5. Kết cấu của đề tài
1.4.1. Kinh nghiệm thực tiễn của một số địa phương trong nước
1.4.1.1. Kinh nghiệm của tỉnh Tuyên Quang
Tuyên Quang là một tỉnh còn nhiều khó khăn về kinh tế, thu không đủ chi, hàng năm vẫn phải có trợ cấp của Trung ương. Quy mô kinh tế còn nhỏ bé, năng lực cạnh tranh thấp phải đầu tư đồng loạt nhiều hạng mục công trình với tổng vốn đầu tư lớn, vì vậy tình trạng thiếu vốn so với yêu cầu đầu tư phát triển của tỉnh là một khó khăn, chưa năm nào khắc phục được khó khăn về vốn và quản lý vốn bao gồm:
- Do nguồn vốn kế hoạch ít so với nhu cầu vì vậy việc ghi kế hoạch vốn cho các dự án chỉ đảm bảo 10% - 20% tổng vốn đầu tư của dự án, nhiều dự án nhóm C theo quy định phải bố trí vốn trong 2 năm, nhưng thực tế phải bố trí vốn 4 - 5 năm mới hoàn trả hết.
29
- Do tình trạng thiếu vốn đầu tư nên tuỳ tiện bổ sung vốn hoặc bố trí vốn cho dự án khi dự án còn thiếu điều kiện thủ tục theo quy định.
- Việc bố trí vốn kế hoạch hàng năm ít so với nhu cầu gây tâm lý cho A - B cầm chừng (đầu năm đủng đỉnh cuối năm mới chạy) gây tình trạng vốn dồn vào cuối năm mới thanh toán được.
- Một số dự án được bổ sung vốn cuối năm để chạy vốn phải ứng khối lượng để thanh toán được vốn (kiểu ăn trước trả sau) gây khó khăn trong công tác quản lý vốn đầu tư xây dựng.
Thiếu vốn đầu tư xây dựng là nguyên nhân đẻ ra tệ cửa quyền, tiêu cực trong bố trí vốn, chất lượng công trình kém do phải chi phí tiêu cực.
* Trong phân bổ và sử dụng vốn
- Thất thoát trong sử dụng vốn: quyết định đầu tư vội vàng thiếu chính xác do tính cấp bách, một số công trình vẫn phải áp dụng hình thức vừa thiết kế vừa thi công. Việc lập và thẩm định dự án chưa được sát thực tế, để phát sinh tăng quá lớn. Nhiều khi bên B lợi dụng những sơ hở này mà khai quá so với tỷ lệ tăng thực tế. Nếu bên A thiếu kinh nghiêm hoặc giám sát thi công không chặt chẽ sẽ dễ chấp nhận khối lượng bên B giao cho một cách thiếu căn cứ, gây tổn thất lớn mà vẫn không kiểm soát được chất lượng công trình.
- Chính sách bố trí vốn đầu tư theo các ngành kinh tế chưa hợp lý, phân tán, đưa số dự án công trình vào kế hoạch đầu tư quá lớn, không có đủ vốn để đảm nhận hoàn thành công trình nên số vốn nợ đọng ở khâu xây dựng cơ bản dở dang hằng năm tương đối nhiều mà không phát huy được hiệu quả của công trình dẫn đến lãng phí vốn đầu tư.
Khoảng cách giữa thời gian giao kế hoạch và triển khai kế hoạch còn lớn, do vậy làm đình trệ nhiều định hướng có liên quan đến công trình. Khâu kế hoạch cũng góp phần không nhỏ làm lãng phí thất thoát vốn đầu tư; nhìn chung việc bố trí và điều hành kế hoạch đầu tư hằng năm còn bộc lô nhiều nhược điểm:
30
- Thiếu kế hoạch đầu tư xây dựng cơ bản tổng quát.
- Việc phân phối vốn đầu tư còn mang tính chất phân chia, dẫn đến bố trí kế hoạch phân bổ vốn không theo tiến độ thực hiện dự án thực tế.
- Triển khai kế hoạch đầu tư hàng năm chậm.
Tình hình trên dẫn đến nợ dây dưa gây khó khăn cho ngân sách Nhà nước và làm cho các doanh nghiệp nhà nước trong lĩnh vực xây dựng khó khăn về vốn vì không thể thanh quyết toán được.
Công tác quản lý của chủ đầu tư: Ban quản lý dự án là người đại diện cho chủ đầu tư, nhưng không phải là chủ đầu tư đích thực nên thiếu sự ràng buộc về trách nhiệm quản lý tài sản, kể cả trách nhiệm bảo toàn vốn đầu tư khi dự án đi vào hoạt động bởi họ thiếu ý thức tiết kiệm trong tính toán, chi tiêu mà thiên về chủ nghĩa “cá nhân”, điều này cũng là một nguyên nhân dẫn đến thất thoát lãng phí trong đầu tư xây dựng cơ bản.
