Tỷ giá chính thức do NHNN công bố hàng ngày là mức bình quân của tỷ giá trong ngày giao dịch của thị trường ngoại tệ liên ngân hàng gần nhất trước đó nên chưa phản ánh hết cung cầu thật của nền kinh tế. Quy mô của thị trường ngoại tệ liên ngân hàng vẫn khá khiêm tốn so với tổng quy mô của toàn bộ thị trường ngoại hối, doanh số giao dịch ngoại tệ của NHNN với các ngân hàng thương mại chiếm tỷ lệ khá khiêm tốn so với tổng doanh số giao dịch với thị trường ngoại hối và những can thiệp của NHNN lên thị trường ngoại tệ liên ngân hàng chủ yếu mang tính chất xử lý tình huống, chưa
thật sự chủ động với vai trò là người mua/bán cuối cùng để phát tín hiệu cho thị trường, nên rõ ràng tỷ giá bình quân trên thị trường ngoại tệ liên ngân hàng không thể phản ánh đúng mức quan hệ cung cầu ngoại tệ và như vậy càng không thể phản ánh được quan hệ cung cầu trên toàn bộ thị trường ngoại hối. Hơn nữa, trên thực tế, tỷ giá do NHNN công bố hàng ngày vẫn thường được điều chỉnh so với tỷ giá bình quân thực sự của thị trường liên ngân hàng ngày hôm trước với mức điều chỉnh tùy theo mục tiêu, tính toán và nhận định của NHNN nên có những thời kỳ, tỷ giá công bố có khoảng cách khá xa với mức cân bằng của thị trường ngoại hối.
3.4.2. Thị trường ngoại tệ chưa phát triển, sự can thiệp của NHNN chưa hiệu quả
Các quy định hiện hành về giao dịch ngoại tệ chỉ mới quy định đối với giao dịch của các tổ chức tín dụng được phép giao dịch ngoại tệ trên lãnh thổ Việt Nam và chưa có quy định rõ ràng cho tất cả các đối tượng khác theo thông lệ quốc tế, thường được chia thành hai đối tượng là người cư trú và người không cư trú. Bên cạnh đó, hiện tại NHNN chỉ cho phép thực hiện giao dịch giao ngay, giao dịch kỳ hạn, hoán đổi, quyền chọn tiền tệ mà chưa cho phép thực hiện giao dịch hợp đồng tương lai và chưa phân biệt hợp đồng quyền chọn đơn, hợp đồng quyền chọn kết hợp.
Từ năm 2004, bằng Quyết định 1452/2004/QĐ-NHNN ngày 10/11/2004, NHNN đã chính thức hóa cho phép giao dịch phi chứng từ trừ giao dịch bán ngoại tệ lấy VND giữa tổ chức tín dụng cho các cá nhân và tổ chức khác. Quy định này là phù hợp với thông lệ quốc tế vì ngoại tệ mạnh với nhau. Thế nhưng, khi các tổ chức tín dụng sử dụng kỹ thuật này để lách biên độ tỷ giá thì NHNN lại ban hành quy định cấm việc mua bán VND và USD thông qua đồng tiền khác. Điều này vô hình chung đã khai tử quy định giao dịch phi chứng từ và là bước thụt lùi trong tiến trình hướng nới lỏng giao dịch trên thị trường ngoại tệ, hạn chế sự phát triển của thị trường ngoại tệ.
Bên cạnh đó, những can thiệp của NHNN lên thị trường ngoại tệ liên ngân hàng chủ yếu mang tính chất xử lý tình huống, chưa thật sự chủ động với vai trò là người mua/bán cuối cùng để phát tín hiệu cho thị trường. Doanh số giao dịch ngoại tệ của
NHNN với các ngân hàng thương mại chiếm tỷ lệ khá khiêm tốn so với tổng doanh số giao dịch với thị trường nên tỷ giá hình thành trên thị trường liên ngân hàng không phản ánh đúng cung cầu của thị trường.
Ngoài ra, dân chúng Việt Nam vẫn còn sử dụng khá phổ biến vàng để làm phương tiện cất trữ, phương tiện thanh toán nên khi có tâm lý lo sợ sự biến động xấu của nền kinh tế hoặc xảy ra các biến động tương quan giữa giá vàng trong nước và giá vàng thế giới đã làm biến động mạnh kim ngạch nhập khẩu vàng, kể cả nhập khẩu trái phép qua biên giới các nước láng giềng. Đây cũng chính là một trong những nguyên nhân làm căng thẳng, khan hiếm ngoại tệ gây áp lực lớn đến biến động tỷ giá.
