6. Kết cấu luận án
2.3.1. Khái quát kinh nghiệm của một số quốc gia và địa phương trong nước về đa
2.3.1.1. Kinh nghiệm của Australia trong đa dạng hóa nguồn lực cho phát triển hạ tầng giao thông ở các thành phố lớn
Australia là quốc gia có diện tích rộng, với nhiều tiểu bang hợp thành, hệ thống giao thông dài 815.000 km; trong đó, 650.000 km thuộc quyền quản lý của các bang và vùng lãnh thổ, 165.000 km thuộc quyền quản lý của chính quyền địa phương. Với hệ
thống giao thông đường bộ trải trên đất nước rộng lớn, nguồn lực cho xây dựng giao thông của Australia quá lớn. Vì vậy, Australia đã có nhiều cách làm sáng tạo trong thu hút nguồn lực, tổ chức xây dựng và quản lý hạ tầng giao thông đường bộ. Cụ thể:
- Đối với nguồn thuộc sự quản lý nhà nước: Một là, Australia đã thực hiện chính sách phân cấp mạnh cho các bang và các địa phương.
Theo Kelly Buchanan (2016) tổng hợp chỉ ra rằng, chính sách tài trợ cơ sở hạ tầng
đường bộđược trích từ thu ngân sách thay vì một quỹđã ấn định trước. Thành lập quỹ phát triển giao thông bằng cách tạo phần thu thông qua xăng dầu được tài trợ bằng cách phụ thu 0.01 đô Úc mỗi lít (sau này là 0.02 đô la Úc) cho tiêu thụđặc biệt xăng và dầu diesel.
Phát triển quỹ này, Chính phủ Astralia ban hành Luật phát triển giao thông vận tải năm 1988, trong đó bãi bỏ phụ phí và cho phép chính phủ xác định những phần tiêu thụ đặc biệt đối với xăng và dầu diesel sẽđược trích vào quỹủy thác cho mục đích tài trợ cho các dự án đường bộ theo đạo luật. Chính phủ liên bang cung cấp hỗ trợ kinh phí theo các chương trình khác nhau.
Ở Australia, các cơ quan chuyên ngành về giao thông đường bộ tại các bang và vùng lãnh thổ có trách nhiệm xây dựng chính sách, lập kế hoạch xây dựng, quản lý, phát
triển... hạ tầng giao thông đường bộ. Căn cứ vào số lượng km dài của hệ thống giao thông đường bộ mình phụ trách mà các bang và vùng lãnh thổ thực hiện việc quản lý hoặc phân cấp quản lý cho chính quyền địa phương trực thuộc trong việc xây dựng, duy tu, bảo dưỡng... Như vậy, việc phân cấp cho các bang và chính quyền địa phương đã chia sẻ trách nhiệm của chính quyền trung tâm cho chính quyền liên bang và các địa phương, gánh nặng về ngân sách cho xây dựng hạ tầng nông thôn đã được san sẻ.
Hai là sử dụng phí thu sử dụng cầu, đường cho tái đầu tư vào hạ tầng giao thông: Tại Australia có 2 khoản thu phí áp dụng cho các loại phương tiện khi sử dụng cầu, đường bộ tại Australia là phí đăng ký và phí đường.
Phí đăng ký (tuỳ thuộc loại xe đăng ký) đang chuẩn bị thực hiện thu phí lưu thông trên đường căn cứ vào tải trọng, đoạn đường, loại đường. Tuy nhiên, khi thực hiện thu phí đăng ký đã gặp phải một số khó khăn như: Thuyết phục Kho bạc Nhà nước quay dòng tiền trở lại đểđầu tư cho hệ thống cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ; hay áp dụng công nghệ hiện đại làm các xe tải hạng nặng không thích. Thách thức lớn nhất là làm thế nào để hài hoà lợi ích của liên bang và giữa các bang? Australia đã làm khá tốt vấn đề này.
- Đối với nguồn lực ngoài nhà nước, Australia đã thực thi chính sách đa dạng hóa bằng hai cách: (1) Chính phủ liên bang và tiểu bang đã thực hiện một số tư nhân hóa cơ sở hạ tầng - trong đó có các hạ tầng giao thông. (2) Australia cũng là nước đi
đầu trong việc sử dụng thành công PPP để xây dựng các dự án hạ tầng quan trọng kể
cả đối với các con đường thu phí. Hai hình thức đầu tư cơ sở hạ tầng có vẻ như đều
đóng góp đáng kể vào sự phát triển của lĩnh vực này trong ngắn và trung hạn. Một số
tiểu bang công bố đề xuất để tư nhân hóa các tiện ích và chính phủ liên bang công bố
một kế hoạch đầu tư hơn 50 tỷ AUD đểđầu tư cho cơ sở hạ tầng giao thông (bao gồm cả thông qua PPP) trong trung hạn.
