Chương 1 TỔNG QUAN TÀI LIỆU NGHIÊN CỨU
1.5.Thực trạng hoạt động của Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất ở Việt Nam
Nam
1.5.1. Tình hình thành lập
tháng 12 năm 2012 cả nước đã có 63/63 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thành lập VPĐKQSDĐ cấp tỉnh. Trong đó Hậu Giang là tỉnh thành lập sớm nhất 06/9/2004,. Lào Cai là tỉnh chậm nhất 28/5/2009. Có 39 tỉnh thành lập đúng thời hạn quy định tại Nghị định 181/2004/NĐ-CP (trước 01/7/2005).
Trong số các tỉnh đã thành lập VPĐKQSDĐ cấp huyện có 5 tỉnh đã thành lập xong VPĐKQSDĐ cho tất cả các huyện gồm Đà Nẵng, Đồng Nai, Bà Rịa Vũng Tàu, Thành phố Hồ Chí Minh và Tiền Giang. Có 7 tỉnh mới chỉ thành lập một Văn phòng đăng ký tại đô thị gồm Cao Bằng, Thái Nguyên, Hải Dương, Ninh Thuận, Đắk Lắc, Đắk Nông và Lâm Đồng.
Một số VPĐKQSDĐ không trực thuộc Phòng Tài nguyên và Môi trường theo quy định mà trực thuộc Uỷ ban nhân dân cấp huyện như huyện Tiền Hải tỉnh Thái Bình, thành phố Vinh tỉnh Nghệ An, Thành phố Đà Lạt tỉnh Lâm Đồng, đã dẫn đến sự chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ trong tổ chức, chỉ đạo cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, sự phân tán trong quản lý hồ sơ địa chính; làm cho thủ tục cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất thêm phức tạp kéo dài do thiếu sự phối hợp giữa các cơ quan này. (Tổng cục QLĐĐ, 2009)
1.5.2. Cơ cấu tổ chức của Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất
Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất có Giám đốc và không quá 02 (hai) Phó Giám đốc. Việc bổ nhiệm, miễn nhiệm Giám đốc và Phó Giám đốc Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất thực hiện theo phân cấp quản lý cán bộ của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh và phù hợp với tiêu chuẩn chức danh quy định của pháp luật.
Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất cấp tỉnh trực thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường, bao gồm một số phòng chuyên môn nghiệp vụ như: Phòng hành chính – Tổng hợp, Phòng quản lý đất đai, Phòng kỹ thuật nghiệp vụ, Phòng lưu trữ và cung cấp thông tin. Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất cấp huyện trực thuộc Phòng Tài nguyên và Môi trường.
Các VPĐKQSDĐ cấp huyện có nhiều cán bộ đã được tổ chức thành các tổ chuyên môn khác nhau; phổ biến là: Tổ Đăng ký đất đai (hoặc Thẩm định hồ sơ); Tổ Lưu trữ hồ sơ và cung cấp thông tin; một số VPĐKQSDĐ do yêu cầu công việc
còn có Tổ Đăng ký giao dịch bảo đảm; đây là các tổ chuyên môn tối thiểu cần được thành lập và duy trì ổn định ở các địa phương. (Tổng cục quản lý Đất đai, 2009)
1.5.3. Nguồn nhân lực của Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất
- Theo báo cáo của các địa phương, số lượng lao động của các VPĐK cấp tỉnh hiện còn hạn chế: tổng số cán bộ của 63 VPĐK cấp tỉnh tính đến 30/12/2012 là 2.060 người, trung bình mỗi VPĐK cấp tỉnh có 33 người; trong đó, có 999 người trong biên chế nhà nước (chiếm 48,5%) và có 1.133 người hợp đồng dài hạn (chiếm 51,5%).
Về trình độ chuyên môn: trình độ đào tạo của nhân viên VPĐK cấp tỉnh hiện có tương đối cao (65,7% lao động có trình độ đại học và trên đại học; 34,3% có trình độ cao đẳng hoặc trung cấp).
