6. Kết cấu luận án
2.2.2. Các nguồn lực tài chính trong phát triển hạt ầng giao thông
Theo cách phân loại hiện hành, nguồn lực tài chính (nguồn vốn tài chính) đầu tư phát triển toàn xã hội nói chung. Phát triển hạ tầng giao thông đường bộ nói riêng
được hình thành từ 5 nguồn. Đó là nguồn vốn ngân sách nhà nước (gồm cả vốn ODA và vốn viện trợ), nguồn vốn tín dụng đầu tư, nguồn vốn do các doanh nghiệp nhà nước
đầu tư, nguồn vốn đầu tư trong dân cư và tư nhân và nguồn vốn đầu tư trực tiếp của nước ngoài (FDI).
2.2.2.1. Nguồn lực tài chính từ nguồn vốn ngân sách Nhà nước
(1) Nguồn vốn Nhà nước được hiểu như sau: Đây là nguồn lực thuộc sở hữu nhà nước bao gồm nguồn lực tài chính từ ngân sách nhà nước, các tổ chức thuộc nhà nước và nguồn lực tài chính từ các doanh nghiệp nhà nước (doanh nghiệp do nhà nước sở hữu cổ phần chi phối hoặc sở hữu toàn bộ).
Đây là nguồn lực tài chính quan trọng đảm bảo cho nhà nước thực hiện các chức năng của nó. Nguồn lực tài chính nhà nước được sử dụng để chi tiêu cho bộ máy nhà nước, chi tiêu đầu tư phát triển kinh tế - xã hội, trong đó có cả đầu tư cho hạ tầng giao thông, an sinh xã hội và thực hiện vai trò chủđạo, định hướng thị trường.
Căn cứ vào mục đích của các khoản chi cho đầu tư phát triển hạ tầng giao thông thì thì nội dung chi đầu tư phát triển của NSNN cho lĩnh vực này được xem là khoản chi lớn của NSNN, bởi hạ tầng giao thông chính là thành phần quan trọng cho phát triển các lĩnh vực kinh tế xã hội trong nền kinh tế. Chi đầu tư phát triển hạ tầng giao thông từ NSNN còn có ý nghĩa là vốn chủ để thu hút các nguồn vốn trong nước và ngoài nước vào đầu tư phát triển nói chung và đầu tư phát triển hạ tầng giao thông theo định hướng của Nhà nước trong từng thời kỳ.
Thực tế cho thấy, quy mô và tỷ trọng chi NSNN cho đầu tư phát triển hạ tầng giao thông trong từng thời kỳ phụ thuộc vào chủ trương, đường lối phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước và khả năng nguồn vốn NSNN. Nguồn vốn chi đầu tư của NSNN
ở các quốc gia được huy động từ các khoản thu của ngân sách, thông qua cơ chế phân bổ vốn đầu tư của các cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước trong lĩnh vực phát triển hạ tầng giao thông sẽ phụ thuộc vào khả năng thu ngân sách và cơ chế phân bổ của các cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước. Do vậy vốn đầu tư cho phát triển hạ tầng giao thông thường phụ thuộc vào lượng vốn thực trong NSNN và chính sách cho phát triển hạ tầng giao thông của các cơ quan quản lý Nhà nước.
(2) Đặc điểm của vguồn lực tài chính từ khu vực nhà nước:
- Đó là nguồn lực có thể huy động với số lượng lớn, vì ngân sách và các nguồn tài chính khác thuộc khu vực nhà nước là nguồn tài chính tập trung quy mô lớn của Nhà nước;
- Mức độ huy động nguồn lực cao, do nguồn lực tài chính không chỉ từ ngân sách nhà nước thông thường, trong nhiều trường hợp, để bổ sung ngân sách nhà nước còn phát hành công trái quốc gia, trái phiếu chính phủ, trái phiếu chính quyền địa
phương; vốn hỗ trợ phát triển chính thức, vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ; vốn từ
quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp; vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước; vốn tín dụng do Chính phủ bảo lãnh; vốn vay được bảo đảm bằng tài sản của Nhà nước; vốn đầu tư phát triển của doanh nghiệp nhà nước;
- Đó là nguồn lực thuộc sở hữu chung tùy theo chếđộ sở hữu của mỗi quốc gia, nhưng nó đều được giao cho các cơ quan chức năng nhà nước quản lý và phân bổ nên có điều kiện đầu tư vào những ngành, lĩnh vực, vùng lãnh thổ… then chốt, nhưng kém hấp dẫn, lợi nhuận thấp rủi ro các, hiệu quả tài chính thấp, hiệu quả kinh tế - xã hội cao, trong đó có đầu tư cho hạ tầng giao thông;
- Nguồn lực tài chính từ nguồn lực nhà nước nên được quản lý chung theo phân cấp nhà nước. Vì thấ nguồn lực có thể huy động tập trung vào một hay một số hạ tầng giao thông tạo điều kiện rút ngắn thời gian đầu tư, nâng cao hiệu quả tham gia đầu tư;
(3) Đa dạng hoá tăng nguồn vồn ngân sách Nhà nước
Các cách huy động phát triển nguồn vốn nhà nước bao gồm: vốn ngân sách nhà nước; công trái quốc gia, trái phiếu chính phủ, trái phiếu chính quyền địa phương; vốn hỗ trợ phát triển chính thức, vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ;vốn từ quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp; vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước; vốn tín dụng do Chính phủ bảo lãnh; vốn vay được bảo đảm bằng tài sản của Nhà nước; vốn đầu tư
phát triển của doanh nghiệp nhà nước; giá trị quyền sử dụng đất.
