4. Những đóng góp mới của luận án
2.1.1. Khái niệm, chức năng, vai trò của ngân sách nhà nước
2.1.1.1. Khái niệm, đặc điểm của ngân sách nhà nước
Khái niệm Ngân sách Nhà nước thường để dùng tổng số thu và chi của một đơn vị trong thời gian nhất định, một bản tính toán các chi phí để thực hiện một kế hoạch hoặc một chương trình cho một mục đích nhất định của một chủ thể nào đó, nếu chủ thể đó là Nhà nước thì ngân sách đó được gọi là Ngân sách Nhà nước.
Luật Ngân sách Nhà nước (2015) đã định nghĩa “Ngân sách Nhà nước là toàn bộ các khoản thu chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước” [39].
NSNN là một phạm trù kinh tế và là phạm trù lịch sử, từ trước đây và hiện nay đã có rất nhiều quan điểm về NSNN được đưa ra:
Ngân sách Nhà nước là "Bản dự toán thu – chi tài chính tổng hợp của Nhà nước" trong một năm. Quan niệm này đúng về hình thức nhưng đó chỉ là một giai đoạn của cả quá trình ngân sách và cũng chưa thể hiện được vị trí của ngân sách Nhà nước.
Có quan điểm khác lại cho rằng, Ngân sách Nhà nước là quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước. Theo cách quan niệm này đúng ở chỗ người ta đã thực thể hóa được ngân sách Nhà nước và cũng nêu lên được vị trí của ngân sách Nhà nước so với các quỹ tiền tệ khác. Vì thực tế cũng thường thấy các khoản thu, chi của Nhà nước đều từ một quỹ tiền tệ ấy. Nhưng các quan điểm này chưa phản ảnh được vị trí cân đối vĩ mô của ngân sách Nhà nước trong nền kinh tế quốc dân.
Cũng có quan điểm thì ngân sách Nhà nước là hệ thống các quan hệ kinh tế giữa Nhà nước và xã hội phát sinh trong quá trình Nhà nước huy động và phân phối giữa các nguồn tài chính. Chỗ đúng của quan điểm này là nói lên được ngân sách Nhà nước chứa đựng các quan hệ kinh tế, nhưng nó lại không thể hiện được thực thể ngân sách Nhà nước và chưa nêu rõ được quan hệ kinh tế đó có phải là quan hệ tài chính - ngân sách hay không.
Các quan điểm trên xuất phát từ cách tiếp cận vấn đề khác nhau và có những điểm hợp lý nhưng chưa đầy đủ về ý nghĩa của NSNN. Khái niệm NSNN đầy đủ nên thể hiện được nội dung kinh tế xã hội của NSNN và phải được xem xét trên các mặt hình thức, thực thể và quan hệ kinh tế chứa đựng trong NSNN.
Tại các nước khác nhau trên thế giới, các chuyên gia kinh tế cũng đã đưa ra những khái niệm về NSNN theo các góc nhìn rất đa dạng. Tại Trung Quốc, trong cuốn Từ điển kinh tế thị trường của Trung Quốc có nêu: "Ngân sách Nhà nước là kế hoạch
thu chi tài chính hàng năm của Nhà nước được xét duyệt theo trình tự pháp định" [57].
Từ điển Bách Khoa Toàn Thư về kinh tế của Pháp đưa ra: "Ngân sách là văn kiện được Nghị Viện hoặc Hội đồng thảo luận và phê chuẩn mà trong đó các nghiệp vụ tài chính (bao gồm thu và chi) của một tổ chức công (Nhà nước, chính quyền, địa phương, các doanh nghiệp, hiệp hội...) được dự kiến và cho phép" [59].
Các chuyên gia kinh tế của Liên Xô cho rằng: "Ngân sách Nhà nước là bảng liệt kê toàn bộ các khoản thi vác các khoản chi bằng tiền của Nhà nước trong một giai đoạn nhất định; là mọi kế hoach thu, chi bằng tiền của bất kỳ xí nghiệp, cơ quan hoặc cá nhân nào đó trong một giai đoạn nhất định" [66].
Theo Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế (OECD): “NSNN bao gồm tất cả các khoản chi tiêu và các khoản thu của Chính phủ, được trình lên cơ quan lập pháp xem xét và phê duyệt trước khi bắt đầu một năm ngân sách mới” [68].