3.4.3. Thị trường ngoại tệ không chính thức và hiện tượng đô la hóa vẫn còn trầm trọng
Về pháp lý, thị trường ngoại tệ của Việt Nam bao gồm thị trường liên ngân hàng và thị trường giữa các ngân hàng với khách hàng. Tuy nhiên, trên thực tế vẫn tồn tại thị trường tự do hay thị trường chợ đen.
Trên thực tế, không có được số liệu thống kê chính xác về quy mô của thị trường tự do, mà chủ thể đóng vai trò quan trọng là các tiệm vàng và những đại lý thu đổi ngoại tệ. Các đại lý thu đổi ngoại tệ, một mặt thu đổi ngoại tệ theo tỷ giá niêm yết của ngân hàng thương mại mà họ làm đại lý, nhưng mặt khác họ vẫn mua và bán USD theo tỷ giá riêng với nhiều đối tượng khách hàng khác nhau và tất nhiên, nguồn ngoại tệ có được từ kênh này không được nộp vào ngân hàng thương mại theo quy định và không được báo cáo công khai. Tuy nhiên, nếu quan sát thấy các doanh nghiệp và người dân vẫn có thể dễ dàng mua được USD trên thị trường tự do những khi thị trường ngoại tệ chính thức căng thẳng thì có thể thấy quy mô của thị trường tự do có quy mô rất lớn so với nền kinh tế.
NHNN đã không ít lần phối hợp với cơ quan chức năng kiểm soát chặt hoạt động thu đổi ngoại tệ của các đại lý thu đổi ngoại tệ nhưng các biện pháp hành chính vẫn không thể dẹp được thị trường tự do. Thị trường tự do vẫn còn tồn tại, điều đó có nghĩa là thị
trường chính thức vẫn chưa đáp ứng được đầy đủ mong muốn của các đối tượng liên quan. Các nhu cầu mua USD để đi chữa bệnh, du học. .... hoặc nhu cầu mua USD của doanh nghiệp vẫn chưa được các ngân hàng đáp ứng đầy đủ, kịp thời. Vẫn còn lực lượng dân cư bán USD trên thị trường tự do thay vì bán cho NHTM chứng tỏ thủ tục giao dịch ở các ngân hàng vẫn chưa thuận tiện và tỷ giá giao dịch chưa hấp dẫn như những điểm thu đổi trên thị trường tự do.
Nhìn chung, sự tồn tại của thị trường tự do tuy mang lại những yếu tố tích cực như góp phần hạn chế những cơn sốt ngoại tệ, giúp giảm đi những căng thẳng về cung cầu ngoại tệ trên thị trường chính thức và tỷ giá trên thị trường tự do cũng là một trong những dữ liệu tham khảo để NHNN đánh giá tính hợp lý của mức tỷ giá cũng như can thiệp trên thị trường chính thức, nhưng về mặt tổng thể, sự tồn tại của thị trường này gây nhiều tác động tiêu cực hơn là tích cực. Sự chênh lệch tỷ giá giữa thị trường tự do và thị trường chính thức tạo ra yếu tố tâm lý bất an cho dân chúng và các nhà đầu tư về khả năng điều hành tỷ giá của Nhà nước và từ đó rất dễ gây nên những tác động làm biến tướng và mất đi sự ổn định tỷ giá trên thị trường chính thức. Mặt khác, sự tồn tại thị trường ngoại tệ tự do là một cánh tay đắc lực hỗ trợ cho các hoạt động buôn lậu và các hoạt động kinh tế ngầm, làm gia tăng hiện tượng đô la hóa, giảm đi hiệu quả và vai trò của NHNN trong việc điều hành chính sách tiền tệ. Điều này cũng làm suy giảm đáng kể uy tín VND và hạn chế hiệu quả của công tác điều hành chính sách tiền tệ.
3.5. NGUYÊN NHÂN TỒN TẠI CỦA CHÍNH SÁCH TỶ GIÁ Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
3.5.1. Chính sách tỷ giá còn kém độc lập, chưa phối hợp hiệu quả với chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ
NHNN chưa được toàn quyền sử dụng các công cụ chính sách tiền tệ theo luật định, vẫn phải chịu sự chỉ đạo từ Chính phủ trong việc quyết định các mục tiêu trung gian của chính sách tiền tệ. Kết quả là mục tiêu của chính sách tiền tệ rất dễ bị “bóp méo” vì chịu sức ép từ chính sách tài khóa và các can thiệp của Chính phủ. Như vậy,
chính sách tiền tệ nhìn chung còn kém độc lập. Mặc dù không thể có một NHTW độc lập hoàn toàn với chính phủ nhưng tính độc lập cũng sẽ tạo ra được một sự can thiệp rõ ràng theo các nguyên tắc của kỷ luật tài chính nhằm giúp NHTW đeo đuổi các mục tiêu một cách tốt hơn. Thực tế diễn biến vừa qua cho thấy, tính chủ động và linh hoạt trong việc điều hành lãi suất của NHNN chưa được thể hiện đầy đủ. Vẫn còn một khoản cách khá lớn giữa lãi suất VND và lãi suất USD và sự chênh lệch này không được kiểm soát tốt nên bị động trước dòng vốn gián tiếp luân chuyển vào ra của các nhà đầu tư nước ngoài. Điều này đã ảnh hưởng rất lớn đến tỷ giá VND/USD.