+ Nguồn lực tài chính từ khu vực nhà nước do phát hành trái phiếu: Trái phiếu là một loại chứng khoán quy định nghĩa vụ của người phát hành (người vay tiền) phải trả cho người nắm giữ chứng khoán (người cho vay) một khoản tiền xác định, thường là trong những khoảng thời gian cụ thể, và phải hoàn trả khoản cho vay ban đầu khi nó
đáo hạn. Trái phiếu chính phủ (TPCP) được phát hành được tập trung vào ngân sách Trung ương để nhằm tăng khoản tiền cho NSNN. Trên cơ sởđó Chính phủ thực hiện phân bổ nguồn lực này cho hoạt động đầu tư phát triển. Trái phiếu được rất nhiều nhà nước huy động như là nguồn lực bổ sung cho NSNN khi cần huy động và sử dụng ở
mức độ cao
+ Nguồn lực tài chính từ khu vực nhà nước từ nguồn vốn ODA: ODA là tên gọi tắt của ba chữ tiếng Anh: Official Development Assistance, có nghĩa là Hỗ trợ
phát triển chính thức hay còn gọi là Viện trợ phát triển chính thức. Báo cáo nghiên cứu chính sách của Ngân hàng Thế giới (WB) xuất bản tháng 6/1999 có đưa ra định nghĩa về ODA như sau: “ODA là một phần của tài chính phát triển chính thức ODF, trong đó có yếu tố viện trợ không hoàn lại cộng với cho vay ưu đãi và phải chiếm
ít nhất 25% trong tổng viện trợ thì gọi là ODA”
+ Nguồn tài chính từ nguồn vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước:
Tín dụng nhà nước phản ánh mối quan hệ tín dụng giữa Nhà nước với dân cư với các chủ thể kinh tế khác trong đó Nhà nước là người đi vay, đồng thời là người cho vay
đểđảm bảo việc thực hiện chức năng nhiệm vụ của nhà nước trong quản lý kinh tế xã hội. Bản chất của nguồn vốn này là một hình thức chuyển từ hình thức cấp phát ngân sách sang phương thức tín dụng đối với các dự án có khả năng thu hồi vốn trực tiếp.
Vốn này được thực hiện thông qua Quỹ đầu tư phát triển địa phương, không vì mục tiêu lợi nhuận, nhưng cần phải dựa trên nguyên tắc đảm bảo hoàn vốn và bù
đắp chi phí, tức là phải hoạt động có hiệu quả và hạn hoàn trả, ngoài sự bảo toàn đầy
đủ nguyên gốc, còn phải đem lại lợi ích kinh tế - xã hội cho cả Nhà nước, Quỹ và người đi vay.
Theo Tổ chức Hợp tác Kinh tế và Phát triển (OECD,1972) đã đưa ra khái niệm ODA là “một giao dịch chính thức được thiết lập với mục đích chính là thúc đẩy sự
phát triển kinh tế - xã hội của các nước đang phát triển. Điều kiện tài chính của giao dịch này có tính chất ưu đãi và thành tố viện trợ không hoàn lại chiếm ít nhất 25%” .
