4. Những đóng góp mới của luận án
4.1.2. Phương hướng quản lý ngân sách thành phố Hà Nội
- Tổ chức triển khai thực hiện tốt Luật NSNN, các Luật thuế sửa đổỉ, bổ sung và nhiệm vụ thu NSNN theo quyết định của Thủ tưởng Chính phủ và Nghị quyết HĐND Thành phố bảo đảm thu đúng, đủ, kịp thời các khoản thuế, phí, lệ phí và thu khác vào NSNN.
- Triển khai phân bổ, điều hành dự toán ngân sách ngay từ đầu năm trong phạm vi dự toán được cấp có thẩm quyền phê duyệt và đúng chế độ quy định; bám sát tồn quỹ ngân sách của cấp mình để đảm bảo nguồn thực hiện các nhiệm vụ chi, trong đó, đặc biệt đảm bảo chi lương và các khoản liên quan đến con người, đảm bảo hoạt động thường xuyên của các cơ quan, đơn vị.
- Cơ quan tài chính các cấp phối hợp với các đơn vị có liên quan tham mưu UBND Thành phố, UBND các quận, huyện, thị xã quản lý chi NSNN theo đúng chế độ quy định, trong phạm vi dự toán được giao, đảm bảo chặt chẽ, tiết kiệm, hiệu quả; rà soát các chế độ, chính sách an sinh xã hội, nhất là các khoản chi cho con người để đảm bảo chi đúng đối tượng, đúng thời gian theo quy định. Chủ động điều hành đảm bảo cân đối ngân sách địa phương (NSĐP), tổ chức chi ngân sách theo dự toán, khả năng thu ngân sách và tiến độ một số nguồn thu gắn với dự toán chi đầu tư phát triển (thu tiền sử dụng đất, xổ số kiến thiết) và chủ động dành nguồn để thực hiện các chính sách, chế độ đã ban hành.
- Trường hợp thu NSĐP dự kiến giảm so với dự toán đã được giao, phối hợp với các cấp, các ngành chủ động tham mưu UBND thành phố, UBND các quận, huyện, thị xã xây dựng phương án điều hành cân đối, sử dụng các nguồn lực tài chính
hợp pháp khác của địa phương (tăng thu năm trước, kết dư) để đảm bảo cân đối NSĐP, ưu tiên thực hiện các chính sách, chế độ liên quan con người, an sinh xã hội; xóa đói giảm nghèo. Trong quá trình điều hành ngân sách, trường hợp khó khăn, xảy ra thiếu hụt tạm thời quỹ ngân sách các cấp, phải kịp thời báo cáo UBND thành phố để xem xét, xử lý.
- Sở Tài chính chủ trì, phối hợp với Sở Kế hoạch và Đầu tư và các đơn vị liên quan tham mưu UBND Thành phố tập trung triển khai thực hiện Đề án cơ cấu lại doanh nghiệp nhà nước giai đoạn 2016 - 2020; đẩy nhanh tiến độ sắp xếp, cổ phần hóa, thoái vốn; thực hiện các biện pháp giảm mức phí, chi phí đầu vào cho doanh nghiệp theo chỉ đạo của Chính phủ; nâng cao hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp; Sở Kế hoạch và Đầu tư chủ trì, cùng các sở, ngành có liên quan khẩn trương thực hiện các giải pháp nhằm đẩy nhanh tiến độ thực hiện và giải ngân vốn, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư công năm 2019.
4.2. Giải pháp hoàn thiện hoạt động quản lý ngân sách Nhà nước của Sở Tài chính Hà Nội
4.2.1. Hoàn thiện việc phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước
Kết quả nghiên cứu định tính và định lượng cho thấy quy định về phân cấp quản lý NSNN ảnh hưởng 27,2% đến hoạt động quản lý NSNN. Có thể nói mức ảnh hưởng của quy định về phân cấp đến hoạt động quản lý ngân sách là khá mạnh. Qua nghiên cứu thực trạng cho thấy phân cấp quản lý ngân sách còn mang nặng tính phân bổ, giao chỉ tiêu từ cấp trên xuống, chưa đảm bảo quyền lực của HĐND địa phương và chưa bám sát tình hình địa phương. Để giải quyết tình trạng này, Sở Tài chính Hà Nội cần thực hiện một số giải pháp sau:
- Cơ quan hành chính cấp trên không giao khoán chỉ tiêu dự toán thu – chi ngân sách cho cấp dưới. Việc phân bổ chỉ tiêu nhiệm vụ chi cho từng lĩnh vực đề nghị giao cho HĐND quyết định để phù hợp với tình hình thực tế tại địa phương. Việc phân cấp cho HĐND trong phân bổ chi cũng đồng thời góp phần xóa bỏ tính lồng ghép trong hệ thống NSNN, nhiệm vụ và quyền hạn của từng cấp ngân sách được quy định rõ ràng hơn, đơn giản được các thủ tục trong công tác lập, chấp hành và quyết toán NSNN. Sở Tài chính Hà nội sẽ là cơ quan tổng hợp, theo dõi hoạt động thu chi NSNN tại các quận huyện.
