Thể chế hóa chủ trương của Đảng về “Đề án đổi mới tổ chức và hoạt động của Tòa án, Viện kiểm sát và Cơ quan điều tra theo Nghị quyết số 49-NQ/TW”, Luật Tổ chức Tòa án nhân dân 2014 đã triển khai thực hiện quy định “Các Tòa án
nhân dân được tổ chức độc lập theo thẩm quyền xét xử”. Trong đó xác định phương
hướng tổ chức Tòa theo thẩm quyền xét xử, không phụ thuộc vào đơn vị hành chính, gồm 4 cấp là Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực; Tòa án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Tòa án nhân dân cấp cao và Tòa án nhân dân tối cao. Tuy nhiên, dựa theo điều kiện và tình hình thực tế của đất nước, hiện nay quy định này vẫn chưa được thực thi, hệ thống Tòa án nhân dân vẫn được tổ chức phụ thuộc vào đơn vị hành chính lãnh thổ. Mô hình tổ chức như trên đã ảnh hưởng đến hoạt động và cách xác định thẩm quyền xét xử của các cấp Tòa án, đặt Tòa hành chính vào tình huống phải xét xử các khiếu kiện của các cơ quan hành chính địa phương cùng cấp.
Xuất phát từ nét đặc trưng của đối tượng xét xử nên số lượng khiếu kiện hành chính giải quyết mỗi năm của Tòa hành chính còn hạn chế hơn so với số lượng án dân sự và hình sự. Đặc biệt hơn, ở những nơi vùng sâu, vùng xa, điều kiện kinh tế còn khó khăn thì người dân chưa quan tâm đến khiếu kiện hành chính. Hiện nay, Tòa hành chính sơ thẩm được thành lập trong tất cả các Tòa án nhân dân tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương. Thực trạng này đã dẫn đến hai bất cập “một là nhiều Tòa hành chính ở các tỉnh có rất ít vụ việc xét xử, hai là chính quyền địa phương và cấp ủy Đảng rất dễ dàng can thiệp vào hoạt động của Tòa án nên việc
thực hiện nguyên tắc độc lập khi xét xử của Thẩm phán rất khó khăn”55. Do đó, vấn
đề đặt ra hiện nay là mô hình Tòa hành chính phải được tổ chức sao cho đảm bảo được tính độc lập tương đối của Tòa hành chính cũng như chất lượng hoạt động chuyên trách của Tòa này chứ không nhất thiết ở mỗi tỉnh, mỗi huyện đều thành lập Tòa hành chính thuộc Tòa án nhân dân chuyên xét xử các khiếu kiện hành chính.
Bên cạnh đó, mô hình tổ chức Tòa hành chính thuộc hệ thống Tòa án nhân dân chỉ là giải pháp mang tính tình thế, không đảm bảo tính lâu dài. Thực tế cho thấy sự không hợp lý khi các khiếu kiện hành chính cũng được giải quyết cùng một
nơi với xét xử tội phạm và giải quyết các tranh chấp dân sự thuần túy mang bản chất tư nhân với nhau. Điều này sẽ làm giảm uy tín, quyền lực của cơ quan công quyền nếu quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính của cơ quan này áp dụng đúng theo quy định của pháp luật; cùng với đó, sự độc lập giữa các nhánh tòa với nhau cũng không được đảm bảo khi giải quyết các vụ việc. Thực tiễn xét xử qua các năm cho thấy, tổ chức Tòa hành chính thuộc Tòa án nhân dân không phải là mô hình tối ưu và không đảm bảo được tính hiệu quả của công tác xét xử hành chính; đặc biệt hơn cách tổ chức này đôi khi không thể đảm bảo được tính độc lập trong mối quan hệ giữa Tòa hành chính với Tòa án nhân dân. Việc tổ chức Tòa hành chính trong Tòa án nhân dân đã làm tách rời hoạt động tài phán hành chính với hành chính điều hành, đi ngược lại với sự tiến bộ của nhiều nước khi quy định về hệ thống hành chính; điều này làm ảnh hưởng đến tính thống nhất của một nền hành chính quốc gia.
Từ việc tổ chức Tòa hành chính theo đơn vị hành chính lãnh thổ dẫn đến tình trạng các yêu cầu để đảm bảo nguyên tắc độc lập của Tòa hành chính chưa được đáp ứng. Tổ chức và hoạt động của Tòa hành chính cũng như Thẩm phán hành chính vẫn bị tác động bởi sự lãnh đạo của Đảng, mối quan hệ với chính quyền địa phương và sự lệ thuộc giữa Tòa hành chính cấp trên, cấp dưới.
