Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI của Đảng Cộng sản Việt Nam năm 1986 đã mở ra thời kỳ đổi mới mọi mặt của đất nước, trong đó chủ trương xây dựng và hoàn thiện Nhà nước của dân, do dân, vì dân. Tiếp thu tinh thần đó, Quốc hội đã thông qua Hiến pháp 1992 với tư tưởng coi trọng nền dân chủ, luôn luôn coi trọng vấn đề con người, tất cả vì con người; tại Điều 50 Hiến pháp quy định rõ “Ở nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam các quyền con người về chính trị, kinh tế, văn
hóa xã hội được tôn trọng, thể hiện ở quyền công dân…”. Một trong những quyền
cơ bản của công dân được ghi nhận trong Hiến pháp là “công dân có quyền khiếu nại, quyền tố cáo với cơ quan nhà nước có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan nhà nước… Việc khiếu nại, tố cáo phải được cơ quan Nhà nước
xem xét và giải quyết trong thời hạn pháp luật quy định…”. Quy định này nhằm bảo
vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân khi tham gia vào các quan hệ hành chính, tạo điều kiện để công dân thực hiện được các quyền cơ bản của mình, trên cơ sở đó bảo đảm thực hiện quyền con người ở nước ta.
Trước khi Tòa hành chính ra đời việc giải quyết các khiếu nại hành chính vẫn chủ yếu thuộc thẩm quyền của cơ quan hành chính nhà nước và do tổ chức Thanh tra giải quyết theo Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1991. Như vậy, về mặt hình thức hoạt động xem xét và xử lý các vi phạm hành chính của các cơ quan hành chính cũng tương tự hoạt động xét xử của Tòa án. Mặc dù cơ quan giải quyết đã có nhiều cố gắng nhưng giải quyết tranh chấp theo cơ chế “Bộ trưởng
– Quan tòa” vẫn bộc lộ nhiều hạn chế. Qua nhiều năm thực hiện cơ chế giải quyết
này cho thấy hoạt động giải quyết các khiếu kiện hành chính còn kém hiệu quả và chưa thật sự dân chủ. Trong quan hệ này, cơ quan hành chính là người bị kiện và
cũng là người ra quyết định hành chính, hành vi hành chính vi phạm pháp luật gây hại đến quyền dân chủ của công dân. Nếu công dân không đồng ý với các quyết định, hành vi hành chính đó và đi khiếu nại thì cũng chính cơ quan hành chính hoặc cán bộ bị kiện sẽ giải quyết tranh chấp cho công dân, trong trường hợp đó chẳng khác nào “vừa đá bóng vừa thổi còi”, cơ quan hành chính vừa là người bị kiện và cũng là người xử kiện. Điều này dẫn đến nhiều sự bất cập và đôi phần đã làm sai lệch đi tư tưởng về quyền khiếu nại, quyền tố cáo của công dân. Quản lý hành chính là hoạt động diễn ra thường xuyên, trong đó công dân là đối tượng bị quản lý một cách thụ động; khi xảy ra tranh chấp giữa một bên là cơ quan hành chính nhà nước với một bên là công dân thì mối quan hệ này lại càng bất bình đẳng hơn; các phán quyết được đưa ra đôi khi thiếu sự không công bằng, khách quan và điều này dẫn đến sự thiệt thòi lớn cho công dân. “Trong điều kiện như vậy, cơ quan hành chính có thẩm quyền giải quyết dễ rơi vào tình trạng thiếu vô tư khách quan, dễ vi phạm pháp luật, dễ lạm dụng quyền, do vậy không bảo vệ được quyền, lợi ích hợp pháp
của công dân, không tôn trọng và củng cố quyền con người”30.
Trước tình hình đó, nhu cầu cấp bách trong giai đoạn này là phải xây dựng được hệ thống tài phán hành chính, trong đó Tòa hành chính sẽ là cơ quan có thẩm quyền giải quyết các tranh chấp về khiếu kiện hành chính để phù hợp với xu hướng đổi mới của đất nước, tiến tới xây dựng một xã hội “dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh”. Nghị quyết Hội nghị lần thứ 8 Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa VII đã khẳng định “tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, trọng tâm là cải cách một bước nền hành chính”. Để thực hiện nhiệm vụ cải cách một bước nền hành chính thì một trong những nhiệm vụ trước mắt là phải đổi mới cơ chế giải quyết các khiếu kiện hành chính của công dân. Nghị quyết đã chỉ rõ “Đẩy mạnh các khiếu kiện hành chính của công dân… xúc tiến việc thiết lập hệ thống Tòa án hành chính để xét xử
các khiếu kiện của công dân đối với các quyết định hành chính”. Do đó, việc giải
quyết các khiếu kiện hành chính phải do một cơ quan tài phán độc lập thực hiện theo một trình tự tố tụng nhất định thay vì do cơ quan hành chính đảm nhiệm như trước đây.
