Phần 2 Tổng quan nghiên cứu
2.2. Mối quan hệ giữa quy hoạch sử dụng đất và quy hoạch xây dựng ở một số
2.2.2. Quy hoạch sử dụng đất và quy hoạch xây dựng tại Việt Nam
Trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội ở nước ta, quy hoạch đã và đang trở thành một công cụ không thể thiếu trong việc cụ thể hóa đường lối, chính sách, chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của Đảng và Nhà nước ta, nhất là trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, xây dựng chủ nghĩa xã hội hiện nay.
Theo phạm vi và tính chất quy hoạch, các loại hình quy hoạch ở nước ta hiện nay có thể phân thành hai loại chính: quy hoạch lãnh thổ và quy hoạch chuyên ngành. Các quy hoạch mang tính tổng thể được thực hiện cho cả nước, theo vùng kinh tế và theo đơn vị hành chính các cấp như quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng. Các quy hoạch ngành nhằm phát triển các ngành có thể được thực hiện trên phạm vi cả nước hay một khu vực cụ thể phục vụ cho việc phát triển của mỗi ngành như: nông nghiệp, thủy lợi, điện, năng lượng… theo nguyên tắc quy hoạch ngành lấy căn cứ và phải phù hợp với quy hoạch lãnh thổ.
Trong những năm gần đây, Đảng và Nhà nước ta đã có nhiều chính sách, quy định pháp luật về công tác quy hoạch nhằm tổ chức lập và thực hiện quy hoạch tốt hơn, nâng cao chất lượng quy hoạch, nâng cao tính hiệu quả và tính khả thi của các loại quy hoạch. Tuy nhiên, trong thực tiễn công tác quy hoạch có nhiều vấn đề nảy sinh đòi hỏi phải nghiên cứu, giải quyết. Một vấn đề nổi lên là việc xác định đúng đắn mối quan hệ giữa các loại quy hoạch theo quy luật và những đòi hỏi khách quan của thực tiễn là rất quan trọng; trong đó mối quan hệ giữa quy hoạch sử dụng đất và quy hoạch xây dựng đang trở nên bức thiết cần sớm được nghiên cứu giải quyết.
2.2.2.1. Quy hoạch sử dụng đất và quy hoạch xây dựng ở Việt Nam từ năm 1975 đến trước khi có Luật Đất đai năm 1993
a. Quy hoạch sử dụng đất
- Từ năm 1975 - 1981 là thời kỳ triển khai hàng loạt các nhiệm vụ điều tra cơ bản trên phạm vi cả nước. Vào cuối năm 1978, lần đầu tiên đã xây dựng được các phương án phân vùng nông nghiệp, lâm nghiệp, công nghiệp chế biến nông lâm sản của cả nước, của 7 vùng kinh tế và của tất cả 44 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trình Chính phủ xem xét phê duyệt. Trong các tài liệu này đều
đã đề cập đến quy hoạch sử dụng đất đai, coi đó như những căn cứ khoa học quan trọng để luận chứng các phương án phát triển ngành.
Thực hiện Chỉ thị số 100/TW ngày 13 tháng 01 năm 1981 về cải tiến công tác khoán, mở rộng khoán sản phẩm đến nhóm lao động và người lao động trong hợp tác xã nông nghiệp, thời kỳ này xuất hiện cụm từ “Quy hoạch Hợp tác xã” mà thực chất công tác này tập trung vào quy hoạch đồng ruộng với nội dung chủ yếu của nó là bố trí sử dụng đất đai.
Bước vào thời kỳ 1981 - 1986, Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ V (1982) đã quyết định: “Xúc tiến công tác điều tra cơ bản, dự báo, lập Tổng sơ đồ phát triển và phân bố lực lượng sản xuất…”. Chính phủ ra Nghị quyết số 50 về xây dựng quy hoạch tổng thể kinh tế - xã hội của 500 đơn vị hành chính cấp huyện được ví như 500 “pháo đài”. Quy hoạch sử dụng đất đai là một nội dung quan trọng trong các quy hoạch hoạch tổng thể kinh tế - xã hội này tuy đã có bước phát triển nhưng vẫn chưa phải là một quy hoạch riêng biệt nên vẫn còn nhiều hạn chế.
Đây là giai đoạn có tính bước ngoặt về bố trí sắp xếp lại đất đai trong hoạch tổng thể kinh tế - xã hội. Điều này được phản ánh ở chỗ nội dung chủ yếu của Tổng sơ đồ tập trung vào quy hoạch vùng chuyên môn hoá và các vùng sản xuất trọng điểm của lĩnh vực nông nghiệp, các vùng trọng điểm của lĩnh vực công nghiệp, xây dựng, giao thông, thuỷ lợi, cơ sở hạ tầng và đô thị.
