Trước khi thành lập Tòa hành chính vào năm 1996 với tư cách là một Tòa chuyên trách trong hệ thống Tòa án nhân dân thì Việt Nam đã thành lập Tòa dân sự và Tòa hình sự ngay từ năm 1992, do đó không thể phủ nhận sức ảnh hưởng của các quy định của Tòa dân sự và Tòa hình sự đối với Tòa hành chính. Việc tổ chức Tòa hành chính là một cơ quan trong Tòa án nhân dân và coi trình tự, thủ tục xét xử hành chính cũng tương tự với trình tự xét xử các tranh chấp khác về dân sự, hình sự dường như đã đánh đồng cơ quan tài phán hành chính với các cơ quan khác, không đảm bảo được nét đặc trưng của hoạt động xét xử hành chính. Bên cạnh đó, như đã trình bày ở các phần trước, Thẩm phán hành chính là người không chỉ được đào tạo về luật mà còn phải am hiểu sâu rộng về các lĩnh vực liên quan đến tài phán hành chính thì mới có thể đảm bảo sự đúng đắn của một phán quyết khi xét xử. Trong khi đó, hiện nay đa số các Thẩm phán được giao nhiệm vụ xét xử hành chính đều là những Thẩm phán chuyên xét xử dân sự, hình sự nên khó đáp ứng được yêu cầu phức tạp của hoạt động xét xử hành chính.
Điều 20 Luật Tố tụng hành chính 2015 quy định “Tòa án có trách nhiệm tiến hành đối thoại và tạo điều kiện thuận lợi để các đương sự đối thoại với nhau về việc giải quyết vụ án”. Trong thời hạn chuẩn bị xét xử sơ thẩm, Tòa án tiến hành đối thoại
10506 vụ, đã giải quyết, xét xử được 6575 vụ. Mặc dù số lượng vụ việc đã được thụ lý và giải quyết cao hơn so với cùng kì năm trước nhưng tỷ lệ bản án bị hủy, sửa vẫn còn cao. Năm 2017, tỷ lệ các bản án, quyết định bị hủy là 4,09% (do nguyên nhân chủ quan 3,43%, và do nguyên nhân khách quan 0,66%); bị sửa là 3,78% (do nguyên nhân chủ quan 3,34% và do nguyên nhân khách quan là 0,44%). Năm 2018, tỷ lệ các bản án, quyết định bị hủy là 4,43%, tăng 0,34% (do nguyên nhân chủ quan 3,27%, và do nguyên nhân khách quan 1,16%); bị sửa là 3,94%, tăng 0,16% so với cùng kỳ năm 2017 (do nguyên nhân chủ quan 3,34% và do nguyên nhân khách quan là 0,6%).
71 Theo Báo cáo tổng kết công tác năm 2019 và nhiệm vụ trọng tâm công tác năm 2020 của các Tòa án thì các Tòa án đã tích cực triển khai thực hiện Chỉ thị số 03/2018/CT-CA ngày 05/12/2018 để nâng cao chất lượng giải quyết các vụ án hành chính; trong đó, đã tập trung làm tốt công tác đào tạo, bồi dưỡng chuyên sâu về kỹ năng xét xử các vụ án hành chính cho các Thẩm phán; điều chỉnh cơ cấu chương trình đào tạo nghiệp vụ xét xử phù hợp với đặc thù của việc giải quyết án hành chính; tăng cường công tác giám đốc kiểm tra để kịp thời rút kinh nghiệm các sai sót nghiệp vụ, cũng như tổng hợp những khó khăn, vướng mắc từ đó đề xuất hướng dẫn áp dụng thống nhất pháp luật trong công tác xét xử loại án này.
