Mặc dù cùng là các Tòa chuyên trách trong hệ thống Tòa án nhân dân nhưng với vai trò điều chỉnh hoạt động xét xử giải quyết các tranh chấp hành chính phát sinh từ hoạt động quản lý hành chính nhà nước nên Tòa hành chính có nhiều điểm khác biệt hơn so với các Tòa chuyên trách khác. Ngoài các nguyên tắc chung được quy định để đảm bảo sự độc lập của Tòa án thì trong quá trình thực hiện nguyên tắc độc lập của Tòa hành chính cần phải lưu ý đến nét đặc trưng của tòa này để có thể xây dựng được một mô hình Tòa hành chính độc lập với các cơ quan, tổ chức khác. Tài phán hành chính là một vấn đề phức tạp, rộng lớn liên quan đến nhiều khía cạnh khác nhau và còn phụ thuộc rất nhiều vào các yếu tố chính trị – xã hội, do đó
33
https://tcnn.vn/news/detail/36493/Tai_phan_hanh_chinh_co_che_kiem_soat_quyen_luc_nha_nuoc_cua_tu_ phap_doi_voi_hanh_phapall.html (truy cập ngày 16/4/2021).
nguyên tắc độc lập của Tòa hành chính phải được nhìn nhận một cách nghiêm túc thì mới có thể tạo điều kiện cho Tòa hành chính hoàn thành tốt vai trò chuyên trách của mình, là cánh tay đắc lực của Tòa án nhân dân trong việc giải quyết các khiếu kiện hành chính.
Xuất phát từ sự đặc thù trong đối tượng xét xử của Tòa hành chính34 nên yêu cầu đặt ra là “Tòa hành chính vừa phải bảo đảm cho các bên bảo vệ được quyền và lợi ích của mình một cách triệt để, vừa phải đảm bảo tính trung gian để không thiên vị cho cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức”35. Trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, công dân luôn là đối tượng bị quản lý, giữa công dân với cơ quan hành chính vốn tồn tại một quan hệ bất bình đẳng (quan hệ quyền lực – phục tùng), do đó, khi phát sinh tranh chấp thì công dân lại càng yếu thế hơn. Các bên tranh chấp trong quan hệ quản lý có mối quan hệ bất bình đẳng với nhau nhưng khi chuyển sang quan hệ tố tụng, pháp luật lại đặt các bên ngang nhau về quyền và nghĩa vụ trước Tòa án. Từ việc một bên là cơ quan quản lý và một bên là đối tượng bị quản lý nên trong các khiếu kiện hành chính không thể tránh khỏi việc hình thành tư tưởng ngại kiện tụng, “dân kiện quan” hay “con kiến kiện củ khoai”. Chính vì sự đa dạng và phức tạp về đối tượng xét xử nên Tòa hành chính cần phải xây dựng một nguyên tắc riêng phù hợp để đảm bảo sự độc lập trong tổ chức và hoạt động của mình.
Các yêu cầu để đảm bảo nguyên tắc độc lập của Tòa hành chính
Tòa hành chính là cơ quan chuyên trách thuộc Tòa án nhân dân nên ngoài các yêu cầu chung được áp dụng để đảm bảo sự độc lập của Tòa hành chính thì cũng cần chú trọng một số yêu cầu riêng trong quá trình xây dựng nguyên tắc độc lập đối với tòa này. Tương tự như sự độc lập của Tòa án, nguyên tắc độc lập của Tòa hành chính cũng đặt ra hai yếu tố bao gồm yếu tố bên trong và yếu tố bên ngoài để đảm bảo tính độc lập. Yếu tố bên ngoài đòi hỏi sự độc lập về tổ chức của Tòa hành chính và ngược lại, yếu tố bên trong sẽ yêu cầu về tính độc lập của Thẩm phán đối với các chủ thể bên trong Hội đồng xét xử và với những người tiến hành tố tụng khác. Nếu chỉ đặt ra yêu cầu về độc lập bên trong có liên quan đến Hội đồng xét xử,
34 Trong hệ thống các Tòa chuyên trách, bên cạnh Tòa hình sự, Tòa hành chính là tòa xét xử theo “luật công”, các tòa còn lại xét xử theo “luật tư”. Đối tượng xét xử của Tòa hành chính là những tranh chấp phát sinh từ quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính của cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức bị cá nhân, tổ chức khởi kiện sau khi cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết theo thủ tục hành chính mà không thỏa đáng hoặc hết thời hạn giải quyết theo thủ tục hành chính mà chủ thể không đưa ra quyết định giải quyết; còn đối tượng xét xử của các vụ án khác là những tranh chấp liên quan đến quyền và lợi ích giữa các cá nhân, tổ chức và đây là lợi ích tư. Tòa hành chính giải quyết các tranh chấp giữa một bên là cá nhân hoặc tổ chức đơn thuần còn bên kia luôn là cơ quan công quyền nên khả năng bị tác động của Tòa hành chính là rất lớn so với các Tòa chuyên trách khác.