Dựa trên những quan điểm đã được nêu ra từ các tài liệu trong nước và quốc tế về ngân sách Nhà nước, ngân sách Nhà nước trong đề tài luận án được hiểu:
“Ngân sách Nhà nước là toàn bộ các khoản thu và các khoản chi của Nhà nước đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để phản ánh các quan hệ kinh tế phát sinh gắn liền với quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng các quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước trên cơ sở luật định”.
Từ quan điểm khái niệm trên, có thể nhận thấy NSNN vừa là nguồn lực để nuôi dưỡng bộ máy Nhà nước, vừa là công cụ hữu hiệu để Nhà nước quản lý, điều tiết nền kinh tế và giải quyết các vấn đề xã hội, NSNN có những đặc điểm chính như sau: - Một là, NSNN là một bộ phận chủ yếu của hệ thống tài chính quốc gia bao gồm những quan hệ tài chính nhất định trong tổng thể các quan hệ tài chính của quốc gia như: quan hệ tài chính giữa Nhà nước với dân cư, quan hệ tài chính giữa nhà nước với các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế, quan hệ tài chính giữa Nhà nước với các tổ chức xã hội, quan hệ tài chính giữa Nhà nước với các Nhà nước khác và với các tổ chức quốc tế, quan hệ tài chính giữa Nhà nước với tư cách là bên tham gia hình thành quỹ công như quỹ bảo hiểm xã hội, quỹ đầu tư... [9, tr.71]. Hệ thống tài chính quốc gia bao gồm: tài chính nhà nước, tài chính doanh nghiệp, trung gian tài chính và tài chính cá nhân hoặc hộ gia đình. Trong đó tài chính nhà nước là khâu chủ đạo trong hệ thống tài chính quốc gia. Tài chính nhà nước tác động đến sự hoạt động và phát triển của toàn bộ nền kinh tế - xã hội. Tài chính nhà nước thực hiện huy động và tập trung một bộ phận nguồn lực tài chính từ các định chế tài chính khác chủ yếu qua thuế và các khoản thu mang tính chất thuế. Trên cơ sở nguồn lực huy động được, Chính phủ sử dụng quỹ ngân sách để tiến hành cấp phát kinh phí, tài trợ vốn cho các tổ chức kinh tế, các đơn vị thuộc khu vực công nhằm thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội.
- Hai là, NSNN cũng có những đặc điểm như các quỹ tiền tệ khác nhưng là một quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước và được chia thành nhiều quỹ nhỏ, có tác dụng riêng và được chi dùng cho những mục đích nhất định đã được định trước [9, tr.72]. Việc tạo lập và sử dụng quỹ NSNN luôn gắn liền với quyền lực kinh tế - chính trị của Nhà nước và việc thực hiện các chức năng của Nhà nước, được Nhà nước tiến hành trên cơ sở những luật lệ nhất định. NSNN là một bộ luật tài chính đặc biệt, bởi lẽ trong NSNN, các chủ thể của nó được thiết lập dựa vào hệ thống các pháp luật có liên quan như hiến pháp, các luật thuế… nhưng mặt khác, bản thân NSNN cũng là một bộ luật do Quốc hội quyết định và thông qua hằng năm, mang tính chất áp đặt và bắt buộc các chủ thể kinh tế - xã hội có liên quan phải tuân thủ.
- Ba là, NSNN luôn gắn chặt với sở hữu Nhà nước và luôn chứa đựng lợi ích chung, lợi ích công cộng. Hoạt động thu – chi NSNN là sự thể hiện các mặt hoạt động kinh tế - xã hội của Nhà nước, chỉ có Nhà nước là chủ thể duy nhất có quyền quyết định đến các khoản thu – chi của NSNN và hoạt động thu – chi này được thực hiện theo nguyên tắc không hoàn trả trực tiếp là chủ yếu nhằm mục tiêu giúp Nhà nước giải quyết các quan hệ lợi ích trong xã hội khi Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính giữa Nhà nước với các tổ chức kinh tế - xã hội, các tầng lớp dân cư... và cả trong phân bổ các nguồn lực tài chính cho các mục tiêu kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng” [9, tr.72].
