6. Kết cấu luận án
2.1.2. Nguồn lực tài chính cho phát triển hạt ầng giao thông
2.1.2.1. Quan niệm về nguồn lực tài chính
- Quan niệm chung về nguồn lực cho phát triển kinh tế - xã hội: Nguồn lực (resources), hiểu theo nghĩa chung nhất đó là tổng thể các yếu tố vật chất, tinh thần có thể huy động để tạo ra các lợi ích. Nguồn lực có xem xét theo từng nghĩa hẹp như: Nguồn lực tự nhiên (natural resources) hay tài nguyên thiên nhiên, nguồn lực vật chất (physical resources), nguồn lực lao động (human resources), nguồn lực tài chính (fiscal resources), nguồn lực xã hội (social resources)…
- Quan niệm về nguồn lực tài chính: Nguồn lực tài chính hiểu theo nghĩa chung là tổng số các nguồn xét trên khía cạnh về mặt tài chính. Như vậy, để hiểu rõ khái niệm về nguồn lực tài chính cần làm rõ khái niệm về tài chính.
Tài chính là phạm trù phản ánh các quan hệ kinh tế dưới hình thức tiền tệ phát sinh trong quá trình huy động, phân phối và sử dụng các quĩ tiền tệ tập trung và không
tập trung từ các thành phần kinh tế và các tầng lớp dân cư nhằm thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước và cải thiện đới sống nhân dân. Đó là các quan hệ kinh tế: (1) Giữa nhà nước với các cơ quan, đơn vị kinh tế và các tầng lớp dân cư; (2) Giữa các tổ chức tài chính trung gian với các cơ quan, tổ chức phi tài chính, các tầng lớp dân cư; (3) Giữa các cơ quan, đơn vị kinh tế, tầng lớp dân cư với nhau và các quan hệ kinh tế
trong nội bộ các chủ thểđó; (4) Giữa các quốc gia với quốc gia trên thế giới.
Để làm rõ hơn khái niệm tài chính, cần so sánh nó với khái niệm tiền tệ và thương mại - là các khái niệm có liên quan và có nhiều điểm tương đồng. Trong hoạt
động thương mại, tiền tệ đóng vai trò là vật trung gian môi giới trong trao đổi hàng hoá, là phương tiện giúp cho quá trình trao đổi được diễn ra dễ dàng và hiệu quả hơn. Tuy nhiên, trong hoạt động thương mại tiền tệ chỉ đóng vai trò là phương tiện còn hàng hoá mới là đối tượng của trao đổi. Tương tự, trong tài chính, hoạt động phân phối giữa các chủ thể kinh tếđược thực hiện thông qua việc tạo lập và sử dụng quỹ tiền tệ.
Biểu hiện bề ngoài của hoạt động tài chính là sự di chuyển của các dòng tiền tệ, tuy nhiên bản chất của tài chính là phân phối các sản phẩm tạo ra trong nền kinh tế
dưới hình thức giá trị. Hoạt động tài chính phải thông qua tiền tệ để phân phối giá trị
nên trong tài chính, tiền tệ cũng chỉ là phương tiện, sản phẩm mới là đối tượng của phân phối. Điểm khác biệt giữa tài chính và thương mại là: trong thương mại, sự vận
động của tiền tệ luôn gắn liền với sự vận động của hàng hoá và dịch vụ tham gia vào quá trình trao đổi, còn trong tài chính sự vận động của tiền tệ là độc lập tương đối với sự vận động của hàng hoá, dịch vụ nhờ chức năng phương tiện trao đổi và phương tiện cất trữ giá trị của tiền tệ.
Khai thác khía cạnh hẹp của phạm trù tài chính là sự hình thành của các nguồn tiền. Đây là nguồn cung của tổng sản phẩm xã hội cho các hoạt động kinh tế - xã hội, hình thành nên nguồn lực tài chính. Xét trên phương diện này, tài chính được coi như
là những quỹ tiền tệ của các chủ thể khác nhau trong xã hội. Hay có thể nói tài chính và nguồn lực tài chính mang tính đa dạng, tạo nên sựđa dạng trong kết hợp các nguồn tài chính cho phát triển kinh tế - xã hội, trong đó có đa dạng nguồn lực tài chính cho xây dựng cơở hạ tầng nói chung, hạ tầng nói riêng.
Từ phân tích trên có thể hiểu nguồn lực tài chính một cách đầy đủ như sau:
Nguồn lực tài chính là tổng thể các quĩ tiền tệ tập trung và không tập trung từ các thành phần kinh tế và các tầng lớp dân cư, có khả năng huy động được để phát triển kinh tế - xã hội thông qua quá trình phân phối lần đầu và phân phối lại.
