Sau sự sụp đổ của hệ thống XHCN diễn ra vào cuối thập kỷ 1980, các nước hậu XHCN tiến hành cải cách thể chế kinh tế - chính trị của mình hướng tới nền kinh tế thị trường và xã hội dân chủ.Hàng loạt các NHTW đã được thành lập trên cơ sở phân tách ngân hàng độc quyền một cấp XHCN (Socialist monobank) thành hệ thống ngân hàng hai cấp.Tất cả các NHTW mới này đều bắt đầu đảm nhận chức năng vốn có của một NHTW trong nền kinh tế thị trường là hoạch định và thực thi CSTT quốc gia nhằm tới mục tiêu ổn định giá cả. Đồng thời, hầu hết trong số đó cũng tiến hành thành lập mới tổ chức chịu trách nhiệm thực thi nhiệm vụ giám sát hệ thống tài chính - ngân hàng (trừ một vài trường hợp đặc biệt như của Hungary), bởi hoạt động này và tổ chức tiến hành nó chưa từng tồn tại và cũng không cần thiết tồn tại dưới thời ngân hàng độc quyền một cấp gắn liền với nền kinh tế tập trung.
Thuật ngữ “giám sát ngân hàng” được sử dụng ở đây, theo nghĩa rộng, được hiểu là tất cả các hoạt động nhằm bảo đảm cho sự an toàn và lành mạnh của hệ thống các tổ chức tài chính, bao gồm: định chế, cấp phép, GSTX, TTTC và cưỡng chế thực thi các hành động chỉnh sửa kịp thời (thực hiện các quyền năng TTGS). Trong một số trường hợp, thuật ngữ này cũng bao hàm cả
các hoạt động như: thu thập và xử lý thông tin tín dụng, đánh giá và xếp hạng tổ chức tín dụng, bảo hiểm tiền gửi, bảo vệ người sử dụng dịch vụ tài chính ngân hàng, chống rửa tiền, chống tài trợ khủng bố, ...
Tổ chức giám sát ngân hàng thông thường phải đảm đương 4 nhóm nhiệm vụ chính sau:
- Định chế và sàng lọc đăng ký (Regulation and policy);
- Giám sát cẩn trọng vi mô (Micro-prudential supervision);
- Giám sát cẩn trọng vĩ mô (Macro-prudential supervision): phân tích tác động và lợi ích - chi phí của các cơ chế, chính sách quản lý hiện hành hoặc đang được đề xuất ban hành; phân tích, dự báo khuynh hướng phát triển của hệ thống ngân hàng và hệ thống tài chính, cả trong nước, khu vực và quốc tế; quản lý rủi ro hệ thống;
- Phát triển hoạt động ngân hàng (Banking development), bao gồm cả việc bảo vệ khách hàng sử dụng dịch vụ tài chính - ngân hàng.
Sau đây là kinh nghiệm cải cách của một số nền kinh tế chuyển đổi trong lĩnh vực TTGS ngân hàng:
- NHTW Hungary (MNB): Khác với các nền kinh tế chuyển đổi khác, trong lĩnh vực kinh tế - tài chính, Hungary đã có những bước đi mang tính cải cách ngay từ những năm 1960. Tuy nhiên, do sự bó buộc của thể chế kinh tế - chính trị thời đó, những nỗ lực cải cách này đã không thu được mấy kết quả. Cho đến tháng 1/1987, khi hệ thống ngân hàng hai cấp được hình thành, yêu cầu giám sát hệ thống NHTM xuất hiện và vì vậy, một vụ thuộc Bộ Tài chính đã phải đảm đương nhiệm vụ này. Đây là trường hợp hiếm có trong số các nền kinh tế chuyển đổi thực hiện việc chuyển ra ngoài chức năng giám sát ngân hàng lẽ ra thuộc NHTW ngay khi ngân hàng này vừa được thành lập. Đến năm 1992, nhiệm vụ giám sát ngân hàng được chuyển giao cho một cơ quan độc lập thực hiện (The Hungarian Banking and Capital market
Supervision). Theo thời gian, năng lực của cán bộ được nâng lên, quyền hạn của cơ quan này được mở rộng dần và tính độc lập được củng cố, dẫn tới hiệu quả công tác TTGS được cải thiện đáng kể. Ngày 01/4/2000, một sự kiện quan trọng đã diễn ra: Các cơ quan Thanh tra ngân hàng và thị trường vốn, Thanh tra bảo hiểm và Thanh tra quỹ hưu trí chính thức được hợp nhất thành một cơ quan duy nhất - Cơ quan giám sát tài chính Hungary (The Hungarian Financial Supervisory Authority) - trực thuộc Quốc hội, chịu trách nhiệm giám sát toàn bộ thị trường tài chính. Việc hợp nhất này cho phép hoạt động thanh tra các nhóm tài chính được hiệu quả hơn khi mà các ngân hàng sở hữu cả công ty chứng khoán, công ty bảo hiểm và quỹ hưu trí;