35
Trần Kim Liễu (2011), Tòa hành chính trong nhà nước pháp quyền của dân, do dân, vì dân, Luận án tiến sĩ luật học, tr. 40.
yêu cầu Thẩm phán và Hội thẩm nhân dân xét xử độc lập và chỉ tuân theo pháp luật thì sự độc lập đó có thể chỉ mang tính hình thức vì suy cho cùng Thẩm phán hành chính cũng chỉ là một con người nên tính độc lập của họ rất dễ bị tác động bởi áp lực và lợi ích vật chất; do đó, sự độc lập của Thẩm phán cần phải có “lá chắn” bảo vệ bên ngoài là sự độc lập trong tổ chức của Tòa hành chính. Như vậy, độc lập bên trong và độc lập bên ngoài là hai yếu tố có mối quan hệ biện chứng, thống nhất và không thể tách rời nhau để cấu thành nên nguyên tắc độc lập của Tòa hành chính.
Thứ nhất, các yêu cầu để đảm bảo sự độc lập bên ngoài của Tòa hành chính:
Một là, nguyên tắc độc lập của Tòa hành chính cũng đặt ra vấn đề Tòa hành chính phải độc lập với tổ chức Đảng, đặc biệt là cấp ủy Đảng ở cùng địa phương. Tòa hành chính một mặt chịu sự lãnh đạo của Đảng nhưng mặt khác tổ chức và hoạt động của Tòa hành chính phải độc lập với Đảng. Hoạt động xét xử của Tòa hành chính là một hoạt động mang tính đặc thù và đòi hỏi có tính độc lập cao; do đó, trong quá trình lãnh đạo, Đảng cần tôn trọng và tạo điều kiện cho Tòa hành chính có thể phát huy được tính độc lập của mình trong hoạt động chuyên môn, nghiệp vụ. Xuất phát từ sự đặc biệt của Tòa hành chính nên Đảng cũng cần phải nhìn nhận lại để có phương thức lãnh đạo riêng đối với Tòa hành chính mà không thể đồng nhất với phương thức lãnh đạo chung như đối với các cơ quan nhà nước khác để có thể xây dựng một nền móng vững chắc cho nguyên tắc độc lập của Tòa hành chính. Đồng thời, để đảm bảo tính độc lập tương đối giữa sự lãnh đạo của Đảng với Tòa hành chính thì cần phải chú trọng đến quyền lực của Thẩm phán hành chính. Theo đó, các Thẩm phán hành chính đều phải là Đảng viên, đối với Tòa hành chính ở trung ương thì Thẩm phán phải là Ủy viên trung ương Đảng, còn đối với Tòa hành chính ở địa phương thì Thẩm phán phải là tỉnh ủy viên.
Hai là, sự độc lập giữa Tòa hành chính với chính quyền địa phương. Khác hẳn các Tòa chuyên trách trong cùng hệ thống Tòa án nhân dân, trong hoạt động của mình, Tòa hành chính thường xuyên va chạm với các tổ chức ở địa phương bao gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Thứ bậc hành chính của mô hình tổ chức Tòa hành chính trong tương quan với chính quyền địa phương cùng cấp như hiện nay đã đặt Tòa hành chính vào tình trạng phải giải quyết các khiếu kiện đối với cơ quan cùng cấp với mình. Mặt khác, Ủy ban nhân dân còn có mối quan hệ đặc biệt với Tòa hành chính, thậm chí Tòa hành chính còn bị lệ thuộc đối với các vấn đề về nhân sự, tài chính và các yếu tố về mặt chính trị. Để đảm bảo nguyên tắc độc lập của Tòa hành chính thì cần phải có sự minh bạch hóa trong mối quan hệ giữa chính quyền địa phương cùng cấp với Tòa hành chính, đồng thời đặt ra vấn đề giao các vụ
việc cho Tòa hành chính trên một cấp giải quyết thì mới có thể tạo tâm lý thoải mái cho Thẩm phán trong quá trình xét xử.