Khi Luật đất đai năm 1987 ra đời (có hiệu lực thi hành từ tháng 01 năm 1988), đánh dấu một bước mới về quy hoạch sử dụng đất đai. Luật Đất đai 1988 quy định quy hoạch sử dụng đất đai có tính pháp lý và là một trong những nội dung cơ bản của công tác quản lý nhà nước về đất đai.
Trong thời gian từ 1988 đến 1990, Tổng cục Quản lý Ruộng đất đã chỉ đạo một số địa phương lập quy hoạch sử dụng đất cấp huyện, cấp xã theo quy định của Luật đất đai 1988. Số lượng các quy hoạch này trên phạm vi cả nước chưa nhiều nhưng qua đó Tổng cục Quản lý Ruộng đất và các địa phương đã trao đổi, hội thảo và rút ra những vấn đề cơ bản về nội dung và phương pháp quy hoạch sử dụng đất, làm cho quy hoạch sử dụng đất không chỉ đơn thuần đáp ứng việc sử dụng đất đai mà trở thành một nội dung, đồng thời là công cụ đắc lực cho công tác quản lý nhà nước về đất đai của các địa phương.
Tổng cục Quản lý Ruộng đất lần đầu tiên ban hành văn bản hướng dẫn về quy hoạch phân bổ đất đai chủ yếu đối với cấp xã (Thông tư số 106/TT-QHKH
ngày 15 tháng 4 năm 1991) với những nội dung chính như sau: - Xác định ranh giới về quản lý, sử dụng đất;
- Điều chỉnh một số trường hợp về quản lý và sử dụng đất; - Phân định và xác định ranh giới những khu vực đặc biệt;
- Một số nội dung khác về chu chuyển 5 loại đất, mở rộng diện tích đất sản xuất, chuẩn bị cho việc giao đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, xây dựng các văn bản chính sách đất đai, kế hoạch sử dụng đất đai.
b. Quy hoạch xây dựng
Quy hoạch xây dựng nói chung, quy hoạch xây dựng đô thị nói riêng ở nước ta trong giai đoạn trước đổi mới (1986) vẫn còn khiêm tốn, chưa có hệ thống, chưa định hình được hướng phát triển rõ ràng. Mặc dù thành quả quy hoạch xây dựng trong thời kỳ này còn hạn chế nhưng nó cũng đóng góp đắc lực cho công cuộc xây dựng ở miền Bắc cũng như trên phạm vi cả nước sau khi đất nước thống nhất. Đồng thời, nó cũng đặt nền móng cho sự phát triển tiến bộ của công tác quy hoạch xây dựng giai đoạn tiếp theo.
Từ khi Đảng ta đề ra đường lối đổi mới đất nước tại Đại hội toàn quốc lần thứ VI năm 1986, đánh dấu quá trình chuyển mình tích cực nhất của quy hoạch xây dựng đô thị. Mặc dù còn nhiều quan điểm, nhận thức khác nhau về quy hoạch, quản lý đô thị, công tác quy hoạch phát triển đô thị bước đầu đã có những đóng góp đáng kể cho những thành công trong giai đoạn tiếp theo. Đây là giai đoạn tìm tòi, dần dần thay đổi các phương pháp nghiên cứu của công tác quy hoạch đô thị. Chuyển từ những nhận thức sản phẩm của nền kinh tế kế hoạch sang một thời kỳ mới, một giai đoạn nhiều khó khăn của phần lớn đô thị nơi mà mọi nguồn vốn dành cho phát triển và xây dựng đô thị hoàn toàn do Nhà nước cung cấp. Hầu như chưa có hình ảnh các khu nhà do dân tự xây, các khách sạn, văn phòng hay các công trình vui chơi giải trí mang dấu ấn của tư nhân.
Đây là giai đoạn tìm tòi, dần dần thay đổi các phương pháp nghiên cứu của công tác quy hoạch đô thị. Chuyển từ những nhận thức sản phẩm của nền kinh tế kế hoạch sang một thời kỳ mới, một giai đoạn nhiều khó khăn của phần lớn đô thị nơi mà mọi nguồn vốn dành cho phát triển và xây dựng đô thị hoàn toàn do Nhà nước cung cấp. Hầu như chưa có hình ảnh các khu nhà do dân tự xây, các khách sạn, văn phòng hay các công trình vui chơi giải trí mang dấu ấn của tư nhân.
