xét xử tội phạm và giải quyết các tranh chấp dân sự thuần túy mang bản chất tư nhân với nhau. Điều này sẽ làm giảm uy tín, quyền lực của cơ quan công quyền nếu quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính của cơ quan này áp dụng đúng theo quy định của pháp luật; cùng với đó, sự độc lập giữa các nhánh tòa với nhau cũng không được đảm bảo khi giải quyết các vụ việc. Thực tiễn xét xử qua các năm cho thấy, tổ chức Tòa hành chính thuộc Tòa án nhân dân không phải là mô hình tối ưu và không đảm bảo được tính hiệu quả của công tác xét xử hành chính; đặc biệt hơn cách tổ chức này đôi khi không thể đảm bảo được tính độc lập trong mối quan hệ giữa Tòa hành chính với Tòa án nhân dân. Việc tổ chức Tòa hành chính trong Tòa án nhân dân đã làm tách rời hoạt động tài phán hành chính với hành chính điều hành, đi ngược lại với sự tiến bộ của nhiều nước khi quy định về hệ thống hành chính; điều này làm ảnh hưởng đến tính thống nhất của một nền hành chính quốc gia.
Từ việc tổ chức Tòa hành chính theo đơn vị hành chính lãnh thổ dẫn đến tình trạng các yêu cầu để đảm bảo nguyên tắc độc lập của Tòa hành chính chưa được đáp ứng. Tổ chức và hoạt động của Tòa hành chính cũng như Thẩm phán hành chính vẫn bị tác động bởi sự lãnh đạo của Đảng, mối quan hệ với chính quyền địa phương và sự lệ thuộc giữa Tòa hành chính cấp trên, cấp dưới.
Một là, sự lãnh đạo của Đảng trong công tác xét xử hiện nay chưa được quy định rõ ràng dẫn đến thực trạng nhiều tổ chức Đảng và cấp ủy Đảng đã và đang lãnh đạo một cách “trực tiếp và toàn diện” hoạt động của Tòa hành chính và can thiệp sâu vào quá trình xét xử vụ án làm ảnh hưởng đến tính độc lập của hoạt động xét
xử. “Phương thức lãnh đạo của Đảng trong công tác xét xử nói riêng và trong lĩnh
vực tư pháp nói chung, thời gian qua được thực hiện chủ yếu bằng Nghị quyết, Chỉ thị với phương châm định hướng công tác, giáo dục thuyết phục là chủ yếu nên bộc lộ nhiều hạn chế ở tính chung, thiếu cụ thể; tính bắt buộc, phục tùng trong khâu tổ chức”56. Ngoài ra, một số vấn đề về phạm vi lãnh đạo, chỉ đạo của Đảng đối với công tác xét xử vụ án hành chính còn chưa được quy định; do đó, mối quan hệ giữa Tòa hành chính và sự lãnh đạo của Đảng còn tồn tại nhiều bất cập, chưa có cơ chế để Tòa hành chính có thể báo cáo cấp ủy Đảng để xin ý kiến chỉ đạo trong quá trình xử lý một vụ việc cụ thể57.
Hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung và Tòa hành chính nói riêng được đặt dưới sự lãnh đạo của Đảng. Do đó, “việc quy định vai trò lãnh đạo của Đảng
56 https://tapchicongthuong.vn/bai-viet/giai-phap-nang-cao-tinh-doc-lap-xet-xu-cua-toa-an-trong-nha-nuoc- phap-quyen-o-viet-nam-hien-nay-57327.htm (truy cập ngày 03/5/2021).
57
Về phạm vi lãnh đạo, chỉ đạo của Đảng đối với công tác xét xử của Tòa án hiện nay mới chỉ dừng lại ở các vụ án hình sự, trong khi đó còn nhiều vụ án dân sự, kinh tế, hành chính thì vẫn chưa có cơ chế cụ thể.
lãnh đạo trở thành một nguyên tắc trong luật tố tụng mà không có những hướng dẫn đầy đủ một cách cần thiết thì lại không thích hợp đối với việc khẳng định vai trò của Tòa hành chính và giúp nâng cao hiệu quả hoạt động của Tòa này”58. Trong thực tiễn xét xử cho thấy nguyên tắc Đảng lãnh đạo có ảnh hưởng rất lớn đến hoạt động xét xử độc lập của Tòa hành chính. Thực tế chứng minh nơi nào cấp ủy Đảng có sự quan tâm đúng mực theo hướng tích cực và đúng theo quy định của pháp luật đối với hoạt động xét xử các vụ án hành chính và yêu cầu về tính đúng đắn, khách quan của phán quyết hành chính thì nơi đó công tác xét xử các vụ án