- NHTW Ba Lan (NPB): Tổng Thanh tra giám sát ngân hàng (The General Inspectorate of Banking supervision - GIBS), đơn vị mới thuộc NPB, được thành lập năm 1989. Nhưng phải đến tận năm 1991, nó mới ban hành được chế độ báo cáo áp dụng cho các NHTM để sử dụng cho hoạt động phân tích GSTX. Hoạt động TTTC giai đoạn đầu cũng ở tình trạng yếu kém, tụt hậu do chưa có đội ngũ thanh tra viên được trang bị những kiến thức, kỹ năng cần thiết về TTGS ngân hàng. Năm 1997, hai luật mới về ngân hàng đã chuyển giao trách nhiệm giám sát ngân hàng từ NPB sang một cơ quan độc lập được thành lập mới (nhưng vẫn đóng trụ sở trong NPB) - Uỷ ban giám sát ngân hàng (CBS). CBS được cơ cấu gồm 7 uỷ viên, trong đó có Thống đốc NPB, đóng vai chủ tịch và Tổng Thanh tra (The General Inspector of Banking supervision). Theo mô hình tổ chức này, GIBS triển khai thực hiện các hoạt động về TTGS ngân hàng theo đúng các nghị quyết, chỉ thị, quyết định mà Uỷ ban đưa ra. GIBS tuy độc lập về hoạt động nhưng vẫn là đơn vị nằm trong bộ máy của NPB, được NPB cung cấp kinh phí hoạt động và các nguồn lực cần thiết khác;
của CNB, chịu trách nhiệm về lĩnh vực TTGS ngân hàng, được thành lập năm 1991. Bộ phận Chính sách giám sát ngân hàng chịu trách nhiệm: thiết lập các quy định, quy chế và quy trình về TTGS; phân tích toàn diện diễn biến khu vực ngân hàng; quản lý đơn vị Đăng ký tín dụng trung tâm của Séc (The Central register of credits). Bộ phận giám sát ngân hàng chịu trách nhiệm tiến hành mọi hoạt động về TTGS ngân hàng và thực thi các chính sách về giám sát ngân hàng trên phạm vi toàn quốc. Bộ Tài chính chịu trách nhiệm giám sát hoạt động của các công ty bảo hiểm và các quỹ hưu trí. Uỷ ban Chứng khoán chịu trách nhiệm giám sát hoạt động của các nhà kinh doanh chứng khoán, các công ty đầu tư và các quỹ đầu tư. Cả 2 cơ quan này hợp tác chặt chẽ với CNB trên cơ sở một Thoả thuận 3 bên được ký kết năm 1998;
- NHTW Slovakia (SNB): Sau khi Cộng hoà Slovakia được tách ra từ Tiệp Khắc cũ (đầu năm 1993), SNB được thành lập mới, đảm trách chức năng giám sát ngân hàng và duy trì trách nhiệm này đến hết thập kỷ 1990. Đến 01/11/2000, Cơ quan Thị trường tài chính độc lập (The Financial Market Authority) được thành lập, chịu trách nhiệm giám sát toàn bộ thị trường tài chính, bao gồm cả thị trường vốn và ngành bảo hiểm;
- Ngân hàng Latvia (BOL): Cho đến 01/7/2001, BOL chính thức không còn thực hiện chức năng giám sát ngân hàng. Vụ giám sát ngân hàng cũ được chuyển ra và trở thành một bộ phận của Uỷ ban Thị trường vốn và Tài chính được thành lập mới (The Financial and Capital market Commission). Uỷ ban này hiện đang chịu trách nhiệm giám sát toàn bộ khu vực tài chính của Lavia. Tại Estonia cũng diễn ra tình trạng tương tự như của Latvia. Cơ quan Giám sát tài chính Estonia (The Financial Supervision Authority), tổ chức gắn bó rất chặt chẽ về mặt hành chính với NHTW Estonia, chính thức đi vào hoạt động từ 01/01/2002...[3],[20];
01/12/1948 trên cơ sở hợp nhất 3 ngân hàng sẵn có là Huabei Bank, Beihai Bank và Xibei Farmer Bank. Đây là khu vực đầu tiên trong nền kinh tế được quốc hữu hoá triệt để bởi Nhà nước Cộng hoà Nhân dân mới. Trong giai đoạn đầu mới thành lập, PBC thường yếu thế và đã để tuột khỏi tay nhiều nhiệm vụ, quyền hạn quan trọng vốn dĩ phải thuộc về PBC (Thời kỳ đó, Bộ Tài chính thường lấn sâu vào “sân chơi” của PBC). Phải đến sau thời kỳ này, PBC mới giành lại được vai trò độc quyền của mình về phát hành tiền và kiểm soát việc cung ứng tiền tệ, cũng như một số nhiệm vụ quan trọng khác (năm 1978, Trung Quốc bắt đầu tiến trình cải cách và tự do hoá kinh tế của mình. Trong lĩnh vực tài chính, hệ thống ngân hàng độc quyền được chuyển hoá thành hệ thống ngân hàng hai cấp, trong đó PBC trở thành NHTW và các hoạt động kinh doanh tín dụng trước đây của nó được chuyển sang cho 4 ngân hàng chuyên doanh).