để các đương sự thống nhất với nhau về việc giải quyết vụ án. Việc đối thoại phải được tiến hành một cách công khai, dân chủ, tôn trọng ý kiến của các bên, không được ép buộc các bên thực hiện việc giải quyết vụ án hành chính trái với ý chí của họ. Theo quy định trên thì “Tòa án tạo điều kiện để các đương sự đối thoại” mà không sử dụng thuật ngữ bắt buộc, điều này có nghĩa là đối thoại không phải là thủ tục bắt buộc, chỉ khuyến khích các bên thực hiện nên nếu không thực hiện cũng không ảnh hưởng đến tiến trình giải quyết các vụ án hành chính. Bên cạnh đó tại khoản 1 Điều 135 Luật này lại quy định một số trường hợp không phải tiến hành đối thoại nên dựa vào các quy định đó đương sự có thể hợp thức hóa thủ tục trong trường hợp không muốn tham gia đối thoại. Thực tiễn triển khai thi hành Luật Tố tụng hành chính 2015 cho thấy tỷ lệ Chủ tịch Ủy ban nhân dân và người đại diện của Ủy ban nhân dân không tham gia đối thoại, không tham gia phiên tòa còn cao và có xu hướng ngày càng tăng qua các năm72
. Sự mâu thuẫn trong quy định của pháp luật đã tạo ra một lỗ hỏng lớn trong quá trình thực hiện, điều này vô tình đã giúp Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp phớt lờ tham gia các phiên đối thoại.
Trong giai đoạn chuẩn bị xét xử sơ thẩm, Tòa hành chính còn gặp nhiều khó khăn trong việc triệu tập người bị kiện là Chủ tịch Ủy ban nhân dân và Ủy ban nhân dân. Viện dẫn theo quy định tại khoản 3 Điều 60 Luật Tố tụng hành chính 2015 thì khi người bị kiện là Chủ tịch Ủy ban nhân dân hoặc Ủy ban nhân dân thì người tham gia tố tụng sẽ là Chủ tịch hoặc Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân. Tuy nhiên, trên thực tế rất hiếm khi người bị kiện xuất hiện tại phiên tòa vì hiện nay cơ quan nhà nước chưa coi việc tham gia tố tụng tại phiên tòa là một hoạt động bình thường, có tâm lý “ngại” ra tòa; đồng thời, một thực tế không thể phủ nhận là công việc của Chủ tịch và Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân rất nhiều nên không thể dành hết toàn bộ thời gian để tham gia vào các vụ án hành chính73. Việc xin vắng mặt của người bị kiện tại Tòa hành chính tuy không trái pháp luật nhưng gây khó khăn cho việc giải quyết vụ án, ảnh hưởng đến chất lượng kiểm tra, tiếp cận, công khai chứng cứ và đối thoại, tranh luận để làm rõ các tình tiết của vụ án. Sự bất cập trong quy định của pháp luật với thực tiễn
72 Theo báo cáo giám sát của Ủy ban Tư pháp về việc chấp hành pháp luật về tố tụng hành chính, trong 3 năm (2015 – 2017), có gần 24% Chủ tịch Ủy ban nhân dân hoặc người đại diện được ủy quyền không tham gia đối thoại, tham dự phiên tòa xét xử các vụ kiện hành chính. (https://daibieunhandan.vn/ra-toa-hanh-chinh- sao-phai-ngai-65zabgvcdr-55282 (truy cập ngày 28/6/2021)).
73 Theo báo cáo của các Viện kiểm sát nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương khu vực phía Bắc về công tác kiểm sát giải quyết án hành chính (thời điểm từ 01/6/2015 đến 31/5/2018), có 24/28 tỉnh, thành phố báo cáo hầu hết các vụ án hành chính người bị kiện vắng mặt tại phiên tòa và có đơn xin xét xử vắng mặt; chỉ có 04/28 đơn vị người bị kiện tham gia phiên tòa khá đầy đủ. Đối với án hành chính xét xử phúc thẩm tại Tòa án nhân dân cấp cao tại Hà Nội, trong 3 năm (từ 01/6/2015 đến 31/5/2018) đã xét xử phúc thẩm 408 vụ án, có 306 vụ người bị kiện có mặt tại phiên tòa (chiếm 75 %); 102 vụ người bị kiện vắng mặt tại phiên tòa (chiếm 25%). (https://vksndtc.gov.vn/tin-tuc/giai-quyet-an-kien-hanh-chinh-rat-can-su-tham-gia--t233.html (truy cập ngày 28/6/2021)).
làm ảnh hưởng đến hoạt động xét xử độc lập của Tòa hành chính, dẫn đến việc vụ án bị kéo dài, tỷ lệ giải quyết án thấp, chất lượng xét xử không cao.