2.1.2.2. Nguồn lực tài chính phát triển hạ tầng giao thông
Nguồn lực tài chính phát triển giao thông là nguồn lực tài chính nói chung được sử dụng vào đầu tư phát triển giao thông. Vì vậy về bản chất, nguồn lực tài chính phát triển giao thông chứa đựng những đặc tính của nguồn lực tài chính đầu tư cho phát triển kinh tế - xã hội, cho phát triển hạ tầng, hạ tầng giao thông.
Từ phân tích trên, có thể hiểu: Nguồn lực tài chính cho phát triển hạ tầng giao thông là tổng thể các quĩ tiền tệ tập trung và không tập trung từ các thành phần kinh tế và các tầng lớp dân cư, có khả năng huy động được để phát triển hạ tầng giao thông đáp ứng yêu cầu của phát triển kinh tế - xã hội của một địa phương, một quốc gia trong thời kỳ nhất định.
Hoạt động đầu tư phát triển hạ tầng giao thông có nhiều đặc điểm chung như
bất kỳ hoạt động đầu tư nào khác. Tuy nhiên, do đặc điểm của phát triển giao thông nên nguồn lực tài chính cho phát triển hạ tầng giao thông có các đặc điểm mang tính
đặc thù sau:
Thứ nhất, đầu tư phát triển hạ tầng giao thông cần khối lượng vốn lớn, vì vậy nguồn vốn từ khu vực nhà nước là nguồn vốn chủ yếu. Trong đầu tư phát triển hạ
tầng giao thông, nhất là đầu tư các công trình giao thông quốc gia, vốn ngân sách nhà nước chiếm từ 80% trở lên, thậm chí nhiều công trình lên đến 100,0%, trung bình là từ 60 - 70% tổng vốn đầu tư. Đây là đặc điểm đòi hỏi có sự linh hoạt, hấp dẫn trong thu hút đầu tư phát triển hạ tầng giao thông nói chung, giao thông nói riêng. Đa dạng hóa các nguồn lực cho phát triển hạ tầng giao thông là cần thiết từ đặc điểm này của nguồn lực.
Thứ hai, đầu tư phát triển hạ thống giao thông có hiệu quả tài chính không cao, nhưng hiệu quả kinh tế xã hội cao. Vì vậy, cần lựa chọn hình thức đầu tư và có chính khách khuyến khích đầu tư phù hợp.
Hệ thống hạ tầng giao thông chủ yếu là các tuyến đường trải rộng trên không gian rộng lớn trên phạm vi vùng lãnh thổ trên khắp đất nước, trong từng địa phương nên lượng vốn đầu tư rất cao.
Do các công trình hạ tầng giao thông vận tải thường đòi hỏi vốn lớn, thời gian xây dựng lâu, hiệu quả kinh tế mang lại cho chủ đầu tư không cao, khó thu hồi vốn nên không hấp dẫn các nhà đầu tư cá nhân. Bên cạnh đó các công trình giao thông phục vụ cho nhu cầu đi lại của toàn xã hội, được mọi thành phần kinh tế tham gia khai thác một cách triệt để, khi hư hỏng lại ít ai quan tâm đầu tư sửa chữa, bảo dưỡng để
duy trì tuổi thọ cho chúng. Vì vậy, nếu không có chính sách khuyến khích đầu tư, nguồn lực tài chính phát triển hạ tầng giao thông đều do nguồn lực từ nhà nước.
Sản phẩm đầu tư xây dựng các công trình giao thông là một loại hàng hoá công cộng, yêu cầu giá trị sử dụng bền lâu nhưng lại do nhiều thành phần tham gia khai thác sử dụng.
Thứ ba, đầu tư phát triển hạ tầng giao thông có tính rủi ro rất cao do chịu nhiều tác động ngẫu nhiên trong thời gian dài, có sự mâu thuẫn giữa công nghệ mới và vốn
đầu tư, giữa công nghệ đắt tiền và khối lượng xây dựng không đảm bảo. Do đó trong quản lý cần loại trừđến mức tối đa các nguyên nhân dẫn đến rủi ro cho nhà đầu tư, nhà thầu khoán và tư vấn.
Đầu tư xây dựng các công trình giao thông thường liên quan đến nhiều vùng lãnh thổ. Các nhà quản lý cần tính đến khả năng này để tăng cường việc đồng bộ hoá trong khai thác tối đa các tiềm năng của vùng lãnh thổ, các thành phần kinh tếđể phát triển giao thông, nhằm giảm hao phí lao động xã hội.
