5. Kết cấu của đề tài
1.2. Cơ sở thực tiễn về quản lý vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản bằng
vốn ngân sách Nhà nƣớc
1.2.1. Cơ cấu tổ chức quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách Nhà nước
1.2.1.1. Các cơ quan quản lý Nhà nước
Các cơ quan quản lý nhà nƣớc chịu trách nhiệm quản lý vốn đầu tƣ XDCB đã đƣợc quy định trong luật Xây dựng, luật Đầu tƣ, luật Đấu thầu, luật Đầu tƣ công… và các văn bản hƣớng dẫn thi hành luật. Do vốn đầu tƣ XDCB có vai trò rất quan trọng đối với quá trình phát triển kinh tế, nên hầu hết các cơ quan chức năng của Nhà nƣớc đều có liên quan đến công tác này.
- Quốc hội là cơ quan quyền lực cao nhất trong việc quyết định chiến lƣợc phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia, phân bổ vốn đầu tƣ của nhà nƣớc cho các ngành kinh tế. Quốc hội xây dựng và ban hành Luật điều chỉnh cơ chế quản lý vốn đầu tƣ của toàn bộ nền kinh tế nhƣ Luật NSNN, Luật Doanh nghiệp, Luật Đầu tƣ, Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu, Luật Đầu tƣ công...
-Các cơ quan Quốc hội, Chính phủ, Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ, Bộ Tài chính, Bộ Xây dựng, các Bộ chuyên ngành và ngành chức năng, Ngân hàng Nhà nƣớc đảm nhiệm các chức năng: Hoạch định chiến lƣợc phát triển, huy động và phân bổ vốn, quản lý vốn đầu tƣ XDCB bằng nguồn vốn NSNN, xây dựng thể chế, chính sách quản lý vốn đầu tƣ nhƣ Luật, Nghị định, Thông tƣ hƣớng dẫn.
- Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nƣớc cao nhất của nhà nƣớc, thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan chấp hành của Quốc hội, chịu trách nhiệm xây dựng các kế hoạch phân bổ, cân đối vốn đầu tƣ XDCB bằng nguồn vốn NSNN cho các ngành, các lĩnh vực và từng địa phƣơng của quốc gia, xây dựng và ban hành các Nghị định hƣớng dẫn về thể chế, chính sách quản lý vốn đầu tƣ.
- Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ, Bộ Tài chính, Bộ Xây dựng là các Bộ chịu trách nhiệm chính hƣớng dẫn cụ thể cơ chế quản lý vốn đầu tƣ trong toàn
quốc. Trong đó Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ và Bộ Tài chính đảm nhận vai trò xây dựng kế hoạch huy động và phân bổ nguồn vốn đầu tƣ từ NSNN cho tất cả các ngành, lĩnh vực và từng địa phƣơng trong toàn bộ nền kinh tế. Bộ Xây dựng chịu trách nhiệm hƣớng dẫn các quy phạm, quy chuẩn về chất lƣợng, giá cả thuộc các lĩnh vực trong quá trình đầu tƣ và xây dựng, hƣớng dẫn quy trình thực hiện dự án đầu tƣ của các chủ đầu tƣ.
-Các Bộ, ngành chức năng, UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng hoạch định chiến lƣợc, quy hoạch phát triển của từng ngành, từng địa phƣơng cùng với Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ, Bộ Tài chính phân bổ nguồn vốn đầu tƣ XDCB của Nhà nƣớc cho ngành, lĩnh vực và từng địa phƣơng để phân khai nguồn vốn đầu tƣ cho các dự án.