Về tính độc lập của Thẩm phán trong hoạt động xét xử, “Bộ quy tắc đạo đức
và ứng xử của Thẩm phán” đã xác định rõ “Thẩm phán phải độc lập với các thành
viên của Hội đồng xét xử; độc lập với những người tiến hành tố tụng khác; độc lập
với các yếu tố tác động từ trong nội bộ và bên ngoài Tòa án” và “Thẩm phán không
được can thiệp vào hoạt động tố tụng của các thành viên Hội đồng xét xử và những
người tiến hành tố tụng khác”74
. Đồng thời, Luật Tổ chức Tòa án nhân dân 2014 và Luật Tố tụng hành chính 2015 cũng đã quy định một nguyên tắc hiến định trong quá trình hoạt động của Thẩm phán và Hội thẩm nhân dân là “xét xử độc lập và chỉ tuân
theo pháp luật”; đây là hai yếu tố có quan hệ thống nhất với nhau trong cùng một
nguyên tắc mà không thể tách rời. Việc Thẩm phán và Hội thẩm nhân dân xét xử độc lập và chỉ tuân theo pháp luật được thực hiện trong cả quá trình nghiên cứu hồ sơ, thẩm vấn, tranh luận tại phiên tòa và ra bản án, quyết định chứ không phải chỉ trong khi xét xử. Để đảm bảo sự độc lập của Thẩm phán thì Chánh án Tòa án sẽ tiến hành phân công Thẩm phán thụ lý vụ án một cách vô tư, khách quan, ngẫu nhiên75. Tuy nhiên, trên thực tế, do nhiều nguyên nhân khác nhau và ảnh hưởng trong mối quan hệ giữa người đứng đầu và cấp dưới làm cho hoạt động của Thẩm phán và Hội thẩm nhân dân bị chi phối, làm hạn chế hoặc mất đi tính độc lập của Thẩm phán và Hội thẩm nhân dân trong quá trình xét xử. Bên cạnh đó, Thẩm phán và Hội thẩm nhân dân còn lệ thuộc vào những thông tin có được trong hồ sơ vụ án hoặc kết luận của Viện kiểm sát mà không quan tâm đến ý kiến trình bày của đương sự tại phiên tòa cũng như không nghiên cứu hồ sơ vụ án một cách khách quan, đa chiều. Việc xét xử chỉ dựa vào kết luận của hồ sơ vụ án làm cho phiên tòa xét xử trở nên hình thức, hoạt động xét xử hành chính mang tính áp đặt, thiếu sự công bằng, khách quan.
Hội đồng xét xử làm việc và quyết định theo tỷ lệ đa số, khi nghị án thành viên Hội đồng xét xử phải giải quyết tất cả các vấn đề của vụ án; trong đó, Hội thẩm nhân dân phát biểu trước và Thẩm phán phát biểu sau cùng. Luật Tố tụng hành chính 2015 đã dự liệu trường hợp đối với các vụ án có tình tiết phức tạp, việc nghị án đòi hỏi phải có nhiều thời gian thì Hội đồng xét xử có thể quyết định kéo dài vụ án nhưng không quá 05 ngày làm việc kể từ khi kết thúc tranh luận tại phiên tòa76. Quy định như trên một mặt tạo điều kiện cho Hội đồng xét xử có thể nghiên cứu kĩ
74 Bộ quy tắc đạo đức và ứng xử Thẩm phán (ban hành kèm Quyết định số 87/QĐ-HĐTC ngày 04 tháng 7 năm 2018 của Hội đồng tuyển chọn, giám sát Thẩm phán quốc gia).
75
Điều 127 Luật Tố tụng hành chính 2015. 76 Điều 191 Luật Tố tụng hành chính 2015.
hồ sơ vụ án trước khi đưa ra phán quyết nhưng mặt khác lại ảnh hưởng rất lớn đến nguyên tắc độc lập của Thẩm phán và Hội thẩm nhân dân khi nghị án. Pháp luật tố tụng hành chính đã quy định Thẩm phán và Hội thẩm nhân dân xét xử độc lập và chỉ tuân theo pháp luật đồng thời nghiêm cấm sự can thiệp của các cơ quan, tổ chức, cá nhân vào hoạt động xét xử của Thẩm phán và Hội thẩm nhân dân dưới bất kì hình thức nào. Tuy nhiên, việc kéo dài thời gian nghị án không quá 05 ngày nhưng lại không quy định bất cứ một cơ chế nào để đảm bảo sự độc lập giữa Thẩm phán và Hội thẩm nhân dân với nhau cũng như giữa hai chủ thể này với các cơ quan bên ngoài là một bất cập lớn trong quy trình tố tụng hành chính nói chung và trong hoạt động nghị án nói riêng. Trong khoảng thời gian đó, chúng ta không chắc được giữa Thẩm phán và Hội thẩm nhân dân có trao đổi quan điểm với nhau hay không và cũng càng không chắc được có hay không sự chỉ đạo, sự tác động từ phía các cơ quan khác về việc giải quyết vụ án.