Tháng 9/1983, Quốc vụ Viện quyết định chuyển PBC thành NHTW của nước Cộng hoà Nhân dân Trung Quốc, thực hiện các chức năng thông thường như mọi NHTW khác trên thế giới.Luật PBC được Quốc hội thông qua và Chủ tịch nước ký Lệnh ban hành ngày 18/3/1995 (có hiệu lực cùng ngày), đã khẳng định vị thế này của PBC. Công cuộc cải cách khu vực tài chính - ngân hàng đã diễn ra mạnh mẽ trong suốt thập kỷ 80 và tiếp theo, đưa đến một trong những hệ quả quan trọng là sự phân tách giữa 3 lĩnh vực ngân hàng, bảo hiểm và chứng khoán. Tới năm 1998, PBC chính thức thôi không còn thẩm quyền quản lý và giám sát 2 lĩnh vực bảo hiểm và chứng khoán nữa. Những trách nhiệm này được trao lại cho 2 uỷ ban chuyên trách mới được thành lập. Một sự kiện quan trọng tiếp theo là vào tháng 3/2003, Quốc vụ Viện quyết định tách bỏ chức năng điều tiết và giám sát các tổ chức ngân hàng, các công ty quản lý tài sản, các công ty uỷ thác và đầu tư, các tổ chức tài chính có nhận tiền gửi khác ra khỏi PBC. Một uỷ ban chuyên trách trực
thuộc Quốc vụ Viện - “Uỷ ban Quản lý và giám sát ngân hàng Trung quốc” (CBRC) đã được thành lập để thực thi nhiệm vụ này chính thức từ tháng 4/2003. Đi xa hơn, Chính phủ Trung Quốc còn dự định sẽ hợp nhất 3 cơ quan hiện đang chịu trách nhiệm giám sát riêng rẽ các lĩnh vực ngân hàng, bảo hiểm và chứng khoán thành một cơ quan duy nhất và độc lập, có nhiệm vụ giám sát toàn bộ thị trường tài chính [19].
1.5.2. Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam
Hoạt động TTGS tại các nước (cả quy mô và phương pháp hoạt động) có sự khác nhau tuỳ thuộc vào chế độ quản lý, trình độ phát triển của hệ thống tài chính tiền tệ và trình độ luật pháp của từng nước. Hoạt động TTGS ngân hàng nên được thay đổi một cách căn bản trên cơ sở tập trung hoá, hướng đến mục tiêu bảo đảm an toàn hoạt động ngân hàng và hệ thống tài chính, phù hợp với thông lệ quốc tế. Có một số điểm cơ bản rút ra đó là:
- Công tác thanh tra được giao cho một tổ chức nhất định tiến hành một cách tương đối độc lập và đa số giao cho NHTW;
- Phương pháp hoạt động: nhìn chung đều sử dụng cả hai phương pháp GSTX và TTTC và có các bộ phận để triển khai thực hiện các phương pháp đó. Ớ Việt Nam hiện nay, tuy đã sử dụng cả 2 phương pháp trên đây song cả về mô hình tổ chức, cách thức triển khai thực hiện còn có những bất cập lúng túng làm giảm hiệu quả công tác TTGS ngân hàng. Do đó cần thay đổi phương pháp tiến hành hoạt động GSTX và TTTC, với cách thức tiếp cận mới “từ đỉnh xuống đáy” (top down) thay cho quy trình truyền thống “đáy lên đỉnh” (bottom up); chuyển dần từ giám sát định hướng tuân thủ sang giám sát dựa trên cơ sở rủi ro (compliance-oriented to risk-based supervision);
- Việc cải cách thể chế TTGS ngân hàng tại Việt Nam cần bắt đầu từ việc nhận thức cho đúng bản chất và nội hàm của hoạt động này. Có lẽ cần thiết phải thay thuật ngữ “Thanh tra” (Inspectorate) gắn liền với tư duy của
thể chế cũ bằng thuật ngữ “Giám sát” (Supervision) gắn với thể chế mới đang được mưu cầu thiết lập, vì một lẽ đơn giản là chúng ta cần có cách tiếp cận hoàn toàn mới tới một thuật ngữ không mới - “Banking supervision”.
KẾT LUẬN CHƯƠNG 1
Trên đây là những vấn đề lý luận cơ bản về hoạt động TTGS của NHTW đối với các TCTD, khẳng định tầm quan trọng của việc TTGS các TCTD, bên cạnh đó cũng tham khảo kinh nghiệm trong hoạt động TTGS ngân hàng tại một số quốc gia trên thế giới. Từ đó, tạo cơ sở để chúng ta tìm hiểu sâu hơn về thực trạng hoạt động TTGS ngân hàng tại một đơn vị cụ thể và đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện hoạt động này ở các chương sau.
CHƯƠNG 2
THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG THANH TRA, GIÁM SÁT NGÂN HÀNG TẠI NGÂN HÀNG NHÀ NƯỚC
CHI NHÁNH TỈNH NAM ĐỊNH