- Đối với các dự án có sự tham gia của khu vực tư nhân, Chính phủ Australia hỗ trợ
chi phí bồi thường, giải phóng mặt bằng và xem xét giảm thuế trong trường hợp khai thác hạ tầng giao thông đường bộ nhà đầu tư tư nhân có khả năng bị lỗ do dựđoán không chính xác việc thu hồi vốn Kelly Buchanan (2016); Nguyễn Thị Hồng Hạnh (2016).
2.3.1.2. Kinh nghiệm của Brasil trong đa dạng hóa nguồn lực cho phát triển hạ
tầng giao thông ở các thành phố lớn
Brasil là quốc gia lớn nhất Nam Mỹ, lớn thứ năm trên thế giới về diện tích và dân số, với hơn 190 triệu người. Brasil là quốc gia nói tiếng Bồ Đào Nha duy nhất ở
Brasil được tổ chức theo hình thức liên bang. Các bang của Brasil có quyền tự
tổ chức chính phủ, pháp luật, duy trì an ninh công cộng và thu thuế. Chính phủ bang do một thống đốc bang đứng đầu, được bầu theo hình thức phổ thông đầu phiếu. Ngoài ra còn có một cơ quan lập pháp riêng của bang. Brasil gồm 26 bang và 1 quận liên bang, tổng cộng là 27 đơn vị liên bang. Quận liên bang của Brasil bao gồm Thành phố
của nước này, Brasília. Mỗi bang lại được chia thành nhiều hạt với hội đồng lập pháp và một thị trưởng riêng. Các hạt này có quyền tự trị và về mặt hệ thống là độc lập với cả liên bang và chính phủ bang. Một hạt có thể gồm các thị trấn khác bên cạnh khu vực, tuy nhiên các khu đô thị tự trị này không có chính phủ riêng biệt (Eduardo Soares, 2016).
Cũng theo Eduardo Soares (2016), trong phát triển kinh tế - xã hội của Brasil, vấn đềđầu tư cơ sở hạ tầng đã được chính quyền trung ương và địa phương quan tâm
đầu tư và có nhiều chủ chương có tính đột phá. Vì vậy, Brasil có hệ thống giao thông, nhất là giao thông đường bộ phát triển. Với 15.473 km, Brazil đứng đầu thế giới về
chiều dài đường bộ có thu phí đối với các phương tiện giao thông. Tiếp theo là Đức (gần 12.788 km) và Mỹ (8.430 km). Tuy nhiên Brasil vẫn tăng cường đầu tư cho phát triển hạ tầng giao thông nói chung, giao thông đường bộ nói riêng. Để huy động nguồn lực Brasil cũng có nhiều giải pháp mang tính đột phá. Cụ thể:
Thứ nhất, chính phủ Brasil đã chú trong đầu tư ngân sách cho phát triển hạ tầng giao thông. Ngày 9/6, Chính phủ Brazil thông báo sẽ đầu tư 66 tỷ USD để phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ, đường sắt, đường hàng không và cảng biển nhằm kích thích nền kinh tế phát triển. Lập luận về sự cần thiết đầu tư, Tổng thống Dilma Roussef cho rằng việc tăng cường đầu tư cho cơ sở hạ tầng là vấn đề rất “cấp bách” bởi từ năm 2000 tới nay, sản xuất nông nghiệp của Brazil tăng 130%, lượng hành khách qua lại các sân bay tăng 154%, hoạt động tại các cảng biển tăng gấp đôi và số
lượng tàu biển vận chuyển xe hơi xuất khẩu tăng 185%. Trong kế hoạch đầu tư khổng lồ nói trên, Chính phủ Brazil sẽđầu tư 22,3 tỷ USD giai đoạn 2015-2018 và số còn lại từ năm 2019, trong đó ngành đường sắt sẽ nhận được 27,9 tỷ USD, giao thông đường bộ 21,3 tỷ USD, cảng biển 12,1 tỷ USD và hàng không 2,7 tỷ USD.
Thứ hai, bên cạnh các nguồn thu ngân sách chung, ở Brasil thuế liên bang đánh vào việc nhập khẩu và bán dầu, các sản phẩm liên quan đến dầu, khí thiên nhiên, các dẫn xuất và nhiên liệu ethanol đã được thiết lập vào năm 2001 để tài trợ cho các chương trình cơ sở hạ tầng giao thông vận tải. 29% số tiền thu được phải gửi đến các tiểu bang và các quận liên bang, và số tiền này có nhiệm vụ tài trợ cho các chương trình cơ sở hạ tầng giao thông vận tải. Đến lượt mình, các bang phải cung cấp 25% của
quỹ được giao cho các thành phố để sử dụng cho các chương trình cơ sở giao thông vận tải. Brazil không dự tính được thuế theo dặm phương tiện đi được.