- Chất lượng lập dự án đầu tư: nhìn chung còn thấp, một số dự án thiếu các cơ sở, luận cứ khoa học khách quan, thiếu các số liệu điều tra khảo sát cập nhật, thiếu các số liệu dự báo chính xác, do đó tính khả thi của dự án chưa cao nên không xác định được chính xác tổng mức đầu tư. Một số ít dự án lập còn theo ý chủ quan của chủ đầu tư.
- Chất lượng thiết kế kỹ thuật và tổng dự toán còn sai sót: chất lượng thiết kế kỹ thuật còn nhiều sai sót như: chi tiết kiến trúc còn sơ sài, phương án kết cấu còn thiên về an toàn làm cho hiệu quả đầu tư thấp, công trình xấu và lãng phí. Chất lượng lập dự toán còn nhiều sai sót, hiện tượng bỏ sót khối lượng là phổ biến, một số công trình đấu thầu không có điều chỉnh giá, nhà thầu phải bù phần thiếu hụt đó dẫn đến chất lượng thi công công trình đạt thấp, như thiết kế và dự toán đầu tư xây dựng hệ thống cứng hoá kênh mương loại 2 và loại 3 của Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn trong giai đoạn 2006 - 2010.
31
- Trình tự đầu tư xây dựng còn vi phạm: một số dự án do yêu cầu cấp
bách phải đầu tư bố trí vốn khi chưa có dự án. Thực hiện công tác đấu thầu và chỉ định thầu chưa nghiêm. Hàng năm ít các gói thầu tổ chức đấu thầu rộng rãi, chủ yếu tổ chức đấu thầu hạn chế và chỉ định thầu. Nhà thầu thiếu tính cạnh tranh, hiệu quả về giá thành công trình đạt thấp (bình quân giảm 1,5%).
* Công tác quản lý
Bộ Xây dựng đã có những văn bản, Thông tư hướng dẫn về quản lý chất lượng công trình như:
Nghị định số 112/2009/NĐ-CP ngày 14/12/2009 của Chính phủ về quản lý chi phí đầu tư xây dựng công trình.
Nghị định số 83/2009/NĐ-CP ngày 15/10/2009 của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số điều Nghị định số 12/2009/NĐ-CP ngày 12 tháng 02 năm 2009 của Chính phủ về quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình.
Tuy nhiên tình trạng vi phạm các quy định về quản lý chất lượng, quy trình xây dựng của các chủ đầu tư, các nhà thầu còn khá phổ biến như:
- Các chủ đầu tư thiếu kiểm tra giám sát thường xuyên, liên tục nhằm ngăn ngừa những sai phạm kỹ thuật, đảm bảo nghiệm thu khối lượng, chất lượng các công tác xây lắp của nhà thầu thực hiện theo thiết kế được duyệt, tiêu chuẩn kỹ thuật và quy chuẩn xây dựng.
- Thiếu kiểm tra chất lượng vật liệu, cấu kiện sản phẩm đưa vào thi công. - Không tuân thủ các quy trình nghiệm thu, cập nhật hồ sơ nghiệm thu còn thiếu và chậm.
- Đối với các nhà thầu thiếu các biện pháp tự kiểm tra chất lượng về vật liệu, cấu kiện sản phẩm đưa vào xây lắp công trình. Thiếu chứng chỉ về chất lượng vật tư, vật liệu xây dựng.
Theo số liệu thông báo của Sở Xây dựng qua kiểm tra một số công trình sử dụng vật liệu không đúng phẩm cấp quy định như: Gạch không đảm bảo mác, sỏi, cát không đúng chủng loại.
32
Trong thực tế phương thức đấu thầu chưa được áp dụng rộng rãi, nguyên nhân có nhiều song chủ yếu là việc xác định dự toán làm giá chuẩn, giá trần để xem xét giá trúng thầu còn chậm, thiếu chính xác; việc bố trí kế hoạch đấu thầu thiếu tập trung và thiếu tính đồng bộ, bố trí kế hoạch đấu thầu không theo tiến độ dự án là một trở ngại phổ biến làm cho việc triển khai diễn ra khó khăn. Mặt khác, thủ tục đấu thầu còn phải trải qua nhiều khâu, trình tự đấu thầu chưa hợp lý, gây ách tắc, trì trệ trong việc triển khai dự án cũng như kế hoạch đấu thầu hàng năm, gây phiền hà cho chủ đầu tư cũng như các đơn vị tham gia đấu thầu.
1.4.1.2. Kinh nghiệm của tỉnh Vĩnh Phúc
Tại Vĩnh Phúc, việc thực hiện phân cấp đầu tư theo Nghị định số 12/2009/NĐ- CP, Quyết định số 43/2009/QĐ-UBND và QĐ 57/2009/QĐ- UBND của UBND tỉnh, qua 3 năm thực hiện đã phát huy được những điểm tích cực trong đầu tư xây dựng. Cấp huyện và cấp xã đã chủ động hơn trong đầu tư xây dựng, thủ tục đầu tư được triển khai thực hiện nhanh và phù hợp hơn với từng địa phương.
