Phần 1 Mở đầu
2.1. Cơ sở lý luận
2.1.2. Lý luận về quản lý nhà nước vốnTrái phiếu Chính phủ đầu tư xây dựng cơ
dựng cơ bản
2.1.2.1. Các khái niệm
a) Khái niệm quản lý
Có rất nhiều học giả trong nước và ngoài nước đưa ra giải thích khơng giống nhau về thuật ngữ “quản lý” bởi tính đa nghĩa và sự khác biệt giữa nghĩa
rộng, nghĩa hẹp. Hơn nữa, do sự khác biệt về thời đại, chế độ, xã hội, nghề nghiệp nên thuật ngữ “quản lý” cũng có nhiều giải thích và lý giải khác nhau.
Tuy nhiên, luận văn sử dụng khái niệm về quản lý như sau: “Quản lý là sự tác động có tổ chức, có hướng đích của chủ thể quản lý lên đối tượng quản lý nhằm đạt mục tiêu đã đề ra” (Hồ Văn Vĩnh và cs., 2003).
b) Quản lý nhà nước
Nhà nước là một tổ chức đặc biệt của quyền lực chính trị, gồm các cơ quan hành chính nhà nước có trong hệ thống chính trị theo thể chế của từng quốc gia. Trong cơ chế tổng hợp quản lý đất nước, Nhà nước là chủ thể duy nhất thực hiện chức năng quản lý nhà nước. QLNN là quản lý xã hội mang tính quyền lực của nhà nước, được sử dụng để điều chỉnh các quan hệ xã hội chủ yếu và quan trọng là con người. Sự khác nhau cơ bản giữa QLNN với các hình thức quản lý khác bởi tính quyền lực của nhà nước được thể hiện thơng qua bộ máy chuyên trách để cưỡng chế và quản lý xã hội, nhằm thực hiện và bảo vệ trước hết lợi ích của giai cấp thống trị trong xã hội có giai cấp đối kháng, của giai cấp cơng nhân, nhân dân lao động, quyền lợi của xã hội. QLNN được thực hiện bởi toàn bộ hoạt động của các cơ quan trong bộ máy nhà nước để thực hiện chức năng đối nội, đối ngoại của nhà nước trên cơ sở pháp luật. Như vậy, chúng ta có thể định nghĩa, hiểu khái quát về QLNN như sau: “Quản lý nhà nước là một dạng quản lý xã hội
đặc biệt, mang tính quyền lực nhà nước và sử dụng pháp luật và chính sách để điều chỉnh hành vi của cá nhân, tổ chức trên tất cả các mặt của đời sống xã hội do các cơ quan trong bộ máy nhà nước thực hiện, nhằm phục vụ nhân dân, duy trì sự ổn định và phát triển của xã hội” (Nguyễn Hữu Hải và cs., 2010).
c. Quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước
Như vậy, với những khái niệm đã được đưa ra ở trên chúng ta có thể hiểu quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước là chức năng và hoạt động của hệ thống tổ chức nhằm quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước một cách có hiệu quả và đảm bảo việc xây dựng và phát triển cơ sở vật chất – kỹ thuật, kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội cho nền kinh tế phát triển.
d) Quản lý nhà nước vốn trái phiếu đầu tư xây dựng cơ bản
Quản lý vốn trái phiếu Chính phủ trong đầu tư XDCB là sự tác động có mục đích của chủ thể quản lý vào đối tượng quản lý nhằm đạt được hiệu quả sử dụng vốn trái phiếu Chính phủ một cách cao nhất trong điều kiện cụ thể xác định.
Mục tiêu của quản lý vốn trái phiếu Chính phủ trong đầu tư XDCB là nâng cao hiệu quả kinh tế - xã hội của đầu tư XDCB nhằm phục vụ lợi ích của người dân, xã hội.
Mục tiêu cụ thể ở tầm vĩ mô là phát triển kinh tế với tốc độ tăng GDP cao và ổn định với cơ cấu kinh tế phù hợp, nâng cao đời sống nhân dân. Đối với từng dự án, mục tiêu cụ thể là với một số vốn nhất định của Nhà nước có thể tạo ra được cơng trình có chất lượng tốt nhất, thực hiện nhanh nhất và rẻ nhất.
Để quản lý hiệu quả cần phải có cơ chế quản lý phù hợp. Một cơ chế quản lý thông thường bao gồm những quy định về nội dung, trình tự cơng việc cần làm; tổ chức bộ máy để thực thi công việc và những quy định về trách nhiệm khi thực hiện các quy định đó.