Thứ ba, Brasil chú trọng liên kết với các quốc gia xây dựng hạ tầng giao thông, nhất là với Trung Quốc. Trên thực thế, các dự án giao thông có quy mô cực lớn thường
đa dạng hóa các nguồn lực, trong đó chú trọng đến các nguồn lực ở bên ngoài. Nhận thấy, Chính phủ Trung Quốc đã thông qua một khoản ngân sách trị giá 900 tỷ
USD, đồng thời thu hút thực hiện khoảng 900 dự án ở 60 quốc gia để triển khai dự
án này. Kinh phí cho các dự án nói trên chủ yếu do Ngân hàng Đầu tư Hạ tầng châu Á (AIIB) và Quỹ Con đường tơ lụa cung cấp. Chính phủ Brasil đã ký hợp tác với Trung Quốc trong phát triển kinh tế và xây dựng hạ tầng giao thông. Tổng thống Dilma Rousseff và ông Lý Khắc Cường đã chứng kiến lễ ký kết 35 thỏa thuận hợp tác, với tổng giá trị lên tới 53 tỷ USD.
Thứ tư, nhằm tăng cường sự minh bạch và thu hút các nhà đầu tư, Chính phủ
Brazil cho biết sẽ thành lập một công ty quản lý dự án cơ sở hạ tầng, đồng thời xây dựng website nhằm giúp công chúng theo dõi các bước của quy trình đấu thầu và quá trình thi công của các dự án mới. Ngoài ra, Ngân hàng Phát triển nhà nước Brazil sẽ hỗ trợ tới 80% nguồn tài chính cho các dự án thuộc chương trình phát triển cơ sở hạ tầng giao thông [26].
Thứ năm, Brasil cũng ban hành nhiều chính sách thu hút tư nhân đầu tư, nhất là hình thức hợp tác công - tư, giữa chính phủ và tư nhân vào cơ sở hạ tầng giao thông, nhất là hạ tầng giao thông đường bộ.
2.3.1.3. Kinh nghiệm của Trung Quốc trong đa dạng hóa nguồn lực cho phát triển hạ tầng giao thông ở các thành phố lớn
Theo L. Zhang (2017), Trung Quốc có nguồn lực tài chính xây dựng đường bộ
và bảo trì xuất phát từ sự kết hợp giữa chính phủ và các nguồn lực thương mại. Chỉ có một phần nhỏ kinh phí là được cung cấp bởi nguồn thu ngân sách của chính phủ trung
ương. Thuế mua xe 10% được thu khi mua xe; doanh thu của thuếđặc biệt được dành cho các dự án phát triển đường bộ. Thu phí được cho phép rộng rãi, được cho là đã kích hoạt và nhanh chóng mở rộng hệ thống đường bộ của nước này trong vòng hai thập kỷ qua.
Để có hệ thống hạ tầng và phương tiện giao thông rộng lớn và đồ sộ trên, Trung Quốc đã chú trọng đầu tư, có nhiều biện pháp mạnh huy động đa dạng các nguồn lực trong và ngoài nước, từ ngân sách và cộng đồng. Cụ thể:
- Một là, Trung Quốc giành tỷ lệ thích hợp nguồn lực từ ngân sách phát triển hạ tầng giao thông nói chung, giao thông đường bộ nói riêng. Trong thời gian đầu tập trung phát triển, Trung Quốc hạn chếđầu tư nước ngoài chặt chẽ và khoảng 85% đầu tư cơ sở hạ tầng
ở Trung Quốc được thực hiện bởi Nhà nước. Để gia tăng nguồn lực tài chính từ nhà nước phát triển hạ tầng giao thông, Trung Quốc đã ban hành các cải cách thuế. Các cải cách cũng tăng đáng kể thuế tiêu thụ các sản phẩm dầu, doanh thu từđó được sử dụng không chỉđể
thay thế bảo trì đường bộ lệ phí, mà còn cho nhiều mục đích khác L. Zhang (2017).
Hai là, Trung Quốc đã mở cửa cho đầu tư nước ngoài và đã công bố cải cách chế độ quy định. Trong năm 2013, Trung Quốc đã thu hút 118 tỷ $ đầu tư trực tiếp nước ngoài. Năm 2014, chính phủ đã mở ra một số dự án cơ sở hạ tầng dự kiến dành cho đầu tư nước ngoài, bao gồm cả đường bộ, đường sắt, đường ống dẫn khí, viễn thông và năng lượng sạch.