Xây dựng các công trình giao thông là một ngành cần thường xuyên tiếp nhận những tiến bộ mới của khoa học kỹ thuật, của công nghệ sản xuất hiện đại đểđáp ứng nhu cầu ngày càng cao của con người. Trong quá trình xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông luôn đòi hỏi yêu cầu kỹ thuật cao, công nghệ hiện đại, vì có thể một công trình không đảm bảo chất lượng sẽ gây ra thiệt hại về tính mạng và tải sản của rất nhiều người.
Thứ tư, đầu tư xây dựng các công trình giao thông là hoạt động đầu tư có chu kỳ thu hồi vốn dài, tiêu hao tài nguyên, vật lực, trí lực, khối lượng công việc lớn và thường thiếu vốn. Do đó việc xác định tiến độ đầu tư cần có căn cứ khoa học, xây dựng tập trung dứt điểm.
2.2. Đa dạng hóa nguồn lực tài chính cho phát triển hạ tầng giao thông
2.2.1. Quan niệm về đa dạng hóa nguồn lực tài chính cho phát triển hạ tầng giao thông giao thông
Đa dạng hóa nguồn lực tài chính là thuật ngữ Hán Việt được hiểu theo 2 dạng thức của tập hợp từ, trong đó:
(1) Dưới nghĩa dạng danh từ, đa dạng được hiểu là nhiều dạng, nhiều loại nguồn lực tài chính. “Đa dạng hóa nguồn lực tài chính” theo nghĩa này, khi phân tích nguồn lực phát triển hạ tầng giao thông đã thể hiện rõ. Trên phạm vi quốc gia hay vừng địa phương lãnh thổ, nguồn lực nói chung, nguồn lực tài chính cho phát triển giao thông có thể được huy động theo nhiều nguồn. Mỗi nguồn có tính chất sở hữu,
khả năng huy động và thu hồi riêng trong đầu tư phát triển hạ tầng giao thông. Tính chất riêng đó, do tính chất của nguồn vốn và đặc thù của đối tượng đầu tư là hạ tầng giao thông.
(2) Dưới nghĩa dạng động từ, “đa dạng hóa các nguồn lực tài chính” có thể
hiểu là việc tìm kiếm, sử dụng phối hợp đồng thời các nguồn vốn, nguồn tài chính bên cạnh NSNN và nguồn vốn ODA (vốn là hai nguồn lực chính) để đầu tư cho hệ thống cơ sở hạ tầng giao thông. Hay có thể hiểu, đa dạng hóa nguồn lực tài chính cho phát triển hạ tầng giao thông là quá trình tác động có mục đích, có ý thức của chủ thể quản lý thông qua luật pháp, chính sách và các biện pháp nhằm thu hút, huy động các nguồn lực tài chính từ các thành phần kinh tế các tổ chức xã hội và các tầng lớp dân cư, để đầu tư phát triển hạ tầng giao thông cho một quốc gia hoặc một địa phương nhằm đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế xã hội trong mỗi gia đoạn, mỗi thời kỳ. Luận án tiếp cận đa dạng hóa nguồn lực tài chính theo cách hiểu này.
Việc đa dạng hóa các nguồn lực tài chính có thể coi là phương pháp duy nhất để
có thể xóa bỏ được khoảng cách giữa những rào cản do vấn đề eo hẹp ngân sách với nhu cầu chi tiêu khổng lồ trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng giao thông. Theo báo cáo Hướng dẫn đa dạng hóa các công cụ tài chính cho cơ sở hạ tầng và doanh nghiệp nhỏ
của nhóm các nước G20, giai đoạn từ 2015 tới 2030, nền kinh tế toàn cầu cần tới 90 nghìn tỷ USD để đầu tư cho cơ sở hạ tầng. Tại các nước có nền kinh tế tiên tiến và đã phát triển, rất nhiều những hệ thống cơ sở hạ tầng như nước, năng lượng, và đặc biệt là hệ thống giao thông đang xuống cấp trầm trọng, cần phải được thay thế hoặc nâng cấp. Còn tại các nền kinh tế mới nổi và đang phát triển, hầu hết những hệ thống cơ sở hạ
tầng cần thiết cho sự phát triển, đặc biệt là tại các khu vực đô thị thì vẫn còn đang trong quá trình thai nghén và đang được xây dựng.
Để có thể đáp ứng được những nhu cầu đầu tư trong tương lai, chính phủ cần phải sử dụng thật hiệu quả các nguồn vốn, không chỉ ngân sách nhà nước mà là cả các nguồn đầu tư khác. Bên cạnh ODA, việc huy động tài chính từ các nguồn đầu tư cá nhân cả trong và ngoài nước là vô cùng cần thiết.