Tuy nhiên kinh nghiệm chuyên môn của đội ngũ nhân viên VPĐKQSDĐ cấp tỉnh rất hạn chế; phần lớn (62,6%) mới được tuyển dụng khi thành lập VPĐKQSDĐ hoặc chỉ có từ 1-5 năm làm việc tại các đơn vị chuyên môn khác (chủ yếu là Trung tâm kỹ thuật tài nguyên Môi trường) chuyển sang.
- Tổng số lao động hiện có của VPĐKQSDĐ cấp huyện có 8.334 người, trung bình mỗi VPĐK có 12 người; trong đó, có 3.301 người trong biên chế nhà nước (chiếm 39,6%) và có 1.133 người hợp đồng dài hạn (chiếm 60,4%).
Bảng 1.1. Nguồn nhân lực của VPĐKQSDĐ các cấp
Vùng lãnh thổ VPĐKQSDĐ cấp tỉnh VPĐKQSDĐ cấp huyện Tổng số Biên chế Hợp đồng Tổng số Biên chế Hợp đồng Cả nước 2.060 999 1.133 8.334 3.301 5.033 Miền núi phía Bắc 348 188 160 986 615 371 Đồng bằng Bắc Bộ 298 146 152 752 354 398 Bắc Trung Bộ 223 74 149 756 284 472 Nam Trung Bộ 246 97 221 1.108 369 739 Tây Nguyên 80 46 34 565 196 369 Đông Nam Bộ 293 154 139 2.253 733 1.520 Tây Nam Bộ 572 294 278 1.914 750 1.164
Về trình độ chuyên môn của đội ngũ lao động tại các VPĐKQSDĐ cấp huyện hầu hết đều đã được đào tạo chuyên môn ở trình độ từ trung cấp trở lên; Tuy nhiên chỉ có một phần nhỏ (khoảng 20%) lao động đã làm việc tại Phòng Tài nguyên và Môi trường; đại đa số (khoảng 80%) lao động mới được tuyển dụng chưa có kinh nghiệm công tác. Đây là khó khăn rất lớn ảnh hưởng đến tiến độ và chất lượng công việc chuyên môn của VPĐKQSDĐ.
1.5.4. Chức năng, nhiệm vụ của Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất
Theo Quyết định thành lập thì hầu hết các VPĐKQSDĐ hiện nay đều có đầy đủ chức năng, nhiệm vụ theo hướng dẫn tại Thông tư liên tịch số 05/2010/TTLT- BTNMT-BNV-BTC ngày 15/3/2010. Tuy nhiên trên thực tế, chức năng, nhiệm vụ của các VPĐKQSDĐ quyền sử dụng đất ở địa phương vẫn còn nhiều bất cập:
Phần lớn các VPĐKQSDĐ các cấp sau khi thành lập đều đã đi vào hoạt động nhưng còn lúng túng, chưa triển khai thực hiện hết các nhiệm vụ được giao; chủ yếu mới thực hiện việc tiếp nhận và giải quyết thủ tục cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho các đối tượng thuộc thẩm quyền và thực hiện thống kê, kiểm kê đất đai;
Nhiều địa phương VPĐKQSDĐ cấp tỉnh còn có sự chồng chéo hoặc chưa phân định rõ chức năng, nhiệm vụ với các đơn vị khác của Sở gây nên khó khăn, lúng túng, chậm trễ và những bất cập trong triển khai thực hiện như: Nhiều VPĐKQSDĐ cấp huyện được thành lập nhưng chưa phân định rõ hoặc còn chồng chéo chức năng, nhiệm vụ với Phòng Tài nguyên và Môi trường. Nhiều địa phương Lãnh đạo Phòng TN&MT coi VPĐKQSDĐ như bộ máy giúp việc của Phòng để thực hiện tất cả các công việc quản lý nhà nước về đất đai.