2.1.2.2. Chủ thể quản lý vốn TPCP đầu tư XDCB
Chủ thể quản lý vốn TPCP đầu tư XDCB bao gồm các cơ quan chính quyền, các cơ quan chức năng được phân cấp quản lý vốn đầu tư. Mỗi cơ quan chức năng thực hiện quản lý ở từng khâu trong quy trình quản lý vốn. Cụ thể như sau:
- Cơ quan kế hoạch và đầu tư (Bộ kế hoạch và đầu tư) chịu trách nhiệm quản lý khâu phân bổ kế hoạch vốn.
- KBNN quản lý kiểm soát thanh toán, hạch toán kế toán, tất toán tài khoản vốn TPCP đầu tư XDCB.
- Cơ quan tài chính (Bộ tài chính, Các Bộ ngành chức năng) chịu trách nhiệm quản lý điều hành nguồn vốn và quyết toán vốn đầu tư theo phân cấp nhiệm vụ được giao.
- Chủ đầu tư có chức năng quản lý sử dụng vốn đúng nguyên tắc, đúng mục đích sử dụng vốn và đúng định mức.
2.1.2.3. Sự cần thiết của quản lý nhà nước đối với vốn TPCP đầu tư XDCB các dự án thủy lợi
Công tác giải ngân vốn TPCP đầu tư XDCB phải tuân theo những nguyên tắc nhất định:
-Việc giải ngânvốn TPCP đầu tư XDCB phải trên cơ sở thực hiện nghiêm chỉnh trình tự dự án đầu tư và xây dựng, nguyên tắc này đảm bảo tính kế hoạch và hiệu quả của vốn đầu tư XDCB.
-Phải đảm bảo đúng mục đích, đúng kế hoạch. Tức là chỉ được cấp vốn cho việc thực hiện đầu tư XDCB các dự án nằm trong danh mục các dự án sử dụng vốn TPCP và việc giải ngân đó phải đảm bảo đúng kế hoạch đã được cơ quan có thẩm quyền xét duyệt.
-Vốn TPCP đầu tư XDCB phải được thực hiện theo đúng mức độ thực tế hoàn thành kế hoạch trong phạm vi giá trị dự toán được duyệt. Điều này nhằm đảm bảo việc giải ngân đúng mục đích, đúng giá trị của cơng trình.
-Việc giải ngân vốn TPCP đầu tư XDCB phải thực hiện việc kiểm tra kiểm soát bằng đồng tiền đối với các hoạt động sử dụng vốn đúng mục đích, có hiệu quả. Kiểm tra bằng đồng tiền bao trùm toàn bộ chu kỳ đầu tư bắt đầu từ giai đoạn kế hoạch hoá đầu tư và kết thúc bằng việc sử dụng Tài sản cố định đã được tạo ra và được thực hiện trên cơ sở các nguyên tắc giải ngân vốn đầu tư XDCB. Thực hiện nguyên tắc này nhằm thúc đẩy việc sử dụng vốn hợp lý, đúng mục đích, hồn thành kế hoạch và đưa cơng trình vào sử dụng.
Do yêu cầu của việc sử dụng vốn TPCP đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước một cách tiết kiệm hiệu quả.
Hiệu quả vốn TPCP đầu tư XDCB từ NSNN thể hiện cuối cùng ở kết quả, chất lượng cơng trình sau khi hồn thành và đưa vào sử dụng đúng thời gian, gắn liền với năng lực quản lý vốn TPCP đầu tư XDCB. Trong những năm qua, vốn TPCP đầu tư XDCB cho lĩnh vực thủy lợi tại Bộ NN&PTNT ngày càng tăng, đã góp phần quan trọng vào giảm thiểu tác động của hạn hán, lũ lụt, xâm ngập mặn đồng thời góp phần phát triển hạ tầng, nâng cao năng lực sản xuất, chuyển dịch cơ cấu kinh tế nơng nghiệp góp phần nâng cao đời sống của nhân dân. Tuy nhiên, việc quản lý vốn TPCP đầu tư XDCB các dự án Thủy lợi cịn tồn tại một số vấn đề, trong đó chủ trương đầu tư chưa hiệu quả, tình trạng đầu tư dàn trải diễn ra phổ biến thể hiện trong các khâu của quá trình đầu tư, chủ trương đầu tư quy hoạch, lập, thẩm định dự án, thanh quyết tốn và đưa cơng trình vào khai thác sử dụng kém hiệu quả, kém chất lượng; Nợ đọng vốn TPCP đầu tư XDCB ở mức cao và đang có xu hướng gia tăng. Những thất thốt, lãng phí trong xây dựng cơng trình làm giảm sút chất lượng cơng trình, ảnh hưởng đến tuổi thọ của cơng trình so với thiết kế. Những điều này đòi hỏi Bộ NN&PTNT phải quan tâm đến việc quản lý, sử dụng vốn TPCP đầu tư XDCB các dự án Thủy lợi một cách tiết kiệm, hiệu quả, chống lãng phí, thất thốt.