Một là, sự lãnh đạo của Đảng trong công tác xét xử hiện nay chưa được quy định rõ ràng dẫn đến thực trạng nhiều tổ chức Đảng và cấp ủy Đảng đã và đang lãnh đạo một cách “trực tiếp và toàn diện” hoạt động của Tòa hành chính và can thiệp sâu vào quá trình xét xử vụ án làm ảnh hưởng đến tính độc lập của hoạt động xét
xử. “Phương thức lãnh đạo của Đảng trong công tác xét xử nói riêng và trong lĩnh
vực tư pháp nói chung, thời gian qua được thực hiện chủ yếu bằng Nghị quyết, Chỉ thị với phương châm định hướng công tác, giáo dục thuyết phục là chủ yếu nên bộc lộ nhiều hạn chế ở tính chung, thiếu cụ thể; tính bắt buộc, phục tùng trong khâu tổ chức”56. Ngoài ra, một số vấn đề về phạm vi lãnh đạo, chỉ đạo của Đảng đối với công tác xét xử vụ án hành chính còn chưa được quy định; do đó, mối quan hệ giữa Tòa hành chính và sự lãnh đạo của Đảng còn tồn tại nhiều bất cập, chưa có cơ chế để Tòa hành chính có thể báo cáo cấp ủy Đảng để xin ý kiến chỉ đạo trong quá trình xử lý một vụ việc cụ thể57.
Hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung và Tòa hành chính nói riêng được đặt dưới sự lãnh đạo của Đảng. Do đó, “việc quy định vai trò lãnh đạo của Đảng
56 https://tapchicongthuong.vn/bai-viet/giai-phap-nang-cao-tinh-doc-lap-xet-xu-cua-toa-an-trong-nha-nuoc- phap-quyen-o-viet-nam-hien-nay-57327.htm (truy cập ngày 03/5/2021).
57
Về phạm vi lãnh đạo, chỉ đạo của Đảng đối với công tác xét xử của Tòa án hiện nay mới chỉ dừng lại ở các vụ án hình sự, trong khi đó còn nhiều vụ án dân sự, kinh tế, hành chính thì vẫn chưa có cơ chế cụ thể.
lãnh đạo trở thành một nguyên tắc trong luật tố tụng mà không có những hướng dẫn đầy đủ một cách cần thiết thì lại không thích hợp đối với việc khẳng định vai trò của Tòa hành chính và giúp nâng cao hiệu quả hoạt động của Tòa này”58. Trong thực tiễn xét xử cho thấy nguyên tắc Đảng lãnh đạo có ảnh hưởng rất lớn đến hoạt động xét xử độc lập của Tòa hành chính. Thực tế chứng minh nơi nào cấp ủy Đảng có sự quan tâm đúng mực theo hướng tích cực và đúng theo quy định của pháp luật đối với hoạt động xét xử các vụ án hành chính và yêu cầu về tính đúng đắn, khách quan của phán quyết hành chính thì nơi đó công tác xét xử các vụ án hành chính diễn ra rất thuận lợi, có chất lượng cao và hiệu quả quản lý hành chính nhà nước cũng được cải thiện rõ rệt; đồng thời sự quan tâm đúng mực này của cấp ủy Đảng cũng tạo điều kiện để Tòa hành chính xây dựng đội ngũ cán bộ và thực hiện tốt nhiệm vụ được giao. Nhưng ngược lại, nếu cấp ủy Đảng không quan tâm đúng mức tới công tác Tòa hành chính hoặc để xảy ra tình trạng buông lỏng, giám sát, can thiệp quá sâu vào hoạt động xét xử chuyên môn, vi phạm nguyên tắc xét xử độc lập của Tòa hành chính thì làm cho chất lượng của bản án hành chính bị hạn chế, gây ảnh hưởng đến nguyên tắc độc lập của Tòa trong xét xử.