Trong khi kết quả xét xử của Tòa dân sự là xác định các quyền dân sự của công dân, pháp nhân trong vụ kiện dân sự, Tòa hình sự là xác định trách nhiệm hình sự của một cá nhân trong vụ án hình sự bao gồm định tội danh và áp dụng khung hình phạt thì kết quả xét xử của Tòa hành chính lại là phán quyết về tính hợp pháp của quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính của cơ quan nhà nước hoặc cán bộ, công chức nhà nước. Tòa dân sự chuyên giải quyết các tranh chấp phát sinh giữa cá nhân với cá nhân hoặc cá nhân với tổ chức không liên quan đến quyền lực nhà nước nên trong quan hệ tranh chấp sự tác động giữa người với người đối với cơ quan có thẩm quyền giải quyết là không lớn; thực chất khi giải quyết các tranh chấp dân sự, Tòa dân sự nói chung và Thẩm phán của Tòa dân sự luôn có sự cân bằng mà không thiên vị hay e dè đối với bất kì bên nào trong quá trình giải quyết vụ án. Trái lại, Tòa hành chính giải quyết các tranh chấp giữa một bên là những người giữ quyền lực nhà nước với một bên là công dân nên đôi khi sự tác động của cơ quan công quyền với Tòa hành chính trong quá trình hoạt động là rất lớn. Thẩm phán hành chính với cơ quan hành chính nhà nước và cán bộ, công chức trong cơ quan đó có mối quan hệ đặc biệt hơn so với mối quan hệ với công dân bình thường nên tính độc lập của Tòa hành chính lẫn Thẩm phán hành chính sẽ dễ bị ảnh hưởng. Do đó, trong mối quan hệ với chính quyền địa phương cần phải xem xét đến tính độc lập của Thẩm phán hành chính cũng như tiến tới minh bạch hóa mối quan hệ giữa tổ chức Tòa hành chính với chính quyền địa phương.
Thứ hai, các yêu cầu để đảm bảo sự độc lập bên trong của Tòa hành chính:
Một là, sự độc lập trong mối quan hệ giữa Tòa hành chính cấp trên, cấp dưới. Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 của Bộ Chính trị đã nêu rõ “Mở rộng thẩm quyền xét xử của Tòa án đối với các khiếu kiện hành chính. Đổi mới mạnh mẽ thủ tục giải quyết các khiếu kiện hành chính tại Tòa án; tạo điều kiện thuận lợi cho người dân tham gia tố tụng, bảo đảm sự bình đẳng giữa công dân và
cơ quan công quyền trước Tòa án”. Trong quan hệ hành chính phát sinh hàng ngày
giữa Nhà nước (đại diện là cơ quan nhà nước và người có thẩm quyền) với công dân, mọi quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính của người có thẩm quyền đều ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Do đó, thẩm quyền của Tòa hành chính cần phải được mở rộng để có thể sâu sát vào đời sống nhân dân, đảm bảo quyền của người dân trên thực tế. Thẩm quyền của Tòa được mở rộng, quy trình tố tụng được xây dựng phù hợp thì Tòa hành chính mới có thực
quyền, mới đủ sức để đối trọng với các cơ quan quyền lực nhà nước ở trung ương lẫn địa phương.
Hiện nay, ở nước ta Tòa hành chính được tổ chức trong Tòa án nhân dân cấp cao, Tòa án nhân dân cấp tỉnh và cấp huyện; giữa các tòa này có sự độc lập với nhau về tổ chức cũng như hoạt động. Hệ thống Tòa hành chính không tổ chức theo kiểu “ngành dọc” từ trung ương xuống địa phương như các cơ quan quyền lực nhà nước khác mà được tổ chức bao gồm những cấp xét xử; “khi xét xử, các Hội đồng xét xử hoàn toàn độc lập trên cơ sở pháp luật và ý thức pháp luật của Thẩm phán
và Hội thẩm nhân dân”36. Do đó, về thẩm quyền tố tụng, trong mối quan hệ giữa
Tòa hành chính các cấp không có khái niệm “cấp trên”, “cấp dưới” mà chỉ tồn tại quan hệ giữa tòa “cấp cao hơn” và “cấp thấp hơn”. Về mặt chuyên môn, giới hạn và thẩm quyền của Tòa cấp trên chỉ dừng lại ở việc hướng dẫn áp dụng các quy định của pháp luật có liên quan chứ không được can thiệp và chỉ đạo đối với những vụ án cụ thể đối với Tòa cấp dưới. Khi phúc thẩm hoặc giám đốc thẩm, Tòa hành chính cấp trên không được xâm phạm đến sự độc lập xét xử của Tòa cấp dưới bằng cách định hướng lại việc xét xử vụ án. Đồng thời, việc quy định hai cấp xét xử, bảo đảm chế độ xét xử sơ thẩm, phúc thẩm cũng là yêu cầu cần thiết để tạo nên sự độc lập của Tòa hành chính trong mỗi cấp xét xử.