1.5.5. Tình hình triển khai thực hiện các nhiệm vụ của VPĐKQSDĐ
1.5.5.1. Cấp tỉnh
Theo báo cáo của các địa phương VPĐKQSDĐ cấp tỉnh hiện nay đều đã và đang tập trung triển khai thực hiện việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho các tổ chức theo Chỉ thị 1474/CT-TTg ngày 24/8/2011 của Thủ tướng Chính phủ về thực hiện một số nhiệm vụ, giải pháp cấp bách để chấn chỉnh việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất và xây
dựng cơ sở dữ liệu đất đai; thực hiện thống kê đất đai 01/01 hàng năm và kiểm kê đất đai. Nhiều địa phương VPĐKQSDĐ triển khai thực hiện việc hoàn thiện hồ sơ địa chính, chỉnh lý biến động cho một số xã đã cấp Giấy chứng nhận; tiếp nhận và quản lý, lưu trữ hồ sơ địa chính. Tuy nhiên tình hình hoạt động của VPĐKQSDĐ cấp tỉnh còn một số tồn tại, hạn chế.
Nguyên nhân chủ yếu của tình trạng này là do các VPĐKQSDĐ chưa có đủ năng lực thực hiện hết các nhiệm vụ được giao (còn rất thiếu nhân lực, thiết bị và các điều kiện làm việc cần thiết); không được đầu tư đủ kinh phí để triển khai thực hiện; song bên cạnh đó còn do nguyên nhân chủ quan của VPĐKQSDĐ còn thiếu kinh nghiệm, chưa nhận thức đầy đủ về yêu cầu nhiệm vụ nên còn lúng túng về phương pháp, cách thức triển khai.
1.5.5.2. Cấp huyện
- Tương tự như VPĐKQSDĐ cấp tỉnh, các VPĐKQSDĐ cấp huyện đã thành lập đều mới tập trung triển khai thực hiện việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho các hộ gia đình, cá nhân; thực hiện đăng ký giao dịch về quyền sử dụng đất của các cá nhân.
Việc quản lý, lưu trữ hồ sơ địa chính nhiều VPĐKQSDĐ chưa thực hiện hoặc thực hiện chưa bảo đảm yêu cầu, hồ sơ địa chính và các hồ sơ thủ tục hành chính về đất đai còn quản lý phân tán (thậm chí nhiều địa phương vẫn do cấp xã quản lý, có địa phương chưa có kho lưu trữ phải gửi tại xã; hầu hết các địa phương chưa thực hiện việc phân loại và lưu trữ hồ sơ địa chính theo quy định.
Nguyên nhân chủ yếu của tình trạng này là do năng lực thực hiện của hầu hết các VPĐKQSDĐ cấp huyện còn rất yếu (còn rất thiếu nhân lực, thiết bị, nhà làm việc và lưu trữ hồ sơ); không được đầu tư đủ kinh phí để thực hiện nhiệm vụ; ngoài ra còn do nguyên nhân chủ quan của VPĐKQSDĐ còn thiếu kinh nghiệm, chưa nhận thức đầy đủ về yêu cầu nhiệm vụ, không xây dựng kế hoạch hoạt động hàng năm và lập dự toán kinh phí trình UBND cấp huyện duyệt cấp.
1.5.6. Đánh giá chung tình hình hoạt động của Văn phòng đăng ký QSDĐ
1.5.6.1. Kết quả đạt được
Thông tin từ Tổng cục Quản lý đất đai - Bộ Tài nguyên và Môi trường cho biết, tính đến nay, tỷ lệ cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (sổ đỏ) lần đầu trên cả nước đã đạt trên 96,9% tổng diện tích các loại đất cần cấp.
Trong số đó, đất sản xuất nông nghiệp đạt 92,9%; đất lâm nghiệp đạt 98,2%, đất nuôi trồng thủy sản đạt 86,1%; đất ở nông thôn đạt 96,1%; đất ở đô thị đạt 98,3%; đất chuyên dùng đạt 86,9%; cơ sở tôn giáo đạt 83,6%.