- Khi quy định nguồn thu- nhiệm vụ chi và xây dựng định mức phân bổ ngân sách cần chú ý đến những yếu tố đặc thù của các địa phương. Quy định cụ thể về thời kỳ ổn định ngân sách và số bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới cần được xác định vào năm đầu thời kỳ ổn định và có thể điều chỉnh tùy thuộc tình hình tăng trưởng từng năm bằng hệ số. Đồng thời cần hoàn thiện hệ thống tiêu chí, các nguyên tắc về bổ sung có mục tiêu gắn với các định hướng và chiến lược phát triển ưu tiên của từng vùng, miền và kế hoạch trung hạn của địa phương.
- Giao cho các quận huyện trên địa bàn Hà Nội tự chủ trong quyết định và quản lý nguồn thu, nhiệm vụ chi. Các khoản thu được phân chia cho các cấp ngân sách: Phân cấp các khoản thu cần dựa trên nguyên tắc “lợi ích”, đảm bảo tăng thu của NSĐP phải đi kèm với việc cải thiện chất lượng dịch vụ công do quận huyện đó cung cấp.
- Mở rộng quyền tự chủ của địa phương trong quyết định chi tiêu: Cho phép chính quyền địa phương tự chủ trong việc ra các quyết định chi tiêu theo ưu tiên của địa phương, phải phù hợp với chiến lược và mục tiêu phát triển của quốc gia. Việc mở rộng quyền tự chủ của địa phương trong các quyết định chi tiêu sẽ dựa trên nguyên tắc chi tiêu được thực hiện ở cấp chính quyền nào trực tiếp cung ứng dịch vụ công có hiệu quả nhất. Tránh tình trạng cùng một nhiệm vụ chi được phân ra cho quá nhiều cấp mà không có sự xác định ranh giới rõ ràng, dẫn đến chỗ không quy được trách nhiệm giải trình và sự chồng chéo, đùn đẩy giữa các cấp chính quyền.
- Cần quy định cụ thể và rõ ràng hơn nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của các cấp chính quyền trong quy trình ngân sách, bảo đảm quyền tự chủ của cấp dưới gắn liền với tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm giải trình về tài chính ở cấp địa phương, nhằm thực hiện nghiêm kỷ luật tài khóa: Việc đẩy mạnh phân cấp quản lý ngân sách chỉ có thể đạt được mục tiêu mong muốn khi gắn liền với việc tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm giải trình về tài chính ở cấp địa phương. Đồng thời tăng cường hoạt động giám sát của các cơ quan dân cử nhằm bảo đảm tính hiệu quả của quản lý ngân sách. Tăng cường trách nhiệm giải trình của mỗi cấp chính quyền trong quản lý ngân sách không chỉ với cấp trên mà trước hết là với HĐND và người dân ở địa phương đó.
4.2.2. Đổi mới quy trình lập và quyết định dự toán NSNN
Kết quả phân tích định lượng thể hiện quy trình thủ tục trong thu chi NSNN ảnh hưởng 14,7% đến hoạt động quản lý NSNN. Với một nền hành chính còn khá nặng về giấy tờ thì mức độ ảnh hưởng này là điều có thể hiểu được. Để đổi mới quy trình lập và quyết định dự toán NSNN, Sở Tài chính Hà Nội cần thực hiện một số giải pháp:
- Tiếp tục đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính trong lĩnh vực quản lý NSNN nói chung và quản lý chi ngân sách nói riêng; giảm bớt đầu mối, nâng cao chất lượng hoạt động của bộ máy quản lý chi đặc biệt là trong lĩnh vực cấp phát vốn đầu tư xây dựng cơ bản. Cải tiến lề lối làm việc, nâng cao trách nhiệm của mỗi cán bộ công chức tại các cơ quan quản lý NSNN.