Giai đoạn này có rất ít văn bản chính thức hướng dẫn lập quy hoạch đô thị của Việt Nam. Quyết định 322/BXD của Bộ Xây dựng hướng dẫn về quy trình từ giai đoạn lập đến phê duyệt các đồ án Quy hoạch đô thị này đã phản ánh sự chuyển mình của quy hoạch xây dựng để đáp ứng yêu cầu thực tế, nâng cao hiệu quả sử dụng đất đai, những thử nghiệm phương thức khai thác chuyển đổi để tạo nguồn lực tài chính xây dựng đô thị.
Hàng loạt các đô thị trên toàn quốc đã dần được lập quy hoạch chung để có những dự báo về quy mô dân số, xác định quy mô đất đai, bố trí trên tổng mặt bằng, xác định những định hướng về phát triển không gian và hệ thống hạ tầng kĩ thuật cho đô thị. Nhiều đồ án quy hoạch đô thị sau khi lập và phê duyệt đã được các chính quyền đô thị coi trọng và vận hành tương đối hiệu quả trong quản lý đầu tư cải tạo và xây dựng đô thị.
Quy hoạch đô thị đã có mối quan hệ chặt chẽ hơn về mặt quản lý nhà nước với vấn đề quản lý quy hoạch và phát triển đô thị, quản lý đầu tư xây dựng, quản lý đất đai, nhà ở và sử dụng các công trình đô thị. Đặc biệt là sự hình thành các loại hình lập quy hoạch khu công nghiệp tập trung và khu đô thị mới, là tiền đề cơ sở cho sự mở rộng mạng lưới đô thị quốc gia trong giai đoạn tiếp theo.
c. Mối quan hệ giữa quy hoạch sử dụng đất và quy hoạch xây dựng trong thời kỳ này
Mối quan hệ giữa quy hoạch sử dụng đất và quy hoạch xây dựng trong thời kỳ này dần hình thành rõ nét, nhất là trong giai đoạn sau đổi mới. Mặc dù nội dung và phương pháp của cả hai loại quy hoạch còn những nhược điểm, chưa tính toán đầy đủ các điều kiện khách quan, quy hoạch ít chú trọng đến tổ chức không gian, thiên về lập quy hoạch chia lô nhưng giữa hai loại quy hoạch đã có những tác động qua lại, hỗ trợ lẫn nhau, đồng thời cũng xuất hiện những chồng chéo, mâu thuẫn với nhau. Đối tượng nghiên cứu của quy hoạch sử dụng đất thời kỳ này không chỉ là đất nông lâm nghiệp mà bao gồm tất cả các loại đất (5 loại đất chính theo quy định của Luật Đất đai năm 1987). Quy hoạch xây dựng đã có liên quan nhiều đến quản lý đất đai. Bên cạnh những mặt thống nhất, hỗ trợ lẫn nhau thì trong mối quan hệ giữa hai loại quy hoạch xuất hiện những mâu thuẫn, chồng chéo mà một trong những nguyên nhân, đồng thời là sự biểu hiện của nó là sự chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ giữa các cơ quan quản lý nhà nước về đất đai và về xây dựng.
2.2.2.2. Quy hoạch sử dụng đất và quy hoạch xây dựng ở Việt Nam từ khi có Luật Đất đai năm 1993 đến nay
a. Đối với quy hoạch sử dụng đất
Luật Đất đai năm 1993 ra đời, tạo cơ sở pháp lý đầy đủ hơn cho công tác quy hoạch sử dụng đất đai đai. Tổng cục Địa chính đã tổ chức các Hội nghị tập huấn, triển khai công tác Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai và chỉ đạo thực hiện thí điểm ở 10 tỉnh, 20 huyện; ban hành quy trình, định mức và đơn giá điều tra quy hoạch sử dụng đất đai áp dụng trong phạm vi cả nước.
Công tác quy hoạch sử dụng đất đai được triển khai mạnh mẽ và có bài bản hơn ở cả 4 cấp là: cả nước, cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã. Báo cáo “Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai cả nước đến năm 2000” đã được Chính phủ trình Quốc hội khoá IX tại kỳ họp thứ 10 (15/10 - 12/11/1996) và kỳ họp thứ 11 (02/4 - 10/5/1997). Quốc Hội đã ra Nghị quyết số 01/1997/QH9 ngày 10/5/1997 thông qua kế hoạch sử dụng đất đai đến năm 2000 của cả nước (Chu Văn Thỉnh, 2005).