- Bốn là, NSNN là một bản dự toán thu chi. Các cơ quan, đơn vị có trách nhiệm lập NSNN và đề ra các thông số quan trọng có liên quan đến chính sách mà Chính phủ phải thực hiện trong năm tài khóa tiếp theo. Thu, chi NSNN là cơ sở để thực hiện các chính sách của Chính phủ. Chính sách nào mà không được dự kiến trong NSNN thì sẽ không được thực hiện. Vì vậy, việc thông qua NSNN là một sự kiện chính trị quan trọng, nó biểu hiện sự nhất trí trong Quốc hội về chính sách của Nhà nước. Quốc hội mà không thông qua NSNN thì điều đó thể hiện sự thất bại của Chính phủ trong việc đề xuất chính sách đó, và có thể gây ra mâu thuẫn về chính trị.
- Năm là, đặc điểm của NSNN luôn gắn liền với tính giai cấp. Trong thời kỳ phong kiến, mô hình ngân sách sơ khai và tuỳ tiện, chưa rõ ràng giữa ngân khố của Nhà vua với ngân sách của Nhà nước phong kiến. Hoạt động thu – chi lúc này mang tính cống nạp – ban phát giữa Nhà vua và các tầng lớp dân cư, quan lại, thương nhân, thợ thuyền và các nước chư hầu (nếu có). Quyền quyết định các khoản thu – chi của ngân sách chủ yếu là do người đứng đầu một nước (nhà vua) quyết định. Trong thời kỳ hiện nay, ngân sách được dự toán, được thảo luận và phê chuẩn bởi cơ quan pháp quyền, quyền quyết định là của toàn dân được thực hiện thông qua Quốc hội. NSNN được giới hạn thời gian sử dụng, được quy định nội dung thu - chi, được kiểm soát bởi hệ thống thể chế, báo chí và nhân dân.
Việc nghiên cứu những đặc điểm của NSNN trên không những cho phép tìm được phương thức và phương pháp quản lý NSNN hiệu quả hơn mà còn giúp nhận
thức và phát huy tốt hơn các chức năng, vai trò của NSNN.
Như vậy, thông qua các quan điểm khái niệm về NSNN cũng như những đặc điểm riêng có của NSNN, có thể rút ra các góc nhìn khác nhau của NSNN: Về kinh tế,
NSNN là một công cụ chính sách kinh tế của quốc gia; Về chính trị, NSNN được các đại biểu của dân giám sát, phê duyệt; Về góc độ luật pháp, NSNN là một văn bản pháp luật được phê duyệt bởi cơ quan quyền lực nhà nước, còn cơ quan hành pháp là người thực hiện; Về mặt quản lý, NSNN là căn cứ để quản lý tài chính trong các đơn vị sử dụng Ngân sách.
* Khái niệm ngân sách địa phương
Trong điều kiện ngày nay việc thừa nhận sự tồn tại và hoạt động của ngân sách địa phương được coi là điều tất yếu. Chính vì vậy, trong cơ cấu tổ chức hệ thống ngân sách nhà nước ở hầu hết các quốc gia đều có ngân sách địa phương (hoặc vùng); song quan niệm về ngân sách địa phương lại chưa có sự đồng nhất. Ngay ở nước ta, trong khuôn khổ các văn bản pháp quy về ngân sách địa phương cũng đã có sự khác nhau. Điều 4 Luật Ngân sách nhà nước 2015 ghi: Ngân sách địa phương là các khoản thu ngân sách nhà nước phân cấp cho cấp địa phương hưởng, thu bổ sung từ ngân sách trung ương cho ngân sách địa phương và các khoản chi ngân sách nhà nước thuộc nhiệm vụ chi của cấp địa phương, ngân sách địa phương [39, đ.4]. Hay nói cách khác, đây là kế hoạch thu chi tài chính của chính quyền địa phương, để đảm bảo việc chấp hành pháp luật, giữ vững an ninh, trật tự trị an, bảo đảm tài sản công cộng, quản lí mọi hoạt động kinh tế, văn hoá, xã hội trong xã, động viên giám sát các hợp tác xã và công dân thi hành nghiêm chỉnh các nghĩa vụ đối với Nhà nước.