Trong quá trình xét xử vụ án, vai trò của Viện kiểm sát chỉ dừng lại ở việc kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong tố tụng hành chính nhằm bảo đảm cho việc giải quyết vụ án hành chính kịp thời, đúng pháp luật chứ không có vai trò công tố như trong các vụ án hình sự nên Tòa hành chính ít bị chi phối bởi quan điểm của Viện kiểm sát77. Theo quy định của pháp luật, về nguyên tắc, Viện kiểm sát tham gia vào phiên tòa hành chính là để quan sát và phát hiện ra sai phạm của Tòa hành chính trong quá trình tố tụng mà không đưa ra quan điểm về việc giải quyết vụ án, không làm ảnh hưởng đến hoạt động độc lập của Tòa hành chính. Tuy nhiên, quy định Kiểm sát viên tham gia vào phiên tòa và phát biểu ý kiến về việc giải quyết vụ án đã dẫn đến nhiều suy nghĩ sai lệch trong việc áp dụng pháp luật; nhiều quan điểm cho rằng Viện kiểm sát tham gia vào phiên tòa hành chính là để định hướng cho việc xét xử của Tòa án. Xuất phát từ cách hiểu không thống nhất trong quá trình áp dụng pháp luật làm cho việc giải quyết các vụ án hành chính trở nên phức tạp hơn. Mối quan hệ giữa Tòa hành chính và Viện kiểm sát nhân dân không còn đúng với định hướng mà luật đã xây dựng, tính độc lập tương đối giữa Tòa hành chính và Viện kiểm sát cũng không được bảo đảm.
Từ giai đoạn thụ lý đến giai đoạn xét xử vụ án hành chính thì tính độc lập trong tổ chức và hoạt động của Tòa hành chính bị chi phối rất nhiều. Người bị kiện trong các vụ án hành chính thường là người có chức vụ quyền hạn ở địa phương nơi Thẩm phán công tác và là những người có thể có ý kiến đối với việc bổ nhiệm Thẩm phán nên khi giải quyết vụ án Thẩm phán hành chính có tư tưởng ngại va chạm,
không muốn gặp rắc rối, dẫn tới việc đánh giá chứng cứ còn phiến diện, áp dụng pháp luật chưa chặt chẽ. Trên thực tế khi xét xử hành chính các Thẩm phán hành chính có xu hướng giải thích thu hẹp quyền hạn của mình. Bên cạnh đó, pháp luật về tố tụng hành chính đã quy định khá đầy đủ về các biện pháp chế tài trong thi hành án hành chính. Cụ thể nhất là nội dung điều chỉnh tại Điều 314 Luật Tố tụng hành chính 2015, trường hợp người phải thi hành án chậm thi hành án, không chấp hành, chấp hành không đúng hoặc không đầy đủ nội dung án tuyên thì sẽ bị xử lý kỷ luật, xử phạt vi phạm hành chính hoặc thậm chí bị truy cứu trách nhiệm hình sự. Hình thức chế tài này còn được áp dụng đối với người lợi dụng chức vụ, quyền hạn cố ý cản trở việc thi hành án, nếu gây thiệt hại thì phải bồi thường theo quy định của pháp luật. Mặc dù chế tài đã được quy định rõ ràng nhưng sau khi kết thúc quá trình xét xử, phán quyết của Tòa hành chính rất khó thi hành78, tỷ lệ án tồn động vẫn còn cao79. Bên cạnh đó, theo báo cáo của Chính phủ, trong 3 năm từ 2017 – 2019, cả nước có 1052 bản án, quyết định của toà án về vụ án hành chính có nội dung theo dõi. Đến nay vẫn còn 339 bản án chưa được thi hành, chiếm 32%. Điều đáng quan ngại là trong số này có tới 316 bản án mà người thi hành là Chủ tịch Ủy ban nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp80.
2.2 Một số giải pháp cụ thể nhằm hoàn thiện nguyên tắc độc lập của Tòa hành chính ở Việt Nam