Hai là, Luật Tố tụng hành chính 2015 có sự thay đổi về thẩm quyền xét xử vụ án hành chính của Tòa án, theo đó, những khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của Ủy ban nhân dân và Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện sẽ trao cho Tòa án nhân dân cấp tỉnh xét xử thay vì thuộc thẩm quyền của Tòa án nhân dân cấp huyện như trước đây59. Mặc dù nguyên tắc “Thẩm phán, Hội thẩm nhân
dân xét xử độc lập và chỉ tuân theo pháp luật” được triển khai thực hiện xuyên suốt
quá trình hoạt động của Tòa hành chính nhưng trên thực tế trong quan hệ xã hội và quan hệ công tác thì sự tác động của Ủy ban nhân dân và Chủ tịch Ủy ban nhân dân với Thẩm phán và Hội thẩm nhân dân là rất lớn. Điều này làm ảnh hưởng đến tính độc lập và khách quan của Thẩm phán và Hội thẩm nhân dân khi giải quyết các khiếu kiện đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Tòa án. Mối tương quan quyền lực giữa Thẩm phán và Hội thẩm nhân dân với Ủy ban và Chủ tịch Ủy ban nhân dân đã đặt hai chủ thể này vào tình thế phải phán xét tính đúng, sai của người có quyền lực cao hơn mình. Chính vì lẽ đó mà khó tránh khỏi việc Thẩm phán có tâm lý lo sợ, nể nang, ngại đấu tranh, ngại đối đầu với các cơ quan hành chính nhà nước cùng cấp khi xét xử án hành chính60. Sự bất cập giữa quy định của pháp luật với thực tiễn
58 Trần Kim Liễu, tlđd số 35, tr. 116. 59
Điều 31 Luật Tố tụng hành chính 2015.
hoạt động nên đã ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả xét xử các khiếu kiện hành chính; cản trở khả năng bảo vệ quyền, lợi ích của công dân trong các vụ án hành chính khi quyết định, hành vi hành chính của Ủy ban nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân trái pháp luật.
Việc tổ chức Tòa hành chính theo đơn vị hành chính lãnh thổ như hiện nay chưa đảm bảo được tính độc lập cao trong hoạt động xét xử, phán quyết của Tòa hành chính đối với chính quyền địa phương. Tòa án địa phương được tổ chức theo cấp hành chính nên chịu sự lãnh đạo của cấp ủy Đảng ở địa phương, chịu sự giám sát của Hội đồng nhân dân cùng cấp. Sự ràng buộc của chính quyền địa phương là một trong những lý do khiến cho các Thẩm phán rất ngại xử các vụ án hành chính liên quan đến những quyết định hành chính, hành vi hành chính của Ủy ban nhân dân và Chủ tịch Ủy ban nhân dân. Việc tổ chức Tòa hành chính trong các cơ quan cùng cấp đã đặt Tòa hành chính vào tình trạng phải xét xử các khiếu kiện hành chính của các cơ quan ngang cấp với mình. “Điều này làm ảnh hưởng đến sự công tâm, công bằng, khách quan trong phán quyết của Tòa đối với các quyết định, hành vi hành chính của các cán bộ, công chức cùng cấp”61.
Ba là, mô hình tổ chức Tòa án theo đơn vị hành chính lãnh thổ làm ảnh hưởng đến sự độc lập trong hoạt động xét xử giữa Tòa hành chính cấp trên và cấp dưới. Từ khi thành lập năm 1996 đến trước khi Luật Tổ chức Tòa án nhân dân 2002 được ban hành thì quy định về tổ chức ngành Tòa án nhân dân xác định cách quản lý Tòa án theo kiểu các Tòa án cấp huyện do Sở Tư pháp quản lý từ khâu tuyển dụng, bổ nhiệm đến chi trả kinh phí, quản lý con người; còn các Tòa án cấp tỉnh thì do Bộ Tư pháp quản lý, tự chủ và toàn quyền quyết định về tất cả các hoạt động. Chính vì quy định cơ quan quản lý nhà nước quản lý hệ thống Tòa án nên cơ chế đảm bảo tính độc lập khi xét xử của Tòa hành chính bị hạn chế rất nhiều trong giai đoạn từ năm 1996 đến trước năm 2002. Khắc phục tình trạng đó, Luật Tổ chức Tòa án nhân dân 2002 và hiện nay là Luật Tổ chức Tòa án nhân dân 2014 đã thay đổi quy định này. Theo đó, tất cả các Tòa án đều đặt dưới sự quản lý của Tòa án nhân dân tối cao mà không phải chịu sự kiểm soát hay quản lý của Sở Tư pháp và Bộ Tư
tối cao năm 2019, đồng chí Lê Hồng Quang, Ủy viên Ban chấp hành Trung ương đảng, Phó Chánh án Tòa án nhân dân tối cao cũng đã chia sẻ: “Việc nể nang hay không, tôi nghĩ ai cũng biết rồi. Ông Chủ tịch to như thế mà Thẩm phán bé như thế, không nể sao được. Chủ tịch là Phó Bí thư, có vai trò quan trọng trong Thường trực cấp ủy; thái độ nể trọng là đương nhiên”, nhưng đồng thời ông cũng khẳng định “hiện nay bản lĩnh của Thẩm phán đã tốt hơn rất nhiều. Nể thì có, nhưng không vì thế mà không thực hiện được nhiệm vụ xét xử, chỉ có điều thủ tục giải quyết bị ách tắc, kéo dài”. (https://www.toaan.gov.vn/webcenter/portal/tatc/chi-tiet- tin?dDocName=TAND081988&fbclid=IwAR2-
uLV5B6RpSQIvfLL7dHBCD6C033jmVrD2gxTfUJtVdk4hX8MwdmxUiG4 (truy cập ngày 28/6/2021)). 61
https://tcnn.vn/news/detail/36493/Tai_phan_hanh_chinh_co_che_kiem_soat_quyen_luc_nha_nuoc_cua_tu_ phap_doi_voi_hanh_phapall.html (truy cập ngày 10/5/2021).