Tại kỳ họp thứ 5 Quốc hội khoá XI, Quốc Hội có Nghị quyết số 29/2004/QH11 thông qua quy hoạch sử dụng đất đai cả nước đến năm 2010.
Sau khi Luật Đất đai năm 2003 và các Nghị định của Chính phủ về thi hành Luật Đất đai được ban hành, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã ban hành Thông tư số 30/2004/TT-BTNMT ngày 01/11/2004 về việc hướng dẫn lập, điều chỉnh và thẩm định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai, đồng thời Bộ đã ban hành Quy trình, Định mức, đơn giá lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai các cấp; Định mức sử dụng một số loại đất phi nông nghiệp.
b. Đối với quy hoạch xây dựng
Thời kỳ này được xem như một thời kỳ đô thị hóa mạnh mẽ với nhiều chuyển đổi lớn trong phát triển đô thị Việt Nam. Luật Xây dựng năm 2003 được ban hành đã tạo các cơ sở cho công tác quy hoạch và quản lý đô thị có tính luật hóa ngày càng cao, hướng tới việc tăng cường công tác quản lý đô thị, đổi mới việc lập và xét duyệt quy hoạch, kỷ cương trong quản lý đất đai, tạo nguồn tài chính cho nguồn lực phát triển đô thị... và “đổi mới sang hình thức quy hoạch tạo các dự án phát triển đô thị tập trung thay cho xu hướng chia lô nhỏ lẻ của giai đoạn trước”.
Năm 1998, Quy hoạch tổng thể phát triển hệ thống đô thị quốc gia đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt nhằm xác lập các định hướng lớn cho các vùng
đô thị trên toàn quốc, dự báo sự tăng trưởng của hệ thống đô thị và định hướng phân bố hệ thống đô thị.
Từ năm 2003, sau khi Luật Xây dựng và Nghị định về Quy hoạch xây dựng ra đời đã khẳng định các loại hình quy hoạch gồm quy hoạch xây dựng vùng, quy hoạch xây dựng đô thị (bao gồm quy hoạch chung xây dựng đô thị và quy hoạch chi tiết xây dựng đô thị), quy hoạch xây dựng điểm dân cư nông thôn và đưa nội dung “Thiết kế đô thị” vào công tác quy hoạch.
Nổi bật trong giai đoạn hiện nay là công tác lập quy hoạch xây dựng vùng. Nhiều đồ án quy hoạch xây dựng Vùng đã được Chính phủ và Bộ Xây dựng chỉ đạo thực hiện như Quy hoạch xây dựng Vùng Thủ đô Hà Nội, Quy hoạch xây dựng Vùng Thành phố Hồ Chí Minh, các vùng biên giới, các vùng duyên hải...
Đối với khu vực nông thôn: Cùng với chuyển dịch cơ cấu nông nghiệp, quy hoạch điểm dân cư nông thôn đã bước đầu phát triển với các điểm đáng chú ý, từng bước tạo ra bộ mặt mới cho nông thôn nước ta thời kỳ đổi mới như: Ngói hoá và kiên cố hoá nhà ở nông thôn; phát triển các công trình dịch vụ công cộng; bê tông hoá đường làng ngõ xóm…
c. Mối quan hệ giữa quy hoạch sử dụng đất và quy hoạch xây dựng trong thời kỳ này
Mối quan hệ giữa quy hoạch sử dụng đất và quy hoạch xây dựng trong thời kỳ này đã thể hiện rõ rệt cả những mặt tích cực lẫn tiêu cực. Giữa hai loại quy hoạch đã có sự tác động, hỗ trợ tích cực lẫn nhau trong mỗi phạm vi quy hoạch; loại quy hoạch này được lập đã căn cứ vào loại quy hoạch kia; trong việc lập cũng như tổ chức thực hiện quy hoạch đã có sự phối hợp nhất định giữa các cơ quan chức năng. Song giữa hai loại quy hoạch cũng nảy sinh những vấn đề mâu thuẫn, bất cập, đòi hỏi phải được nghiên cứu giải quyết, nhất là về nội dung quy hoạch.
Trong thời gian trước thời kỳ đổi mới, đối tượng, phạm vi, mục tiêu và nội dung của hai loại quy hoạch này tương đối độc lập. Quy hoạch sử dụng đất được thực hiện chủ yếu đối với đất nông nghiệp; quy hoạch xây dựng chủ yếu là quy hoạch phát triển các đô thị. Vì vậy, mối quan hệ giữa hai loại quy hoạch này