Ngoài ra, Tổng cục Quản lý đất đai cũng đã tổng hợp các trường hợp còn tồn đọng chưa được cấp giấy chứng nhận lần đầu và phân tích nguyên nhân vướng mắc, để đề xuất giải pháp thực hiện, hoàn thành cấp giấy chứng nhận trên phạm vi cả nước.
Theo đó, việc tồn đọng chưa được cấp giấy chứng nhận lần đầu, chủ yếu là do người dân chưa kê khai đăng ký (chiếm 34,1%); nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho từ ngày 1/1/2008 trở về sau, đất không có giấy tờ về quyền sử dụng đất (chiếm 10,7%); phải thực hiện nghĩa vụ tài chính nhưng không nộp và không có nhu cầu ghi nợ (chiếm 5,4%); hồ sơ chưa hoàn thành thủ tục chia thừa kế (chiếm 5,2%);...
Về đo đạc, cấp giấy chứng nhận đất nông, lâm trường, Tổng cục Quản lý đất đai đã chuẩn bị báo cáo về tình hình quản lý và sử dụng đất có nguồn gốc từ các nông trường, lâm trường tại các tỉnh vùng Tây Nguyên phục vụ hội nghị của Thủ tướng Chính phủ.
Kết quả thực hiện tại các địa phương đến nay cho thấy: Có 34/45 tỉnh, thành phố đã cơ bản hoàn thành công tác rà soát ranh giới, cắm mốc; 38/45 tỉnh, thành phố đã cơ bản hoàn thành đo đạc lập bản đồ địa chính; 11/45 tỉnh đã cơ bản hoàn thành công tác cấp giấy chứng nhận; Các tỉnh còn lại đều đang triển khai thực hiện các hạng mục công việc, dự kiến sẽ cơ bản hoàn thành trong năm 2018. (Hùng Võ, Vietnam+)
1.5.6.2. Các hạn chế
- Chức năng, nhiệm vụ của các VPĐKQSDĐ các cấp ở nhiều địa phương chưa được phân định rõ ràng, nhiều VPĐKQSDĐ cấp tỉnh còn có sự chồng chéo với một số đơn vị khác của Sở, nhất là với Trung tâm Công nghệ thông tin
TN&MT, thậm chí một tỉnh còn chồng chéo chức năng với VPĐKQSDĐ (hoặc Phòng Tài nguyên và Môi trường) cấp huyện.
- Điều kiện nhân lực của hầu hết các VPĐKQSDĐ còn thiếu về số lượng, hạn chế về kinh nghiệm công tác, chưa đáp ứng được yêu cầu thực hiện nhiệm vụ đã được phân cấp; đây là nguyên nhân cơ bản của việc cấp GCNQSDĐ chậm và hạn chế trong việc lập hồ sơ địa chính hiện nay.
- Điều kiện cơ sở vật chất, thiết bị kỹ thuật cần thiết cho thực hiện cá thủ tục hành chính về đất đai của VPĐKQSDĐ còn thiếu thốn, nhiều đơn vị chưa có máy đo đạc để trích đo thửa đất, máy photocopy để sao hồ sơ.
- Không thống nhất về loại hình hoạt động giữa các địa phương: có địa phương VPĐKQSDĐ phải tự đảm bảo kinh phí hoạt động, có địa phương được bảo đảm bằng ngân sách nhà nước cho một phần kinh phí hoạt động; cũng có địa phương được bảo đảm bằng kinh phí nhà nước cho toàn bộ kinh phí hoạt động. Hoạt động của VPĐKQSDĐ chưa triển khai thực hiện hết các nhiệm vụ được giao, nhất là nhiệm vụ xây dựng, hoàn thiện, chỉnh lý hồ sơ địa chính, việc cấp GCNQSDĐ của VPĐKQSDĐ các cấp ở nhiều địa phương còn một số điểm chưa thực hiện đúng quy định.