pháp cùng cấp như quy định trước đó. Hiến pháp 2013 đã xác định rõ mối quan hệ giữa Tòa án các cấp là mối quan hệ tố tụng, nghĩa là không có Tòa án cấp trên và không có Tòa án cấp dưới, “chế độ xét xử sơ thẩm, phúc thẩm được bảo đảm”62. Hoạt động xét xử liên quan trực tiếp đến quyền lợi của nhiều chủ thể và ảnh hưởng đến lợi ích chung của xã hội nên việc tổ chức thành hai cấp xét xử bao gồm xét xử sơ thẩm và xét xử phúc thẩm là điều hết sức cần thiết nhằm tạo điều kiện cho Tòa cấp trên có thể xem xét lại phán quyết của Tòa cấp dưới theo thủ tục kháng cáo, kháng nghị nhằm đảm bảo sự công bằng và tránh tình trạng oan sai. Việc xem xét các phán quyết của Tòa cấp trên đối với cấp dưới cần phải được tiến hành theo một quy trình tố tụng chặt chẽ để đảm bảo tính độc lập giữa Tòa cấp trên và Tòa cấp dưới.
Mối quan hệ trong tổ chức hệ thống Tòa án nhân dân giữa Tòa án nhân dân tối cao, Tòa án nhân dân cấp tỉnh và Tòa án nhân dân cấp huyện là quan hệ hành chính và quan hệ tố tụng. Tòa án nhân dân tối cao thông qua báo cáo tổng kết công tác hàng năm mà đề ra phương hướng cũng như chỉ tiêu hoạt động đối với Tòa án cấp dưới chứ không chỉ đạo đường lối xét xử cho Tòa án cấp dưới trong từng vụ án cụ thể. Giai đoạn mới thành lập, giải quyết các khiếu kiện hành chính là lĩnh vực tương đối mới và Thẩm phán hành chính cũng chưa có nhiều kinh nghiệm về vấn đề này nên phụ thuộc rất nhiều vào quan điểm, sự chỉ đạo trong công tác xét xử của Tòa án nhân dân tối cao thông qua các Nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán và các Thông tư hướng dẫn áp dụng pháp luật của liên ngành63. Điều này có thể giúp Thẩm phán Tòa hành chính giảm đi được tâm lý áp lực khi giải quyết các vụ việc có tính phức tạp, tránh tình trạng sai sót, oan sai trong xét xử. Tuy nhiên, việc này lại tạo ra mối quan hệ phụ thuộc giữa Tòa cấp trên và Tòa cấp dưới, làm cho Thẩm phán Tòa cấp dưới có tâm lý ỷ lại, chờ đợi vào Tòa cấp trên, không có sự chủ động trong quá trình xét xử cũng như đưa ra phán quyết cuối cùng, không thực hiện đúng nguyên tắc độc lập và chỉ tuân theo pháp luật mà Tòa án hướng tới. Và cũng chính vì sự tồn tại quan niệm Tòa án cấp trên, Tòa án cấp dưới từ xưa đến nay nên gây ra sự hiểu
62 Khoản 6 Điều 103 Hiến pháp 2013.
63 Theo đánh giá nhận xét của Toà án nhân dân tối cao; theo Báo cáo tổng kết thực tiễn 12 năm hoạt động giải quyết các vụ án hành chính của ngành Toà án nhân dân (18/11/2009) thì: “Trong thời gian qua chất lượng giải quyết các vụ án hành chính vẫn còn những tồn tại vì việc xét xử các vụ án hành chính là một lĩnh vực rất mới. Đội ngũ thẩm phán, cán bộ, công chức của Tòa hành chính Toà án nhân dân các cấp chưa được