Tuy nhiên, do chưa có các biện pháp quản lý đồng bộ dẫn tới tình trạng cấp huyện, xã phê duyệt quá nhiều dự án vượt khả năng cân đối vốn ngân sách nhà nước của địa phương, kế hoạch đầu tư dàn trải, thời gian thi công kéo dài, hiệu quả đầu tư kém, gây phân tán và lãng phí nguồn lực đầu tư. Tình trạng nợ xây dựng cơ bản có chiều hướng gia tăng (theo số liệu tổng hợp đến 30/6/2012 tổng nợ khối khối hoàn thành các công trình xây dựng của toàn tỉnh là 2.591 tỷ đồng). Trong khi đó, nguồn thu ngân sách tỉnh rất hạn hẹp do khủng hoảng kinh tế, các khoản huy động từ đất rất khó khăn do thị trường bất động sản trầm lắng.
Để khắc phục các tồn tại và bất cập nêu trên, Chủ tịch UBND tỉnh Vĩnh Phúc đã yêu cầu các sở, ban, ngành, địa phương tăng cường công tác quản lý đầu tư từ nguồn ngân sách nhà nước. Trong đó, rà soát, đánh giá tình
33
hình nợ xây dựng cơ bản và nhu cầu đầu tư các dự án đầu tư giai đoạn 2013-2015, đặc biệt xem xét lại toàn bộ các dự án hoàn thành đã quyết toán còn thiếu vốn, dự án quá hạn đầu tư đã hoàn thành nhưng chưa cấp đủ vốn, dự án chuyển tiếp có giá trị khối lượng hoàn thành vượt mức vốn được cấp, để tập trung ưu tiên bố trí vốn thanh toán.
Bên cạnh đó, Vĩnh Phúc đã tích cực rà soát nhu cầu đầu tư đối với công trình, dự án chuyển tiếp, xem xét và đề xuất việc ngừng khởi công hoặc dãn tiến độ đầu tư đối với các dự án chưa thực sự cấp thiết, không giải phóng được mặt bằng và các dự án không có khả năng bố trí vốn đảm bảo theo các nguyên tắc của Chính phủ. Về thẩm định và phê duyệt dự án mới, các cấp có thẩm quyền chịu trách nhiệm kiểm soát chặt chẽ phạm vi, quy mô của từng dự án đầu tư theo đúng mục tiêu, lĩnh vực, chương trình đã phê duyệt, chỉ được quyết định đầu tư khi đã xác định rõ nguồn vốn và khả năng cân đối vốn ngân sách thuộc cấp mình quản lý.
Tổ chức đánh giá, xác định nguồn vốn và lập kế hoạch đầu tư trung hạn 2013-2015 và kế hoạch hàng năm theo đúng quy định. Các sở, ban, ngành, các địa phương tập trung đánh giá lại nguồn vốn của từng ngành, lĩnh vực, địa phương theo từng năm và xác định khả năng nguồn lực giai đoạn 2013-2015 làm cơ sở xây dựng kế hoạch đầu tư 2013-2015. Căn cứ vào Kế hoạch phát triển KT-XH 5 năm 2011- 2015, UBND huyện, xã phải xây dựng kế hoạch chuẩn bị đầu tư hàng năm và cho 3 năm 2013-2015 trên cơ sở nhiệm vụ quan trọng cần thực hiện và khả năng cân đối nguồn lực đáp ứng.
UBND tỉnh Vĩnh Phúc yêu cầu kế hoạch đầu tư 3 năm 2013-2015 cần tập trung vốn cho các dự án hoàn thành trong năm 2012 trở về trước thuộc nhiệm vụ đầu tư từ nguồn NSNN nhưng chưa được bố trí đủ vốn; các dự án dự kiến hoàn thành năm 2013; các dự án dự kiến hoàn thành năm 2014-2015 (theo tiến độ
34
trong quyết định đầu tư, khả năng cân đối vốn và khả năng thực hiện 3 năm 2013-2015); các dự án trọng điểm hoàn thành sau năm 2015.
Hạn chế tối đa việc khởi công các dự án mới khi chưa đủ nguồn vốn để hoàn thành các dự án chuyển tiếp. Tất cả các dự án đã được quyết định đầu tư phải thực hiện theo mức vốn kế hoạch năm được giao để không gây nợ đọng xây dựng cơ bản. Việc bổ sung, điều chuyển vốn trong nội bộ vốn ngành, lĩnh vực chỉ được thực hiện khi có quyết định của cấp có thẩm quyền. Bên cạnh đó, tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra việc chấp hành các quy định của nhà nước trong quản lý đầu tư và XDCB.