- Về giải quyết tồn đọng trong công tác cấp giấy chứng nhận, qua thực tế triển khai công tác cấp giấy chứng nhận cho thấy các trường hợp tồn đọng chưa được cấp giấy chứng nhận mặc dù đã có quy định của pháp luật giải quyết; tuy nhiên quá trình triển khai còn gặp nhiều khó khăn do việc triển khai trên thực tiễn cần có sự tham gia của nhiều cấp, nhiều ngành cũng như từ phía các cơ quan chuyên môn của địa phương một số trường hợp việc nộp nghĩa vụ tài chính là quá mức so với kỳ vọng của người sử dụng đất.
- Một số địa phương chưa ban hành đầy đủ các quy định hướng dẫn thi hành pháp luật đất đai và quy chế phối hợp trong công tác cấp giấy chứng nhận (Quy chế phối hợp giữa các cơ quan có trách nhiệm trong việc giải quyết thủ tục cấp giấy chứng nhận như xây dựng, thuế, Văn phòng đăng ký đất đai, ủy ban nhân dân cấp xã, cơ quan tài nguyên và môi trường); một số địa phương đã ban hành quy định giải quyết nhưng có một số thủ tục không phù hợp với quy định của pháp luật, tạo
sự nhũng nhiễu trong giải quyết thủ tục; một số nơi khi giải quyết thủ tục cấp giấy chứng nhận chưa có sự phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan có thẩm quyền; trong quá trình tổ chức thực hiện, cách hiểu về quy định pháp luật chưa có sự thống nhất giữa các cơ quan trong việc giải quyết các thủ tục về cấp giấy chứng nhận; tình trạng cán bộ giải quyết thủ tục cố tình gây phiền hà, nhũng nhiễu trong quá trình cấp giấy chứng nhận, gây bức xúc trong dư luận; nhận thức về pháp luật đất đai của một bộ phận người sử dụng đất còn hạn chế hoặc người sử dụng đất không có nhu cầu cấp giấy chứng nhận.
- Đối với tồn đọng các trường hợp không cấp giấy chứng nhận theo quy định của pháp luật, hiện nay, về cơ bản pháp luật đất đai đã có quy định để giải quyết việc cấp giấy chứng nhận cho hầu hết các trường họp còn tồn đọng chưa được cấp giấy chứng nhận lần đầu. Chỉ còn một số trường hợp sau đây không giải quyết cấp giấy chứng nhận như:
Trường hợp người nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất do vi phạm trình tự, thủ tục thực hiện giao dịch chuyển quyền sử dụng đất (nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho đất không có giấy tờ về quyền sử dụng đất từ ngày 01/01/2008 trở về sau) quy định này được kế thừa từ pháp luật đất đai năm 2003 để bảo đảm tính nhất quán, bảo đảm tính nghiêm minh của pháp luật.
Trường hợp không có giấy tờ về quyền sử dụng đất và hiện đang có tranh chấp đất đai hoặc hiện trạng sử dụng đất không phù hợp với quy hoạch sử dụng đất; quy định này nhằm bảo đảm sự tôn trọng quan hệ dân sự giữa các bên trong sử dụng đất.
Trường hợp đất đủ điều kiện cấp giấy chứng nhận nhưng thuộc khu vực đã có thông báo hoặc quyết định thu hồi đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền (nhằm giảm bớt chi phí xã hội trong việc thực hiện thủ tục, người sử dụng đất vẫn được bồi thường theo quy định của pháp luật).
Trường hợp chia tách thửa đất để bán bằng giấy tờ viết tay trước ngày 01/01/2008 nhưng không đảm bảo diện tích tách thửa tối thiểu. (Trang thông tin Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường, 2017)
Chương 2
ĐỐI TƯỢNG, NỘI DUNG VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU 2.1. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
2.1.1. Đối tượng nghiên cứu
- Công tác đăng ký đất đai, bất động sản. - Những người có liên quan.
+ Người sử dụng đất, đây là nhóm trực tiếp chịu tác động của việc cải cách