2.2.2. Các nguồn lực tài chính trong phát triển hạ tầng giao thông
Theo cách phân loại hiện hành, nguồn lực tài chính (nguồn vốn tài chính) đầu tư phát triển toàn xã hội nói chung. Phát triển hạ tầng giao thông đường bộ nói riêng
được hình thành từ 5 nguồn. Đó là nguồn vốn ngân sách nhà nước (gồm cả vốn ODA và vốn viện trợ), nguồn vốn tín dụng đầu tư, nguồn vốn do các doanh nghiệp nhà nước
đầu tư, nguồn vốn đầu tư trong dân cư và tư nhân và nguồn vốn đầu tư trực tiếp của nước ngoài (FDI).
2.2.2.1. Nguồn lực tài chính từ nguồn vốn ngân sách Nhà nước
(1) Nguồn vốn Nhà nước được hiểu như sau: Đây là nguồn lực thuộc sở hữu nhà nước bao gồm nguồn lực tài chính từ ngân sách nhà nước, các tổ chức thuộc nhà nước và nguồn lực tài chính từ các doanh nghiệp nhà nước (doanh nghiệp do nhà nước sở hữu cổ phần chi phối hoặc sở hữu toàn bộ).
Đây là nguồn lực tài chính quan trọng đảm bảo cho nhà nước thực hiện các chức năng của nó. Nguồn lực tài chính nhà nước được sử dụng để chi tiêu cho bộ máy nhà nước, chi tiêu đầu tư phát triển kinh tế - xã hội, trong đó có cả đầu tư cho hạ tầng giao thông, an sinh xã hội và thực hiện vai trò chủđạo, định hướng thị trường.
Căn cứ vào mục đích của các khoản chi cho đầu tư phát triển hạ tầng giao thông thì thì nội dung chi đầu tư phát triển của NSNN cho lĩnh vực này được xem là khoản chi lớn của NSNN, bởi hạ tầng giao thông chính là thành phần quan trọng cho phát triển các lĩnh vực kinh tế xã hội trong nền kinh tế. Chi đầu tư phát triển hạ tầng giao thông từ NSNN còn có ý nghĩa là vốn chủ để thu hút các nguồn vốn trong nước và ngoài nước vào đầu tư phát triển nói chung và đầu tư phát triển hạ tầng giao thông theo định hướng của Nhà nước trong từng thời kỳ.
Thực tế cho thấy, quy mô và tỷ trọng chi NSNN cho đầu tư phát triển hạ tầng giao thông trong từng thời kỳ phụ thuộc vào chủ trương, đường lối phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước và khả năng nguồn vốn NSNN. Nguồn vốn chi đầu tư của NSNN
ở các quốc gia được huy động từ các khoản thu của ngân sách, thông qua cơ chế phân bổ vốn đầu tư của các cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước trong lĩnh vực phát triển hạ tầng giao thông sẽ phụ thuộc vào khả năng thu ngân sách và cơ chế phân bổ của các cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước. Do vậy vốn đầu tư cho phát triển hạ tầng giao thông thường phụ thuộc vào lượng vốn thực trong NSNN và chính sách cho phát triển hạ tầng giao thông của các cơ quan quản lý Nhà nước.
(2) Đặc điểm của vguồn lực tài chính từ khu vực nhà nước:
- Đó là nguồn lực có thể huy động với số lượng lớn, vì ngân sách và các nguồn tài chính khác thuộc khu vực nhà nước là nguồn tài chính tập trung quy mô lớn của Nhà nước;
- Mức độ huy động nguồn lực cao, do nguồn lực tài chính không chỉ từ ngân sách nhà nước thông thường, trong nhiều trường hợp, để bổ sung ngân sách nhà nước còn phát hành công trái quốc gia, trái phiếu chính phủ, trái phiếu chính quyền địa
phương; vốn hỗ trợ phát triển chính thức, vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ; vốn từ
quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp; vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước; vốn tín dụng do Chính phủ bảo lãnh; vốn vay được bảo đảm bằng tài sản của Nhà nước; vốn đầu tư phát triển của doanh nghiệp nhà nước;
- Đó là nguồn lực thuộc sở hữu chung tùy theo chếđộ sở hữu của mỗi quốc gia, nhưng nó đều được giao cho các cơ quan chức năng nhà nước quản lý và phân bổ nên có điều kiện đầu tư vào những ngành, lĩnh vực, vùng lãnh thổ… then chốt, nhưng kém