Năm 2015, chính phủ Trung Quốc công bố những cải cách lớn đối với luật đầu tư nước ngoài, khi thực hiện, sẽ loại bỏ các trường hợp cản trở chính cho đầu tư nước ngoài đối với từng dự án và cho phép đầu tư nước ngoài trong bất kỳ ngành công nghiệp nào, cung cấp cơ hội cho các nguồn vốn đầu tư được vào danh sách các lĩnh vực hạn chế, tuy nhiên vẫn có báo cáo thường xuyên cho chính phủ. Điều này sẽ làm tăng cơ hội đầu tư, giảm sự chậm trễ trong chính sách và tạo ra sân chơi bình đẳng hơn nơi các nhà đầu tư nước ngoài có thể cạnh tranh sòng phẳng với các doanh nghiệp Trung Quốc trong nước. Đề xuất này hiện đang ở dạng dự thảo và có thể sẽ mất một hoặc hai năm đểđi vào hoạt động L. Zhang (2017).
Ba là, Trung Quốc đã phân cấp mạnh cho chính quyền địa phương tìm nguồn lực tài chính để đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng. Tại các địa phương, phát hành trái phiếu trong nước và vay vốn nước ngoài được xem là các nguồn cung cấp tài chính chủ yếu cho các dự án phát triển hạ tầng giao thông. Để thu hút sự tham gia của nhà
đầu tư nước ngoài trong các dự án đầu tư kết cấu hạ tầng, Trung Quốc đẩy mạnh áp dụng hình thức đối tác công - tư (PPP) và hình thức này dần phát huy hiệu quả, trở
thành phương thức phổ biến được áp dụng trong các dự án đầu tư kết cấu hạ tầng của Trung Quốc hiện nay. Bên cạnh đó, Trung Quốc cũng đa dạng hóa hình thức huy động nguồn tài chính từ các doanh nghiệp trong nước L. Zhang (2004, 2017).
Trung Quốc là quốc gia được đánh giá có phương thức "lợi dụng vốn ngoại" một cách hiệu quả. Doanh nghiệp FDI bình quân mỗi năm đóng góp khoảng 30% GDP của Trung Quốc; thuế thu nhập doanh nghiệp của doanh nghiệp FDI chiếm hơn 20% tổng thu loại thuế này; tạo khoảng 72.000 việc làm/năm; đóng vai trò quan trọng trong lôi kéo xuất khẩu, thúc đẩy ngoại thương L. Zhang (2004, 2017).
2.3.1.4. Kinh nghiệm của Nhật Bản trong đa dạng hóa nguồn lực cho phát triển hạ tầng giao thông ở các thành phố lớn
Theo Ban cố vấn quốc gia Nhật Bản (2016), Nhật Bản có truyền thống xây dựng đường cao tốc thông qua những tập đoàn cao tốc nhà nước. Chính phủ hỗ trợ, cung cấp tài chính cho các công ty đường cao tốc thông qua khoản tài trợ và bảo lãnh nợ. Chính phủ xây dựng và quản lý các đường cao tốc mà không có lợi nhuận.
Để phát triển mạng lưới đường bộ, một nguồn tại trợ lớn và ổn định là điều cần thiết. Nguồn chính của vốn tài trợ cho xây dựng đường cao tốc ở Nhật trước kia là chỉ
từ thu từ thuế, bao gồm thuế xăng dầu và các loại thuế liên quan đến xe. Chính phủ
thiết lập một quỹđặc biệt để cấp vốn cho các con đường vào năm 1953. Sau đó, thuế
nhiên liệu và các loại thế liên quan đến các phương tiện được dành riêng cho đường xá. Thuế xăng dầu được quy định chỉ đưa vào quỹ đặc biệt vào năm 1954. Các thuế
khác cũng chỉ được đưa vào hệ thống bao gồm: thuế xăng dầu tại địa phương năm 1955, thuế chuyển giao nhiên liệu diesel năm 1956, thuế khí hóa lỏng năm 1966, thuế
mua ô tô năm 1968, và thuế tải trọng động cơ phương tiện năm 1971. Năm 1978, các nguồn vốn đặc biệt cho xây dựng đường được thiết lập thay thế cho quỹ này.
2.3.1.5. Kinh nghiệm của nước Anh và xứ Wales trong đa dạng hóa nguồn lực cho phát triển hạ tầng giao thông ở các thành phố lớn
Theo Clare Feikert-Ahalt (2016) vấn đề phát triển đường bộ ở Anh được xây dựng và duy trì thông qua luật lao động, lệ phí cầu đường, và cuối cùng là thuế tăng từ
xe, những loại tiền này được nộp vào một quỹ đặc biệt để cung cấp cho đường giao thông. Tất cả những phương pháp tài trợ và duy trì đường bộ cuối cùng đều thất bại bởi tham nhũng hoặc sử dụng sai quỹ. Hiện nay, tất cả các loại thuế thu được từ thuế
xe tới thuế tiêu thụ đặc biệt đối với nhiên liệu được đưa trực tiếp vào quỹ chính của