Theo tổ chức Tài trợ phát triển chính thức (Official Development Finance - ODF) cho rằng ODA là: tất cả các nguồn tài chính mà chính phủ các nước phát triển và các tổ chức đa phương dành cho các nước đang phát triển. Nguồn vốn này có đặc
điểm sau: ODA là nguồn vốn bổ sung cho các hoạt động đầu tưđối với các nước đang phát triển nguồn vốn ODA là nguồn vốn quan trọng, trong đó nguồn vốn này có được tập trung cho đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế và xã hội của nước tiếp nhận nhờ đó hệ thống cơ cở hạ tầng ngày càng được nâng lên một bước.
Nếu các nước đang phát triển sử dụng có hiệu quả nguồn vốn ODA sẽ là nhân tố tích cực thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. ODA Vốn ODA là khoản vốn vay phải hoàn trả lại với lãi suất và có các điều kiện ràng buộc chặt chẽ khác. Nguồn vốn này có tác
động khá lớn đến tăng trưởng kinh tế và cải thiện đáng kể các chỉ tiêu kinh tế vĩ mô, xây dựng cơ sở hạ tầng. Là nguồn vốn bổ sung quý báu và quan trọng cho phát triển vào những giai đoạn khó khăn, khủng hoảng kinh tếở những nước này
- Nguồn tín dụng đầu tư: Đây là nguồn vốn được hình thành do các quan hệ tín dụng trực tiếp của các tổ chức đầu tư với các nguồn tín dụng, chủ yếu là nguồn tín dụng kinh doanh. Vì là vốn tín dụng kinh doanh nên, phần đầu tư này hoàn toàn dự
Nguồn vốn đầu tư có thể do ngân sách cấp cho ngân hàng thuộc sở hữu nhà nước, có thể do huy động từ nhiều nguồn dưới hình thức kinh doanh, chủ yếu là tiền huy động tiết kiệm của các tầng lớp dân cư. Đây là hình thức đầu tư bình đẳng không
ưu đãi. Lãi suất cho vay được tính toán trên cơ sở lãi suất đi vay, chi phí của các hoạt
động tín dụng... Vì vậy, các thủ tục cho vay được thực hiện chặt chẽ, nhằm bảo toàn vốn, duy trì ổn định lâu dài các hoạt động tín dụng.
2.2.2.2. Nguồn lực tài chính được huy động từ các doanh nghiệp
Yêu cầu về đa dạng hóa nguồn lực tài chính trong lĩnh vực hạ tầng tất yếu đòi hỏi sự tham gia của khu vực kinh tế ngoài nhà nước. Nhìn chung, điều này đã trở
thành quan điểm của các quốc gia trong huy động tài chính cho phát triển hạ tầng giao thông nhằm thúc đẩy sự tham gia của khu vực tư nhân vào các dự án cơ sở hạ tầng của nền kinh tế.
Việc huy động đủ nguồn lực để đầu tư phát triển hệ thống hạ tầng là một tất yếu, đòi hỏi Chính phủ phải xây dựng chiến lược đa dạng nguồn vốn và có giải pháp mang tính chiến lược trong khuyến khích khu vực kinh tế ngoài nhà nước tham gia vào
đầu tư hạ tầng giao thông. Điều này cho phép Chính phủ có thể huy động được nhiều vốn cho cơ sở hạ tầng, giảm chi phí vốn và tạo cơ hội cho nhiều nhà đầu tư tham gia vào lĩnh vực hạ tầng.
Cách thức đa dạng hoá nguồn lực tài chính phát triển hạ tầng giao thông thông qua vân dụng các mô hình đầu tư PPP
Hình thức đối tác công tư (PPP) là những thỏa thuận giữa Chính phủ và các tổ
chức tư nhân dựa trên lợi ích của cộng đồng (Theo Chương trình Phát triển Liên Hợp quốc (2007),.
Theo nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới, hình thức đối tác công tư PPP là việc chuyển giao cho khu vực tư nhân các dự án đầu tư, thông thường đó là các dự án phải do Nhà nước đầu tư và vận hành.
Để thực hiện phương thức chuyển giao thông qua các hình thức huy động nguồn lực nhằm tăng vốn cho phát triển cơ sở hạ tầng. Nhà nước với lợi thế về tài nguyên đất đai, lợi thế về vị trí đất đai, vị trí hạ tầng giao thông xây dựng cơ chế nhằm xác định các phương thức, qui trình, giải pháp cụ thểđể các nhà đầu tư tham gia đầu tư
cơ sở hạ tầng trên địa bàn và được thanh toán lại bằng giá trị đất hoặc quyền sử dụng
đất. Quá trình chuyển đổi đất công và tài sản công gắn liền như vậy gọi là quá trình chuyển đất công và tài sản công thành tiền để thu hồi vốn về ngân sách nhà nước, hay còn gọi là quá trình vốn hóa đất công và tài sản công.