Hai là, khi xét xử, các Thẩm phán phải độc lập với nhau và với Hội thẩm nhân dân. Tiếp thu tinh thần của Hiến pháp 2013 và Luật Tổ chức Tòa án nhân dân 2014, Luật Tố tụng hành chính 2015 cũng đã đề ra nguyên tắc hiến định để điều chỉnh mối quan hệ giữa Thẩm phán và Hội thẩm nhân dân là “xét xử độc lập và chỉ
tuân theo pháp luật”37. Theo đó, Thẩm phán và Hội thẩm nhân dân độc lập trong
hoạt động của mình từ khi thụ lý cho đến khi kết thúc phiên tòa chứ không chỉ giới hạn sự độc lập trong giai đoạn xét xử. Các thành viên Hội đồng xét xử không được để cho bất cứ ai và vì bất kì lý do gì chi phối mà xử lý vụ án không đúng pháp luật. Đồng thời, cũng cần lưu ý đến sự độc lập giữa chính các thành viên Hội đồng xét xử với nhau vì hiệu quả của công tác xét xử phụ thuộc vào chính sự độc lập giữa Thẩm phán và Hội thẩm nhân dân. Nguyên tắc xét xử của Tòa hành chính là xét xử tập thể vụ án hành chính và quyết định theo đa số nên Thẩm phán và Hội thẩm nhân dân phải tự mình nghiên cứu toàn bộ hồ sơ vụ án, kết hợp với những chứng cứ đã thu được để đưa ra các đánh giá, kết luận riêng của mình đối với từng vấn đề cụ thể của vụ án mà không bị động hoặc lệ thuộc vào ý kiến của nhau; mỗi cá nhân Thẩm phán và Hội thẩm nhân dân phải độc lập trong phán xét và suy nghĩ của mình để đảm bảo
36
Nguyễn Đăng Dung, tlđd số 17, tr. 4. 37 Điều 13 Luật Tố tụng hành chính 2015.
tính khách quan của vụ án. Trong quá trình xét xử tại phiên tòa và khi nghị án, Thẩm phán và Hội thẩm nhân dân nghiêm chỉnh tuân theo pháp luật, căn cứ vào các quy định của pháp luật để giải quyết vụ án mà không được tùy tiện hay áp đặt ý chí chủ quan của mình trong hoạt động áp dụng pháp luật. “Độc lập” và “chỉ tuân theo pháp luật” là hai yếu tố có mối quan hệ thống nhất với nhau trong nguyên tắc tố tụng. “Độc lập” là điều kiện cần để Thẩm phán và Hội thẩm nhân dân khi xét xử chỉ tuân theo pháp luật và ngược lại “tuân theo pháp luật” là cơ sở không thể thiếu để Thẩm phán và Hội thẩm nhân dân độc lập khi xét xử.
Ba là, ngoài sự độc lập giữa các thành viên Hội đồng xét xử với nhau thì cũng đặt ra yêu cầu về sự độc lập giữa Thẩm phán và Hội thẩm nhân dân với Kiểm sát viên. Trong hoạt động xét xử, Kiểm sát viên có nhiệm vụ kiểm sát việc tuân theo pháp luật của Hội đồng xét xử, phát hiện ra những sai sót phát sinh trong quá trình tố tụng; nghĩa là vai trò của Kiểm sát viên khi tham gia phiên tòa hành chính chỉ dừng lại ở việc “quan sát”, hoạt động của Thẩm phán và Kiểm sát viên độc lập với nhau từ khi thụ lý vụ án đến khi đưa ra phán quyết. Sự tách bạch rõ ràng về vai trò, nhiệm vụ trong quá trình hoạt động là nhân tố quan trọng để đảm bảo sự độc lập giữa Thẩm phán và Kiểm sát viên.
Các điều kiện để đảm bảo nguyên tắc độc lập của Tòa hành chính
Bên cạnh các yêu cầu đã đặt ra để đảm bảo việc thực hiện nguyên tắc độc lập