Về nguyên tắc, chế độ tỷ giá thả nổi có quản lí thường chỉ được sử dụng trong ngắn hạn để kiểm soát những dao động quá lớn quá nhanh trong tỷ giá. Việc kiểm soát tỷ giá trong thời gian dài hơn sẽ chỉ làm chậm lại chứ không thể ngăn chặn hoàn toàn những thay đổi tất yếu trong tỷ giá và thường đi liền với cái giá đắt là làm cạn kiệt dự trữ ngoại hối. Đó chính là sự khác nhau trong kết quả của chính sách ổn định tỷ giá với vấn đề kiểm soát lạm phát có liên quan đến các điều kiện kinh tế của từng giai đoạn, nhóm nguyên nhân này liên quan trực tiếp đến “bộ ba bất khả thi”. Trước đây dưới thời kinh tế khép kín, chưa có tự do hóa tài khoản vốn thì việc giữ tỷ giá hối đoái tương đối cố định đồng thời với việc kiểm soát chính sách tiền tệ hạn chế lạm phát là có thể thực hiện được và trên thực tế chính sách này tương đối hiệu quả trong giai đoạn 1992- 1996.
Tuy nhiên, khi nền kinh tế Việt Nam ngày càng hội nhập sâu với WTO, mặc dù chúng ta chưa hoàn toàn tự do hóa tài khoản vốn, sự dễ dàng hơn trong luân chuyển vốn đã đặt ra thách thức mới đối với việc điều hành chính sách "bộ ba bất khả thi". Ồn định tỷ giá nếu không gắn với kiểm soát cung tiền và tốc độ tăng trưởng tín dụng cũng như các điều tiết vĩ mô nhằm kiểm soát tổng cầu thì cũng không thể giúp ngăn chặn và kiểm soát lạm phát đặc biệt trong bối cảnh dòng vốn luân chuyển tương đối tự do. Mặt khác, nếu tổng cầu và các chính sách tiền tệ được kiểm soát hợp lí thì việc điều chỉnh tỷ giá theo thị trường sẽ giảm thiểu khả năng gây ra lạm phát. Trên lí thuyết, việc giữ
ổn định tỷ giá có thể giúp tăng cường lòng tin vào đồng nội tệ, nhưng cơ chế ổn định tỷ giá buộc Chính phủ phải kiểm soát thâm hụt ngân sách và tốc độ tăng tín dụng và thông qua đó tăng cường mức độ tin cậy vào chính sách của chính phủ. Khi những yếu tố này được kiểm soát, lạm phát cũng sẽ giảm đi và dần ổn định. Trong một nền kinh tế có mức độ đôla hóa cao như Việt Nam, khi nguy cơ lạm phát quay trở lại và niềm tin vào VND giảm sút, người dân sẽ quay lưng lại với đồng nội tệ càng làm cho áp lực mất giá VND. Rõ ràng, việc hội nhập kinh tế thế giới đã đặt ra những thách thức mới đối với NHNN nói chung và chính sách tỷ giá nói riêng.