-Các cơ quan quản lý Nhà nƣớc ở địa phƣơng theo chức năng nhiệm vụ đƣợc phân công tham mƣu cho UBND các cấp quản lý vốn đầu tƣ XDCB bằng nguồn vốn NSNN, trong đó Sở Kế hoạch và Đầu tƣ, Sở Xây dựng, Sở Tài chính giữ vai trò quan trọng. Sở Kế hoạch và Đầu tƣ là đầu mối thẩm định dự án đầu tƣ, xây dựng kế hoạch vốn đầu tƣ, thẩm định kế hoạch đấu thầu, ... chủ trì phối hợp với các Sở để thực hiện tốt chức năng quản lý Nhà nƣớc về đầu tƣ XDCB trên địa bàn.
1.2.1.2. Các cơ quan, cá nhân trực tiếp quản lý vốn đầu tư
Theo quy định thì các cơ quan, cá nhân trực tiếp quản lý vốn đầu tƣ là chủ đầu tƣ, các chủ đầu tƣ và cấp trên của chủ đầu tƣ có nhiệm vụ huy động và quản lý sử dụng các nguồn lực đầu tƣ theo quy định của pháp luật bao gồm:
- Các Bộ, ngành chức năng của các cơ quan trung ƣơng là cơ quan cấp trên của chủ đầu tƣ đóng trên địa bàn hoặc các dự án trên địa bàn.
-Các Sở, Ban ngành, UBND các cấp ở địa phƣơng là cơ quan cấp trên của chủ đầu tƣ đối với các dự án đầu tƣ của nhà nƣớc.
-Các ban quản lý dự án đầu tƣ đƣợc chủ đầu tƣ lập ra hoặc thuê tƣ vấn điều hành dự án để thay mặt mình thực hiện việc quản lý và điều hành xây dựng dự án đến khi hoàn thành đƣa vào khai thác, sử dụng, quyết toán vốn
đầu tƣ dự án hoàn thành làm cơ sở giao vốn cho đơn vị sử dụng.
1.2.1.3. Các cơ quan thẩm định, thanh toán, quyết toán vốn đầu tư
-Các cơ quan tham gia thẩm định các dự án đầu tƣ ở Trung ƣơng bao gồm các Bộ nhƣ Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ, Bộ Tài chính, Bộ Xây dựng, Bộ quản lý chuyên ngành và ở địa phƣơng gồm Sở Kế hoạch và Đầu tƣ, Sở Tài chính, Sở Xây dựng và Sở chuyên ngành nhiệm vụ chính là cùng tham gia thẩm định dự án về quy hoạch, phƣơng án kỹ thuật, tài chính, theo các yêu cầu đƣợc quy định trong pháp luật quản lý vốn đầu tƣ XDCB bằng nguồn NSNN.
-Cơ quan thanh toán ở Trung ƣơng là Kho bạc Nhà nƣớc Trung ƣơng và ở địa phƣơng là Kho bạc Nhà nƣớc tỉnh có nhiệm vụ kiểm soát, thanh toán, chi trả các khoản chi của ngân sách Nhà nƣớc và quyết toán vốn hàng năm theo quy định của Bộ Tài chính.
-Cơ quan quyết toán vốn ở Trung ƣơng là Bộ Tài chính và ở địa phƣơng là Sở Tài chính có nhiệm vụ quản lý giá, quản lý Nhà nƣớc về tài chính đầu tƣ XDCB trên địa bàn, thẩm tra quyết toán vốn theo quy định của Bộ Tài chính.
-Nhƣ vậy hệ thống các cơ quan quản lý đầu tƣ gồm nhiều đơn vị, mỗi cơ quan, đơn vị, mỗi ngành, mỗi cấp có những nhiệm vụ riêng nhƣng bao trùm lên tất cả là từ mục tiêu của quản lý.