Vấn đề về việc thiết lập Tòa hành chính đã được đặt ra nhưng làm thế nào để xây dựng một mô hình Tòa hành chính phù hợp với nước ta thì vẫn còn nhiều tranh cãi. Trong quá trình nghiên cứu các mô hình Tòa hành chính có thể áp dụng vào
30
Nguyễn Thanh Bình (1996), “Tổ chức và hoạt động của Tòa án hành chính – Một biện pháp mới bảo đảm quyền con người”, Nhà nước và pháp luật, (103), tr. 11.
nước ta, các chuyên gia đã đưa ra 04 mô hình sau đây31
:
Thứ nhất, hình thành một hệ thống Tòa án hành chính do Quốc hội lập ra không phụ thuộc vào cơ quan hành chính và Tòa án nhân dân;
Thứ hai, hình thành một hệ thống Tòa án hành chính do Chính phủ lãnh đạo (trực thuộc Chính phủ) nhưng độc lập với các Bộ và Uỷ ban nhân dân các cấp, độc lập với Tòa án nhân dân;
Thứ ba, hình thành một hệ thống Tòa hành chính ở hai cấp: Tòa hành chính trung ương nằm trong cơ cấu Tòa án nhân dân tối cao và Tòa hành chính nằm trong cơ cấu Tòa án nhân dân cấp tỉnh;
Thứ tư, hình thành một hệ thống tòa chuyên trách xét xử các vụ kiện hành chính nằm trong cơ cấu Tòa án nhân dân ở cả ba cấp: Trung ương, tỉnh, huyện.
Dựa theo các mô hình nêu trên, ngày 28/10/1995 Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa IX, kỳ họp thứ 8 đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Tòa án nhân dân (Luật này được thông qua ngày 06/10/1992 và được sửa đổi, bổ sung lần đầu vào ngày 28/12/1993). Trong đó trao cho Tòa án nhân dân chức năng xét xử các vụ án hành chính và thiết lập một Tòa hành chính nằm trong hệ thống Tòa án nhân dân tối cao và các Tòa án nhân dân cấp tỉnh bên cạnh các Tòa hình sự, dân sự, kinh tế và lao động để thực hiện chức năng này32. Tòa hành chính được thành lập và bắt đầu đi vào hoạt động kể từ ngày 01/7/1996; cùng với đó Ủy ban Thường vụ Quốc hội thông qua Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, theo pháp lệnh này, Tòa án nhân dân cũng có chức năng xét xử những khiếu kiện hành chính. Và gần đây nhất, Luật Tổ chức Tòa án nhân dân 2002 đã hoàn thiện thêm mô hình tổ chức của Tòa hành chính, theo đó Tòa án nhân dân huyện cũng có chức năng xét xử các tranh chấp hành chính. Các văn bản pháp luật trên là những văn bản pháp luật đánh dấu một sự kiện quan trọng – sự ra đời của Tòa hành chính ở Việt Nam.
Cuối cùng chúng ta chọn mô hình Tòa hành chính trong Tòa án nhân dân để thiết lập Tòa hành chính ở nước ta. Trong bốn mô hình nêu trên thì mô hình này là hợp lý hơn cả vì thời điểm thành lập Tòa hành chính nước ta đang trong giai đoạn xây dựng và phát triển đất nước, tổ chức Tòa hành chính trong Tòa án nhân dân sẽ đỡ tốn kém trong việc xây dựng cơ sở vật chất và đội ngũ cán bộ, góp phần tinh giản bộ máy nhà nước và đặc biệt hơn là kế thừa được những thành quả và kinh nghiệm của hệ thống tư pháp trước đó. Sự ra đời của Tòa hành chính đánh dấu cột
31 Nguyễn Cửu Việt (2008), Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr. 483 – 484.
32
Điều 1, Điều 17, Điều 23, Điều 27, Điều 30 Luật số 43-L/CTN sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Tòa án nhân dân ngày 28 tháng 10 năm 1995.
mốc quan trọng trong việc hoàn thiện cơ chế kiểm soát quản lý nhà nước; là một bước tiến quan trọng để kiểm soát hoạt động của các cơ quan hành chính và làm thay đổi tư tưởng chỉ có nhà nước phán xử hành vi của công dân, còn hành vi sai trái của cơ quan nhà nước thì không bị phán xử33.
Trong công cuộc xây dựng Nhà nước pháp quyền việc hoàn thiện cơ chế tài phán hành chính để kiểm soát quyền lực đối với các cơ quan hành chính nhà nước là điều rất cần thiết. Nhìn chung có thể hiểu rằng tài phán hành chính là hoạt động xét xử hành chính, trong đó giải quyết các tranh chấp phát sinh giữa cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước với các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong xã hội do Tòa án nhân dân thực hiện theo một trình tự tố tụng nhất định nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân góp phần tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa và nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước. Hệ thống Tòa hành chính trong Tòa án nhân dân là cơ sở vững chắc cho hoạt động tài phán hành chính và Tòa hành chính là một bộ phận của bộ máy nhà nước, là tổ chức của quyền lực nhà nước trong lĩnh vực xét xử.
Toà hành chính ra đời có vai trò to lớn trong việc tạo lập và duy trì một chế độ kỷ cương, pháp chế nghiêm minh trong hoạt động của các cơ quan nhà nước, góp phần to lớn vào việc đổi mới và hoàn thiện không ngừng nền hành chính quốc gia. Đồng thời Tòa hành chính còn là công cụ hữu hiệu để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân tránh khỏi sự xâm hại từ phía cơ quan hành chính cũng như những người có chức vụ, quyền hạn trong cơ quan hành chính đó; qua đó tạo niềm tin của công dân đối với hệ thống pháp luật nói chung và hệ thống hành chính nói riêng.
1.2.3 Các yêu cầu và điều kiện để đảm bảo nguyên tắc độc lập của Tòa hành chính ở Việt Nam