-Mô hình nhượng quyền khai thác: Đây là hình thức mà theo đó cơ sở hạ tầng
được Nhà nước xây dựng và sở hữu nhưng giao (thường là thông qua đấu giá) cho tư
nhân vận hành và khai thác.
- Mô hình thiết kế - xây dựng - tài trợ - vận hành (DBFO): Khu vực tư nhân sẽ đứng ra xây dựng, tài trợ phát triển các dự án đầu tư hạ tầng giao thông và tiến hành vận hành công trình nhưng công trình hạ tầng giao thông vẫn thuộc sở hữu nhà nước.
- Mô hình xây dựng - vận hành - chuyển giao (BOT): Là hình thức do công ty thực hiện dự án đứng ra xây dựng và vận hành công trình trong một thời gian nhất
định, sau đó chuyển giao toàn bộ cho Nhà nước.
- Mô hình xây dựng – chuyển giao – vận hành (BTO): Là mô hình sau khi xây dựng xong thì chuyển giao ngay cho Nhà nước sở hữu, nhưng công ty thực hiện dự án vẫn giữ quyền khai thác công trình.
- Mô hình xây dựng - sở hữu - vận hành (BOO) là hình thức công ty thực hiện dự án sẽđứng xây dựng công trình, sở hữu và vận hành công trình.
Có thể thấy trong bối cảnh ngân sách còn hạn hẹp, Chính phủ Việt Nam đã rất quan tâm thu hút đầu tư theo hình thức PPP để hoàn thiện hạ tầng, thu hút đầu tư. Tuy nhiên, cơ sở pháp lý cũng như các rào cản liên quan trong việc áp dụng hình thức này còn nhiều vấn đề bất cập và hạn chế trong bối cảnh nền kinh tế chuyển đổi của Việt Nam hiện nay.
(3) Dặc điểm thu hút nguồn lực từ các doanh nghiệp đầu tư phát triển hạ tâng giao thông
Để đa huy động nguồn lực tài chính từ khu vực ngoài Nhà nước, về lý thuyết cần ưu tiên xem xét một số vấn đề sau:
Thứ nhất, sử dụng nguồn tài chính đầu tư Nhà nước như nguồn vốn mồi để thu hút được các nguồn vốn ngoài Nhà nước.
Thứ hai, nghiên cứu áp dụng các giải pháp để thị trường vốn phải trở thành một kênh quan trọng trong thu hút nguồn vốn dài hạn cho các dự án hạ tầng.
Thứ ba, nghiên cứu khả năng cho phép các nhà đầu tư thể chế (ví dụ: Quỹ Hưu trí, công ty bảo hiểm, quỹđa phương...) đầu tư trực tiếp vào dự án hạ tầng.
Thứ tư, thiết lập một cơ chế chia sẻ rủi ro lợi ích hợp lý giữa các bên trong các dự án hạ tầng PPP. Về nguyên tắc, rủi ro trong các dự án hạ tầng theo hình thức đầu tư
công hay hình thức PPP là không thay đổi. Mô hình PPP cho phép khu vực công và khu vực tư nhân cùng nhau chia sẻ các rủi ro của dự án theo nguyên tắc bên nào có thể
giải quyết được rủi ro tốt hơn thì bên đó sẽ nhận rủi ro.
Đồng thời, có nhiều công cụ giảm thiểu rủi ro các bên có thể áp dụng như bảo lãnh, bảo hiểm... để giúp các nhà đầu tư có thể tự tin hơn khi tham gia các dự án hạ
tầng. Việc luật hóa các nguyên tắc xây dựng cơ chế chia sẻ rủi ro và áp dụng các công cụ giảm thiểu rủi ro đối với các dự án PPP là cần thiết để tạo sự tự tin cho khu vực tư
nhân khi tham gia vào dự án PPP.
2.2.2.3. Nguồn lực tài chính được huy động từ nguồn vốn doanh nghiệp nước ngoài
- Nguồn tài chính đầu tư phát triển từ vốn FDI: Theo tổ chức tiền tệ thế giới IMF “FDI là một hoạt động đầu tưđược thực hiện nhằm đạt được những lợi ích lâu dài trong một doanh nghiệp hoạt động trên lãnh thổ của một nền kinh tế khác nền kinh tế nước chủ đầu tư, mục đích của chủđầu tư là giành quyền quản lý thực sự doanh nghiệp”.
Đầu tư trực tiếp nước ngoài được định nghĩa là các khoản đầu tư dài hạn được