1.2.2. Quy trình quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách Nhà nước
1.2.2.1. Xây dựng danh mục các dự án đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách Nhà nước
-Việc xây dựng danh mục các dự án đầu tƣ XDCB bằng nguồn vốn NSNN phải căn cứ vào quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch ngành, lĩnh vực, căn cứ dự toán và tiến độ thực hiện thi công của năm kế hoạch trƣớc: Ƣu tiên bố trí vốn hoàn trả vốn ứng trƣớc kế hoạch năm trƣớc, các khoản vay của ngân sách địa phƣơng đến hạn trả; Cân đối vốn để thực
hiện các đề án đã đƣợc Hội đồng nhân dân thông qua; trả nợ các dự án đã đƣợc phê duyệt quyết toán; các công trình sử dụng vốn đối ứng; công trình thi công chuyển tiếp có khả năng hoàn thành trong năm kế hoạch sau; các dự án quy hoạch và chuẩn bị đầu tƣ. Trên cơ sở nguồn vốn từ NSNN đƣợc giao và quá trình triển khai của từng dự án cụ thể để bố trí vốn hợp lý.
-Các dự án khởi công mới phải đƣợc phê duyệt trƣớc ngày 31/10 của năm kế hoạch năm trƣớc đã đƣợc ghi trong kế hoạch chuẩn bị đầu tƣ, đã hoàn thành thiết kế và dự toán. Ngoài ra còn có các dự án quy hoạch và chuẩn bị đầu tƣ để nối tiếp các dự án khởi công mới cho những năm tiếp theo, các cơ quan có nhu cầu XDCB lập danh mục dự án gửi cơ quan tổng hợp xem xét trình cấp có thẩm quyền quyết định.
1.2.2.2. Phân bổ vốn đầu tư xây dựng cơ bản cho các dự án đầu tư bằng nguồn vốn ngân sách Nhà nước
Việc xây dựng những nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ kế hoạch vốn đầu tƣ bằng nguồn vốn NSNN là rất quan trọng, mục đích đảm bảo sử dụng nguồn lực có hạn một cách minh bạch, công khai, công bằng, hiệu quả hơn và hƣớng tới những mục tiêu sau:
-Việc phân bổ vốn đầu tƣ của Nhà nƣớc phải xuất phát từ yêu cầu của chủ trƣơng, đƣờng lối phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia và của địa phƣơng phù hợp với từng thời kỳ. Phải đảm bảo kết hợp tốt giữa kinh tế - chính trị - xã hội, kết hợp hài hòa giữa phát triển kinh tế với công bằng xã hội và bảo vệ môi trƣờng.
- Đảm bảo sử dụng có hiệu quả, đúng mục tiêu, đúng đối tƣợng, tạo tiền đề thu hút các nguồn lực đầu tƣ trong toàn xã hội và huy động tối đa nguồn vốn cho đầu tƣ XDCB.
- Kế hoạch vốn đầu tƣ phải đảm bảo tính hợp lý theo cơ cấu ngành và lĩnh vực trên địa bàn tỉnh, đảm bảo thứ tự ƣu tiên theo mục tiêu, nhiệm vụ trọng tâm đƣợc xác định trong năm, giữa việc phục vụ mục tiêu phát triển của các địa phƣơng với việc ƣu tiên, hỗ trợ các khu vực khó khăn để góp phần giảm dần khoảng cách về trình độ phát triển kinh tế, thu nhập và mức sống của dân cƣ giữa các địa phƣơng.
-Đảm bảo việc phân bổ và sử dụng nguồn vốn đầu tƣ XDCB bằng nguồn vốn NSNN đƣợc công khai, minh bạch, công bằng, kế hoạch vốn đầu tƣ phải tập trung, có trọng tâm trọng điểm và mang tính khoa học. Nguyên tắc phân bổ vốn đầu tƣ XDCB bằng nguồn NSNN có thể đƣợc mô hình hóa theo sơ đồ sau:
Hình 1.1. Sơ đồ mô phỏng trình tự phân bổ vốn đầu tư bằng nguồn vốn NSNN
- Việc phân bổ vốn cho các dự án đầu tƣ thực hiện theo thứ tự ƣu tiên sau: + Ƣu tiên bố trí vốn hoàn trả các khoản vay của ngân sách địa phƣơng
Chi đầu tƣ XDCB từ ngân
sách Nhà nƣớc Trung ƣơng Chi đầu tƣ XDCB từ ngân sách Nhà nƣớc cấp tỉnh
Theo ngành, lĩnh vực kinh tế
Theo cơ cấu khu vực, địa phƣơng
Theo các chƣơng trình mục tiêu
đến hạn phải trả.