Khi tình trạng nhập siêu lớn và kéo dài, nhu cầu ngoại tệ tăng cao sẽ khiến cho đồng nội tệ mất giá tương đối so với đồng ngoại tệ. Sự mất giá của đồng nội tệ khiến cho xuất khẩu được khuyến khích và nhập khẩu trở nên đắt đỏ. Cơ chế tỷ giá theo cung cầu của thị trường sẽ tự động điều chỉnh tăng xuất khẩu, giảm nhập khẩu và do đó giảm thâm hụt thương mại. Tuy nhiên, cơ chế tỷ giá ở Việt Nam không những đã không đạt được sự điều chỉnh này mà trong những năm gần đây còn làm trầm trọng hơn tình trạng thâm hụt của cán cân thương mại. Nhu cầu ngoại tệ tăng cao do nhập siêu lớn và kéo dài không được kịp thời điều chỉnh bởi sự mất giá của đồng nội tệ khiến cho thị trường ngoại hối luôn căng thẳng và hoạt động chợ đen cũng như đầu cơ tiền tệ trở nên mạnh mẽ. Tỷ giá danh nghĩa đã được giữ cứng nhắc mặc dù tình trạng nhập siêu lớn đã kéo dài liên tục trong vòng nhiều tháng từ cuối năm 2006 đến đầu năm 2008. Điều tương tự cũng xảy ra trong năm 2009 từ tháng 3 đến cuối tháng 11. Nếu được quản lí theo cơ chế thị trường, tỷ giá danh nghĩa có tác động tự động điều chỉnh cán cân thương mại trở về trạng thái cân bằng. Việc thả nổi tỷ giá sẽ giúp sự biến động của giá cả của các mặt hàng trong nước cân bằng với sự biến động của giá cả các mặt hàng trên thế giới, qua đó giúp nền kinh tế phân bổ các nguồn lực tối ưu hơn.
Ngoài ra, độ mở kinh tế của Việt Nam lớn, nhưng lại không bị lệ thuộc mạnh vào một đối tác cụ thể nào, nên việc thả nổi tỷ giá sẽ không làm cho Việt Nam bị tác động mạnh bởi các cú sốc từ thị trường tiền tệ bên ngoài, mà còn giúp Việt Nam ngăn
chặn tốt các cú sốc từ thị trường hàng hóa quốc tế. Tuy nhiên, để chính sách tỷ giá thả nổi có kiểm soát thực sự phát huy tác dụng, thì Việt Nam cần phải chuẩn bị thêm một số điều kiện khác. Khi từ bỏ cơ chế neo tỷ giá, NHNN buộc phải tìm một mục tiêu khác để thực thi các chính sách tiền tệ. Có hai mục tiêu mà NHTW các nước sử dụng là kiểm soát cung tiền và kiểm soát lạm phát theo mục tiêu định trước. Việc theo đuổi chính sách kiểm soát lạm phát mục tiêu đòi hỏi NHTW phải độc lập, tức một ngân hàng hoạt động dựa trên các nguyên tắc công khai, không bị tác động bởi các chính sách tài khóa và các tổ chức kinh tế, tài chính trên thị trường.
Một điều kiện khác để cơ chế tỷ giá thả nổi có thể vận hành một cách suôn sẻ, giúp nền kinh tế phân bổ nguồn lực hiệu quả, là cần phải hiện đại hóa thị trường ngoại hối. Ngoại tệ là một loại tài sản. Một khi được cho phép, tỷ giá thả nổi ngoại tệ sẽ được các chủ thể kinh tế tham gia thị trường mua bán trao đổi tương tự các sản phẩm tài chính khác như chứng khoán và vàng. Sự xuất hiện các công cụ phái sinh và các định chế tài chính trung gian liên quan đến tỷ giá sẽ giúp các chủ thể kinh tế hạn chế rủi ro. Thị trường ngoại hối của Việt Nam vẫn chủ yếu là các giao dịch trực tiếp; các sản phẩm phái sinh liên quan đến ngoại hối hầu như chưa được đưa vào; tổng giá trị giao dịch ngoại hối vẫn ở mức rất thấp so với các nước trong khu vực; và trên thị trường liên ngân hàng, NHNN vẫn chiếm phần lớn các giao dịch trên thị trường.
3.5.2. Chưa thống nhất đầu mối quản lý nguồn ngoại tệ
Theo quy định tại Nghị định 86/1999/NĐ-CP ngày 30/8/1999 của Chính phủ về quản lý dữ trữ ngoại hối nhà nước, NHNN là cơ quan quản lý dữ trữ ngoại hối nhà nước nhằm thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia, bảo đảm khả năng thanh toán quốc tế, bảo toàn dự trữ ngoại hối nhà nước. Thế nhưng trong thực tế hiện nay, Bộ Tài chính còn quản lý một số nguồn ngoại hối thuộc sỡ hữu nhà nước theo quyết định của chính Bộ Tài chính là Quyết định 93/2000/QĐ-BTC ngày 06/6/2000 và Quyết định 10/2006/QĐ-BTC ngày 28/2/2006. Việc thiếu thống nhất một đầu mối quản lý nguồn thu ngoại tệ của quốc gia về lâu dài sẽ làm suy yếu nguồn thu, gia tăng hiện tượng đôla
hóa và hạn chế khả năng can thiệp của NHNN khi cần thiết. Tương tự, việc quản lý nợ của khu vực công, kể cả nguồn vốn ODA, vẫn còn chưa hiệu quả, tồn tại khá nhiều