Từ các quan niệm về ngân sách địa phương, có thể coi ngân sách địa phương là toàn bộ các quan hệ kinh tế giữa các chủ thể phát sinh trong quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ của chính quyền Nhà nước cấp cơ sở nhằm phục vụ cho việc thực hiện các chức năng của nhà nước cấp cơ sở trong khuôn khổ được phân công quản lý. Khái niệm này đã khái quát hóa ngân sách địa phương bằng các quan hệ kinh tế và coi đây là toàn bộ các khoản thu - chi của cơ quan Nhà nước cấp địa phương.
Từ góc độ quản lý thì ngân sách địa phương là một cấp ngân sách nằm trong hệ thống ngân sách nhà nước, do vậy khái niệm về ngân sách nhà nước đã hàm chứa khái niệm về ngân sách địa phương và được hiểu như sau: Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu - chi của Nhà nước trong dự toán đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng nhiệm vụ của Nhà nước. Như vậy, ngân sách Nhà nước địa phương cũng có thể được hiểu là toàn bộ các khoản thu, chi của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng nhiệm vụ của Nhà nước ở cấp địa phương.
* Đặc điểm ngân sách địa phương
Thứ nhất: Ngân sách địa phương là một quỹ tập trung của cơ quan chính quyền
Nhà nước cấp cơ sở. Hoạt động của quỹ này thể hiện trên hai phương diện: Huy động nguồn thu vào quỹ (gọi là thu ngân sách địa phương) và phân phối sử dụng nguồn vốn của quỹ (gọi là chi ngân sách địa phương).
Thứ hai: Các hoạt động thu, chi của ngân sách địa phương luôn gắn với chức
năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương theo luật định, đồng thời luôn chịu sự kiểm tra giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước ở cấp địa phương. Chính vì vậy các chỉ tiêu thu chi của ngân sách địa phương luôn mang tính pháp lý.
Thứ ba: Thông qua các hoạt động thu, chi của ngân sách địa phương là biểu
hiện các quan hệ lợi ích giữa một bên là lợi ích chung của cộng đồng các cơ sở mà chính quyền địa phương là người đại diện với một bên là lợi ích của các chủ thể kinh tế - xã hội khác (tổ chức hoặc cá nhân). Các quan hệ này phát sinh trong cả quá trình thu và chi ngân sách địa phương.
Thứ tư: Các quan hệ thu - chi ngân sách địa phương rất đa dạng và biểu hiện
dưới nhiều hình thức khác nhau, nhưng các khoản thu - chi này chỉ được thừa nhận khi được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phê duyệt.
Thứ năm: Ngân sách địa phương vừa là một cấp trong hệ thống Ngân sách Nhà
nước vừa là một đơn vị dự toán. Bởi vì ngân sách địa phương vừa thực hiện nhiệm vụ thu - chi của một cấp ngân sách nói chung, vừa là đơn vị nhận bổ sung từ ngân sách cấp trên và được sử dụng luôn nguồn vốn đó. Với đặc thù là đơn vị hành chính cấp cơ sở có mối liên hệ trực tiếp với dân, do dân, vì dân, giải quyết các mối liên hệ giữa Nhà nước và nhân dân, cho nên đây là đơn vị hành chính giúp Nhà nước thực hiện chức năng nhiệm vụ trực tiếp tới mọi người dân.
2.1.1.2. Chức năng của ngân sách nhà nước
(1). Chức năng phân phối
Chức năng phân phối của ngân sách nhà nước bao gồm cả khâu phân phối thu nhập và phân phối các yếu tố đầu vào, cụ thể là phân bổ các nguồn lực tài chính cho các đối tượng sử dụng.
Đối tượng phân phối của ngân sách nhà nước là các nguồn lực tài chính do thu nhập quốc dân mới sáng tạo thuộc các thành phần kinh tế cùng các khoản vay, mượn của Chính phủ, gắn với việc hình thành, sử dụng các quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước trong quá trình thực hiện chức năng phân phối.
Phạm vi phân phối của ngân sách nhà nước được giới hạn ở các nghiệp vụ có liên quan đến quyền chủ sở hữu và quyền lực chính trị của Nhà nước, cụ thể như sau:
+ Phân phối nguồn lực tài chính và tài trợ vốn cho các doanh nghiệp, thường là