+ Cân đối vốn để thực hiện các đề án đã đƣợc Hội đồng nhân dân (HĐND) thông qua và Ủy ban nhân dân tỉnh (UBND) phê duyệt;
+ Trả nợ các dự án đã phê duyệt quyết toán;
+ Vốn đối ứng cho các dự án ODA theo tiến độ dự án; + Bố trí vốn để thực hiện một số dự án cấp bách;
+ Bố trí vốn cho các dự án chuyển tiếp có khả năng hoàn thành trong năm; + Bố trí vốn cho các dự án chuyển tiếp;
+ Bố trí vốn cho các công trình khởi công mới; + Bố trí vốn cho các dự án chuẩn bị đầu tƣ.
Với các tiêu chí cân đối và bố trí vốn đầu tƣ XDCB bằng nguồn vốn NSNN nhƣ đã nêu ở trên, sẽ góp phần khắc phục tình trạng bố trí vốn dàn trải gây thất thoát, lãng phí; góp phần nâng cao hiệu quả đầu tƣ, tăng thêm tính công bằng trong sử dụng NSNN giữa các ngành, các địa phƣơng, tạo điều kiện để HĐND và UBND cấp tỉnh chủ động hơn trong việc phân bổ ngân sách và sử dụng có hiệu quả nguồn lực do địa phƣơng quản lý.
1.2.2.3. Quản lý vốn đầu tư của các dự án đầu tư bằng nguồn vốn ngân sách Nhà nước
Đối với dự án đầu tƣ bằng nguồn NSNN thì Nhà nƣớc quản lý toàn bộ quá trình đầu tƣ xây dựng từ việc cho chủ trƣơng đầu tƣ, lập dự án, quyết định đầu tƣ, lập thiết kế, dự toán, lựa chọn nhà thầu, thi công xây dựng đến khi nghiệm thu, bàn giao và đƣa công trình vào khai thác sử dụng. Theo quy định tại Nghị định số 52/1999/NĐ-CP ngày 08/4/1999 của Chính phủ trình tự khi thực hiện một dự án đầu tƣ gồm ba giai đoạn: Giai đoạn chuẩn bị đầu tƣ; giai đoạn thực hiện đầu tƣ; giai đoạn kết thúc xây dựng, đƣa công trình vào khai thác sử dụng.
Nhà nƣớc quản lý chặt chẽ thông qua báo cáo đầu tƣ, dự án đầu, thẩm tra dự án đầu tƣ, thẩm định các báo cáo nghiên cứu khả thi, báo cáo thiết kế kỹ thuật và quyết định đầu tƣ. Việc đầu tƣ xây dựng công trình phải phù hợp với quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch ngành, quy hoạch xây dựng, bảo đảm an ninh, an toàn xã hội và bảo vệ môi trƣờng, phù hợp với các quy định của pháp luật.
-Khi thực hiện dự án đầu tƣ bằng vốn NSNN, chủ đầu tƣ phải tiến hành lập dự án đầu tƣ trong đó cần nêu đƣợc sự cần thiết phải đầu tƣ, hiệu quả đầu tƣ mà dự án mang lại, những nội dung cơ bản khi lập dự án là:
+ Sự cần thiết và mục tiêu đầu tƣ, đánh giá nhu cầu thị trƣờng, tiêu thụ sản phẩm đối với dự án sản xuất, đánh giá hiệu quả kinh tế - xã hội đối với dự án hạ tầng kinh tế xã hội, hình thức đầu tƣ xây dựng công trình, địa điểm xây dựng, nhu cầu sử dụng đất, điều kiện cung cấp nguyên liệu, nhiên liệu và các yếu tố đầu vào khác.