Do yêu cầu phải thực hiện nghiêm chỉnh chế độ chính sách và nguyên tắc tài chính của Nhà nước trong đầu tư XDCB.
Quản lý và sử dụng có hiệu quả vốn TPCP đầu tư XDCB cho lĩnh vực Thủy lợi là tạo điều kiện thúc đẩy phát triển nông nghiệp, nông thôn; phát triển bền vững nông nghiệp, giảm thiểu rủi ro biến đổi khí hậu. Ngược lại việc quản lý, sử dụng khơng hiệu quả nguồn vốn này có thể dẫn đến hậu quả lâu dài về hạ tầng, sinh thái nền nơng nghiệp và khí hậu vùng kéo theo hệ lụy sản xuất ngành nông nghiệp và sinh kế của người dân. Trong đầu tư XDCB nói chung việc tăng chi phí so với mức cần thiết dẫn đến làm giảm hiệu quả vốn đầu tư được coi là sự lãng phí, thất thốt vốn và đều làm cho nhịp độ và chất lượng tăng trưởng kinh tế - xã hội suy giảm. Quản lý đầu tư xây dựng các cơng trình thủy lợi là quản lý nhà nước về quá trình đầu tư xây dựng từ bước xác định dự án đầu tư để thực hiện đầu tư và cả quá trình đưa dự án vào khai thác, sử dụng và đạt mục tiêu dự án đề ra. Đối với việc quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản cần phải theo dõi sát sao và tuân thủ trình tự thực hiện đầu tư và xây dựng.
Do u cầu chống lãng phí, thất thốt trong đầu tư XDCB
Quản lý vốn TPCP đầu tư XDCB nhằm quản lý việc sử dụng nguồn vốn NSNN trong đầu tư XDCB đạt hiệu quả cao nhất, chống thất thoát lãng phí.
Thực trạng đầu tư XDCB ở nước ta nói chung và các dự án Thủy lợi tại Bộ NN&PTNT nói riêng, tồn tại lãng phí và thất thốt là hai căn bệnh mang tính phổ biến hiện nay. Vì vậy, việc quản lý vốn đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN là vô cùng quan trọng.
Điều cần nhấn mạnh là có những thất thốt trước mắt và cịn có hậu quả về sau mà chúng gây nên. Những thất thốt trong xây dựng cơng trình làm giảm sút chất lượng cơng trình, ảnh hưởng đến tuổi thọ của cơng trình so với thiết kế. Thất thốt có phần thấy được và có phần khơng thấy được. Khi thời gian thực hiện một dự án, cơng trình, vì nhiều lý do, bị kéo dài, hiệu quả của dự án cơng trình đó sẽ bị sụt giảm bởi lẽ khi đua cơng trình vào sử dụng, những điều kiện kinh tế - xã hội đã rất khác so với lúc xây dựng luận chứng kinh tế kỹ thuật. Tính năng kỹ thuật của các trang thiết bị trong dự án cơng trình bị lỗi thời trong khi giá thiets bị so với tính năng kỹ thuật trở nên quá đắt.
Mặt khác, trong tình hình hiện nay, dự án cơng trình càng bị kéo dài thì giá đất đai thay đổi theo chính sách của nhà nước kéo theo tiền giải phóng mặt
bằng và tái định cư trong các dự án cơng trình đó và tổng mức đầu tư của dự án cũng càng tăng.
Chật lượng của công tác quản lý vĩ mô nguồn vốn nhà nước dành cho đầu tư lĩnh vực Thủy lợi, đặc biệt khi nguồn vốn này còn hạn hẹp so với yêu cầu; chất lượng của công tác quy hoạch ngành, địa phương, vùng kinh tế, và sự gắn kết giữa các quy hoạch này với nhau có ý nghĩa quyết định đối với mức độ lãng phí và hiệu quả của việc sử dụng vốn nhà nước trong xây dựng cơ bản.
Quy trình và thủ tục đầu tư xây dựng cơ bản hiện nay khá nặng nề, nhiều khâu kém minh bạch và là mảnh đất cho phát sinh tiêu cực và thất thốt. Cịn có những ngun nhân tác động khơng nhỏ đến thất thốt và lãng phí đó là:
Trình độ năng lực yếu kém và sự thối hóa về đạo đức của một số khơng ít các chủ dự án và Ban quản lý dự án.
Trách nhiệm của chủ đầu tư chưa thực thi đúng mức thể hiện qua công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát thực hiện không đầy đủ và chưa nghiêm túc, lề lối làm việc trong nhiều dự án rất thiếu khoa học.
2.1.3. Nội dung quản lý nhà nước đối với vốn Trái phiếu Chính phủ đầu tư các dự án thủy lợi