- Tham mưu cho UBND thành phố Hà Nội thực hiện đổi mới quy trình lập, phân bổ, chấp hành và quyết toán ngân sách: chuyển từ kiểu truyền thống (dựa trên cơ sở tổng nguồn lực hiện có và hệ thống các chế độ, tiêu chuẩn, định mức hiện hành để xây dựng dự toán và phân bổ ngân sách, không gắn giữa kinh phí đầu vào với kết quả đầu ra) sang phương pháp hiện đại, dựa vào kết quả đầu ra và gắn với tầm nhìn trung hạn. Từ đó, nâng cao chất lượng công tác lập, quyết định và phân bổ dự toán ngân sách của các đơn vị thụ hưởng ngân sách, cơ quan tài chính, HĐND và UBND thành phố.
- Công khai ngân sách của các đơn vị dự toán ngân sách, các tổ chức được ngân sách nhà nước hỗ trợ phải đầy đủ, kịp thời, chính xác và đảm bảo yêu cầu bảo vệ bí mật nhà nước.
Nội dung công khai bao gồm: Công khai dự toán thu - chi ngân sách nhà nước, các căn cứ, nguyên tắc, định mức phân bổ dự toán ngân sách; công khai số liệu và thuyết minh tình hình thực hiện dự toán ngân sách nhà nước (quý, 6 tháng, năm); công
khai quyết toán ngân sách nhà nước. Việc công khai ngân sách nhà nước được thực hiện bằng một hoặc một số hình thức: công bố tại kỳ họp, niêm yết tại trụ sở làm việc của cơ quan, tổ chức, đơn vị; phát hành ấn phẩm; thông báo bằng văn bản đến các cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có liên quan; đưa lên trang thông tin điện tử; thông báo trên các phương tiện thông tin đại chúng.
4.2.3. Tăng cường hoạt động giám sát trong quá trình chấp hành NSNN
Một trong những hạn chế mà nghiên cứu đã chỉ ra là công tác kiểm tra, kiểm soát trong quá trình chấp hành ngân sách, từ khi dự toán được duyệt, tổ chức đấu thầu, giải ngân, quyết toán đến thanh tra, kiểm tra chấp hành ngân sách còn nặng về hồ sơ giấy tờ. Cán bộ làm nhiệm vụ thẩm tra phê duyệt quyết toán ít đi kiểm tra thực tế mà chỉ dựa vào hồ sơ, sổ sách, chứng từ các đơn vị trình lên, nên ảnh hưởng không nhỏ đến chất lượng của công tác thanh quyết toán, đôi khi thất thoát lãng phí vốn đầu tư mà trên thực tế không nắm được. Vì vậy, Sở Tài chính Hà Nội cần tăng cường các hoạt động sau:
- Tăng cường và nâng cao hiệu quả giám sát của HĐND đối với hoạt động dự toán, chấp hành và quyết toán NSNN. Từ kết quả giám sát cần có sự đánh giá đầy đủ, chuẩn xác, tin cậy về tình hình tuân thủ luật pháp kinh tế, tài chính và tuân thủ các quyết định, các nghị quyết của HĐND. Và cũng từ giám sát, HĐND sẽ có căn cứ thực tế để thảo luận và quyết định các vấn đề. Cần đổi mới hoạt động giám sát của HĐND, thực hiện giám sát thường xuyên, liên tục, có chọn lọc, có chủ định. Tăng cường hiệu quả của giám sát và đề cao, chấp hành hiệu quả pháp lý của giám sát.
- Tổ chức, thành lập một bộ phận độc lập với bộ phận làm công tác quản lý tài chính để xây dựng kế hoạch và tổ chức thực hiện công tác kiểm tra nội bộ về quản lý, sử dụng kinh phí đối với các cơ quan, đơn vị dự toán trực thuộc. Với mô hình này có thể khắc phục được các hạn chế của công tác xét duyệt quyết toán và của công tác kiểm tra nội bộ về quản lý, sử dụng NSNN. Bộ phận độc lập thực hiện công tác kiểm tra, xét duyệt quyết toán được lồng ghép cùng công tác kiểm tra nội bộ nên không bị hạn chế về thời gian xét duyệt quyết toán, thời gian kiểm tra, qua đó có thể xem xét, đánh giá được toàn bộ các nội dung chi của đơn vị về việc chấp hành theo các chính sách, chế độ, định mức quy định của nhà nước, của cơ quan quản lý cấp trên; xem xét, so sánh được kết quả, hiệu quả sử dụng kinh phí gắn với kết quả thực hiện nhiệm vụ chuyên môn của cơ quan hành chính sự nghiệp.
