4. Những đóng góp mới của luận án
2.1.2. Cơ cấu tổ chức hệ thống ngân sách nhà nước
Nhà nước ở các quốc gia được tổ chức thành hệ thống chính quyền các cấp từ trung ương đến cơ sở. Mỗi cấp chính quyền trong bộ máy nhà nước thực hiện chức năng nhiệm vụ được giao trên một địa bàn hành chính - lãnh thổ nhất định, luôn phải có đội ngũ cán bộ công chức, viên chức, cơ sở vật chất và các phương tiện tài chính. Hệ thống chính quyền nhà nước, địa vị pháp lý cũng như các chức năng nhiệm vụ về quản lý nhà nước của các cấp chính quyền là yếu tố cơ bản, quyết định, đòi hỏi phải xây dựng được một hệ thống NSNN phù hợp. “Hệ thống NSNN là tập hợp các cấp ngân sách từ Trung ương đến địa phương, được xây dựng theo mối quan hệ chiều dọc, dựa trên những nguyên tắc nhất định để đảm bảo sự hoạt
động thống nhất của từng cấp trong toàn bộ hệ thống và đạt được mục tiêu của hệ thống” [35, tr84].
Hệ thống NSNN được xây dựng căn cứ vào Hiến pháp của một đất nước. Trên cơ sở Hiến pháp, Luật NSNN được ban hành để cụ thể hóa hệ thống NSNN. Cấp NSNN được hình thành trên cơ sở cấp chính quyền, được quản lý thống nhất theo nguyên tắc tập trung dân chủ và công khai. Ở những nước có nhà nước liên bang, hệ thống ngân sách thường có 3 cấp: ngân sách liên bang, ngân sách bang và NSĐP. Ở những nước có nhà nước đơn nhất, hệ thống ngân sách thường bao gồm NSTW và NSĐP.
Ngân sách trung ương là toàn bộ các khoản thu NSNN được phân cấp cho cấp trung ương hưởng và các khoản chi ngân sách nhà nước thuộc nhiệm vụ chi của cấp trung ương; [39]
Ngân sách địa phương là toàn bộ các khoản thu NSNN được phân cấp cho cấp địa phương hưởng, thu bổ sung từ ngân sách trung ương cho ngân sách địa phương và các khoản chi ngân sách nhà nước thuộc nhiệm vụ chi của cấp địa phương. [39]
2.1.2.1. Nguyên tắc tổ chức hệ thống Ngân sách nhà nước
Hệ thống ngân sách nhà nước Việt Nam được tổ chức và quản lý thống nhất dựa trên hai nguyên tắc chính sau:
(1). Nguyên tắc thống nhất, tập trung, dân chủ
- Tính thống nhất: đòi hỏi các khâu trong hệ thống ngân sách phải hợp thành một thể thống nhất, biểu hiện các cấp ngân sách có cùng nguồn thu, cùng định mức chi tiêu và cùng thực hiện một quá trình ngân sách.
- Tính tập trung: thể hiện ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo, tập trung các nguồn thu lớn và các nhiệm vụ chi quan trọng. Ngân sách cấp dưới chịu sự chi phối của ngân sách cấp trên và được trợ cấp từ ngân sách cấp trên nhằm đảm bảo cân đối của ngân sách cấp mình.
- Tính dân chủ: Dự toán và quyết toán ngân sách phải được tổng hợp từ ngân sách cấp dưới, đồng thời mỗi cấp chính quyền có một ngân sách và được quyền chi phối ngân sách cấp mình.
(2). Nguyên tắc đảm bảo tính phù hợp giữa cấp ngân sách với cấp chính quyền địa phương
Theo khoản 1 Điều 6 Luật ngân sách Nhà nước 2015, hệ thống ngân sách nhà nước được chia làm 2 loại: Ngân sách Trung ương và Ngân sách địa phương. Ngân sách Trung ương cung ứng nguồn tài chính cho các nhiệm vụ, mục tiêu chung của cả nước trên tất cả các lĩnh vực: kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội, quốc phòng, an ninh, đối ngoại và hỗ trợ chuyển giao nguồn tài chính cho ngân sách tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Ngân sách địa phương cung ứng nguồn tài chính cho các nhiệm vụ
của chính quyền Nhà nước ở địa phương và hỗ trợ chuyển giao nguồn tài chính cho chính quyền cấp dưới. [39]
2.1.2.2 Mô hình tổ chức hệ thống ngân sách nhà nước
Luật Ngân sách nhà nước 2015 quy định ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Vì vậy, Ngân sách địa phương hiện nay bao gồm ngân sách cấp Tỉnh, cấp Huyện, cấp Xã. Quan hệ giữa ngân sách các cấp được thực hiện theo các nguyên tắc sau:
+ Ngân sách Trung ương và ngân sách mỗi cấp chính quyền địa phương được phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể.
+ Thực hiện việc bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới để bảo đảm công bằng, phát triển cân đối giữa các vùng, các địa phương. Số bổ sung này là khoản thu của ngân sách cấp dưới.
+ Trường hợp cơ quan quản lý Nhà nước cấp trên ủy quyền cho cơ quan cấp dưới được thực hiện nhiệm vụ chi thuộc chức năng của mình thì phải chuyển kinh phí từ ngân sách cấp trên cho cấp dưới để thực hiện nhiệm vụ.
+ Ngoài việc bổ sung nguồn thu và ủy quyền thực hiện nhiệm vụ chi, không được dùng ngân sách cấp này để chi cho nhiệm vụ của cấp khác.
Mô hình tổ chức hệ thống ngân sách Nhà nước tại Việt Nam có thể được khái quát hóa bằng sơ đồ như sau:
Sơ đồ 2.2. Hệ thống ngân sách Nhà nước ở Việt Nam
Nguồn: Tác giả tổng hợp theo Luật Ngân sách nhà nước 2015
Qua sơ đồ 2.2 cho thấy ngân sách Nhà nước bao gồm ngân sách Trung ương và ngân sách các cấp chính quyền địa phương (Ngân sách địa phương). Ngân sách các cấp chính quyền địa phương gồm: Ngân sách cấp Tỉnh, Thành phố trực thuộc Trung
ương (gọi chung là ngân sách cấp Tỉnh); Ngân sách cấp Huyện, Quận, Thị Xã, Thành phố thuộc Tỉnh (gọi chung là ngân sách cấp Huyện); Ngân sách cấp Xã, Phường, Thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp Xã).
Tổ chức hệ thống NSNN ở Việt Nam tổ chức theo mô hình ngân sách thống nhất, bao gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Ngân sách địa phương gồm ngân sách của 63 đơn vị cấp tỉnh, ngân sách của 708 đơn vị cấp huyện và ngân sách của 11.161 đơn vị cấp xã. Sự thống nhất này thể hiện ở việc tổ chức NSNN theo hướng lồng ghép và chấp hành các nguyên tắc chung về quản lý NSNN. Theo đó, nguồn thu được phân chia giữa ngân sách các cấp, có sự điều tiết, bổ sung của ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới, và nhiệm vụ chi được phân cấp cho các bộ, ngành, địa phương, thống nhất về các khoản thu và mức thu của NSNN; thống nhất về tiêu chuẩn, chế độ, định mức chi; thống nhất về phân cấp quản lý, thực hiện chu trình NSNN và tổng hợp dự toán, quyết toán chung theo cùng niên độ ngân sách; xử lý các vấn đề bội chi, vay, trả nợ, kết dư ngân sách theo các nguyên tắc được quy định chung trong Luật NSNN.