+ Mô tả về quy mô và diện tích xây dựng công trình, các hạng mục công trình thuộc dự án; phân tích lựa chọn phƣơng án kỹ thuật, công nghệ và công suất; các giải pháp thực hiện; đánh giá tác động môi trƣờng, các giải pháp phòng cháy, chữa cháy và các yêu cầu về an ninh, quốc phòng; tổng mức đầu tƣ của dự án, khả năng thu xếp vốn, nguồn vốn và khả năng cấp vốn theo tiến độ; phƣơng án hoàn trả vốn đối với dự án có yêu cầu thu hồi vốn và phân tích đánh giá hiệu quả kinh tế - tài chính, hiệu quả xã hội của dự án.
- Những nội dung chính khi thẩm định dự án (theo quy định tại Nghị
định số 12/2009/NĐ-CP ngày 12/02/2009 của Chính phủ):
+ Xem xét các yếu tố đảm bảo tính hiệu quả của dự án, bao gồm: sự cần thiết đầu tƣ; các yếu tố đầu vào của dự án; quy mô, công suất, công nghệ, thời gian, tiến độ thực hiện dự án; phân tích tài chính, tổng mức đầu tƣ, hiệu quả kinh tế - xã hội của dự án.
+ Xem xét các yếu tố đảm bảo tính khả thi của dự án, bao gồm: sự phù hợp với quy hoạch; nhu cầu sử dụng đất, tài nguyên (nếu có); khả năng giải phóng mặt bằng, khả năng huy động vốn đáp ứng tiến độ của dự án; kinh nghiệm quản lý của chủ đầu tƣ; khả năng hoàn trả vốn vay; giải pháp phòng cháy, chữa cháy; các yếu tố ảnh hƣởng đến dự án nhƣ quốc phòng, an ninh, môi trƣờng và các quy định khác của pháp luật có liên quan.
+ Sự phù hợp của thiết kế cơ sở với quy hoạch chi tiết xây dựng hoặc tổng mặt bằng đƣợc phê duyệt; sự phù hợp của thiết kế cơ sở với vị trí, quy mô xây dựng và các chỉ tiêu quy hoạch đã đƣợc chấp thuận đối với công trình xây dựng tại khu vực chƣa có quy hoạch chi tiết xây dựng đƣợc phê duyệt; sự phù hợp của việc kết nối với hạ tầng kỹ thuật của khu vực; việc áp dụng các quy chuẩn, tiêu chuẩn về xây dựng, môi trƣờng, phòng cháy, chữa cháy; điều kiện năng lực hoạt động xây dựng của tổ chức tƣ vấn, năng lực hành nghề của cá nhân lập thiết kế cơ sở theo quy định.
Công tác thẩm định dự án là đặc biệt quan trọng. Mục đích của thẩm định dự án chính là tổ chức các cuộc phản biện khoa học nhằm xác định sự cần thiết tính khả thi của dự án. Kết quả thẩm định là cơ sở pháp lý để ngƣời có thẩm quyền quyết định phê duyệt dự án đầu tƣ.
Quá trình thực hiện dự án đƣợc thể hiện bằng sơ đồ sau:
Hình 1.2. Sơ đồ mô phỏng trình tự ra quyết định đầu tư
Chủ trƣơng đầu tƣ của cấp có thẩm quyền (1) Chủ đầu tƣ thuê đơn vị tƣ vấn lập dự án (2) Thẩm tra thiết kế cơ sở của chủ đầu tƣ hoặc thuê tƣ vấn (3) Thẩm định dự án của cơ quan có thẩm quyền (4) Ngƣời có thẩm quyền quyết định phê duyệt dự án đầu tƣ (5) Thực hiện dự án đầu tƣ (6)
b. Quản lý vốn trong giai đoạn thực hiện đầu tư