- Đẩy mạnh công tác giám sát quá trình chấp hành NSNN tại các đơn vị có sử dụng NSNN. Cần nghiên cứu kỹ báo cáo việc thực hiện NSNN của đối tượng chịu sự giám sát. Đối chiếu với dự toán NSNN đã được cấp có thẩm quyền thông qua; Đối chiếu, so sánh kết quả thực hiện với kết quả đạt được của cùng kỳ năm trước để có thể thấy được khả năng hoàn thành dự toán, mức độ tiến bộ trong công tác quản lý NSNN; - Tìm hiểu về các vướng mắc, nguyên nhân của các tồn tại dẫn đến việc khó hoàn thành được dự toán để có đánh giá phù hợp về khả năng thực hiện dự toán và đưa ra các giải pháp tháo gỡ;
- Nâng cao hiệu quả quản lý NSNN của đội ngũ cán bộ công chức tài chính ở các quận, huyện và xã phường thông qua hoạt động đào tạo bồi dưỡng trình độ chuyên
môn, năng lực phẩm chất. Cán bộ quản lý chi ngân sách đóng vai trò đặc biệt quan trọng đến hiệu quả quản lý chi ngân sách. Do vậy, vấn đề đặt ra là phải đào tạo, bồi dưỡng, nâng cao trình độ năng lực phẩm chất của đội ngũ cán bộ này nhằm đáp ứng yêu cầu đổi mới quản lý tài chính nói chung và quản lý chi ngân sách nói riêng trên địa bàn thành phố.
4.2.4. Đổi mới trong thực hiện quyết toán ngân sách Nhà nước
- Sở Tài chính là đầu mối phối hợp và chỉ đạo các đơn vị cấp dưới tổ chức công khai tình hình thực hiện ngân sách nhà nước. Đây là biện pháp nhằm công khai, minh bạch các khoản chi từ NSNN, phát huy quyền làm chủ của cán bộ, công chức Nhà nước, tập thể người lao động và nhân dân trong việc thực hiện quyền kiểm tra, giám sát quá trình quản lý và sử dụng vốn, tài sản Nhà nước nhằm phát hiện và ngăn chặn kịp thời các hành vi vi phạm chế độ quản lý tài chính, bảo đảm sử dụng có hiệu quả ngân sách nhà nước, thực hành tiết kiệm, chống lãng phí.
Báo cáo tình hình thực hiện dự toán ngân sách nhà nước hằng quý, 6 tháng phải được công khai chậm nhất là 15 ngày, kể từ ngày kết thúc quý và 06 tháng; Báo cáo tình hình thực hiện ngân sách nhà nước hàng năm được công khai chậm nhất là 05 ngày làm việc, kể từ ngày đơn vị báo cáo đơn vị dự toán cấp trên trực tiếp; Báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước phải được công khai chậm nhất là 15 ngày, kể từ ngày được đơn vị dự toán cấp trên hoặc cấp có thẩm quyền phê duyệt.
- Sở Tài chính tham mưu cho UBND thành phố Hà Nội quy định cụ thể vai trò của UBND các cấp, các đơn vị chuyên quản tài chính theo ngành dọc trong việc kiểm tra công khai ngân sách của cấp dưới, chịu trách nhiệm kiểm tra việc thực hiện công khai ngân sách của cấp dưới trực tiếp; Trong quá trình kiểm tra nếu phát hiện có vi phạm thì phải xử lý kịp thời hoặc báo cáo cấp có thẩm quyền xử lý kịp thời theo đúng quy định của pháp luật; Mặt trận Tổ quốc Việt Nam các cấp chủ trì tổ chức giám sát việc thực hiện công khai NSNN theo quy định.
- Tăng cường công tác thẩm định, xét duyệt quyết toán NSNN tại Sở Tài chính và các đơn vị. Theo quy định, Sở Tài chính có trách nhiệm thẩm định quyết toán năm đối với đơn vị dự toán cấp I và quyết toán chi của ngân sách cấp huyện hoặc xét duyệt quyết toán năm trong trường hợp đơn vị dự toán cấp I đồng thời là đơn vị thụ hưởng ngân sách. Tuy nhiên, việc kiểm tra công tác thẩm định, xét duyệt quyết toán của Sở Tài chính chưa được kiểm toán viên chú trọng, chưa có sự đánh giá đầy đủ về công tác này của Sở Tài chính khi kiểm toán Sở Tài chính. Trong khi đó, sự đánh giá cũng chưa được lưu ý đúng mức tại các báo cáo kiểm toán khi qua kiểm toán ngân sách huyện và các đơn vị dự toán cấp tỉnh, với mức độ, tính chất của của những sai sót, vi phạm chưa