Phần 4 Kết quả nghiên cứu và thảo luận
4.2. Các yếu tố ảnh hưởng đến quản lý nhà nước vốn trái phiếu chính phủ đầu
4.2.2. Tổ chức bộ máy quản lý và trình độ, năng lực của đội ngũ cán bộ quản lý
đầu tư XDCB
Tổ chức bộ máy quản lý của các chủ đầu tư, đơn vị sử dụng vốn TPCP đầu tư XDCB cịn bất cập
- Tính chất của mơ hình tổ chức hoạt động của Ban quản lý dự án hiện nay còn chưa phù hợp với các quy định hiện hành nên các đơn vị còn lúng túng trong việc tổ chức quản lý dự án, dẫn đến việc thanh toán vốn cho các dự án bị chậm, tỷ lệ giải ngân thấp.
- Nhiều địa phương cịn lúng túng trong cơng tác chuyển đổi Chủ đầu tư (theo Nghị định số 59/2015/NĐ-CP) đã làm chậm tiến độ thực hiện dự án.
- Áp cơ chế đơn vị sự nghiệp công lập cho Ban quản lý dự án, bất cập khi thực hiện quy chế tự chủ.
Thông tư 05/2014/TT-BTC ngày 6/1/2014 về quản lý, sử dụng các khoản thu từ hoạt động quản lý dự án của các chủ đầu tư, Ban quản lý dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước và trái phiếu chính phủ. Tuy nhiên, việc sửa đổi Thơng tư 05 để phù hợp với các nội dung mới về quản lý dự án đang có vướng mắc do một số bất cập trong quy định về Ban QLDA đầu tư xây dựng tại Nghị định 59/2015/NĐ-CP Ban hành ngày 18/6/2015.
Ban quản lý dự án không thực hiện dịch vụ công: Theo Nghị định 59/2015/NĐ-CP ngày 18/6/2015, Ban QLDA khu vực, Ban QLDA chuyên ngành là tổ chức sự nghiệp cơng lập. Điều này có nghĩa là Ban QLDA chuyên ngành, Ban QLDA khu vực được thực hiện cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập
theo Nghị định số 16/2015/NĐ-CP ngày 14/2/2015 của Chính phủ về quy định cơ chế tựchủcủa đơn vị sự nghiệp công lập. Tuy nhiên, quy định trên lại xung đột với các quy định trước đó về việc thành lập, tổ chức các tổ chức hành chính, tổ chức sự nghiệp nhà nước và về quản lý chi phí đầu tư xây dựng, dẫn đến việc mâu thuẫn trong quản lý. Cụ thể:
Nghị định số 83/2006/NĐ-CP ngày 17/8/2006 quy định tổ chức sự nghiệp nhà nước là các tổ chức được thành lập và hoạt động để phục vụ nhiệm vụ quản lý nhà nước hoặc để thực hiện một số dịch vụ công.
Theo Nghị định số 16/2015/NĐ-CP ngày 14/2/2015 của Chính phủ về quy định cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập, đơn vị sự nghiệp công lập được thực hiện cơ chế tự chủ về bộ máy, tài chính, bao gồm cả vay vốn, liên doanh.
Tại Nghị định số 32/2015/NĐ-CP ngày 25/3/2015 về quản lý chi phí đầu tư xây dựng quy định, chi phí quản lý dự án được xác định trên cơ sở định mức tỷ lệ % do Bộ Xây dựng cơng bố hoặc bằng dự tốn.
Như vậy, do Ban QLDA không thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước, cũng không thực hiện một số dịch vụ cơng, nguồn kinh phí của Ban QLDA được trích từ chi phí của các dự án được giao quản lý nên không phải là tổ chức sự nghiệp kinh tế như Nghị định số 16/2015/NĐ-CP ngày 14/2/2015 của Chính phủ đã nêu.Chi phí quản lý dự án có thể tăng vọt: Trường hợp thực hiện theo quy chế tự chủ tại Nghị định số 16/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 của Chính phủ, thì thu nhập của Ban QLDA sẽ phải thực hiện theo cơ chế giá, phí dịch vụ sự nghiệp cơng. Trong khi đó, kinh phí của Ban QLDA được tính từ tổng mức đầu tư dự án, thực chất là sử dụng vốn đầu tư công của Nhà nước chi trả. Hơn nữa, trường hợp là đơn vị sự nghiệp công, theo Nghị định số 16/2015/NĐ-CP ngày 14/2/2015 của Chính phủ, Ban QLDA sẽ được tự chủ về tổ chức bộ máy, tự chủ về tài chính, bao gồm cả hoạt động vay vốn, huy động vốn, liên doanh, liên kết, chủ động xây dựng danh mục các dự án đầu tư…. Mà điều này không phù hợp với quyền và nghĩa vụ của Ban QLDA theo quy định tại Luật Xây dựng cũng như Nghị định số 32/2015/NĐ-CP ngày 25/3/2015 nêu trên. Theo Luật Xây dựng, Ban QLDA chỉ làm chủ đầu tư dự án sử dụng NSNN khi được người quyết định đầu tư quyết định giao với nhiệm vụ là quản lý thực hiện dự án được giao; không được thực hiện các hoạt động vay vốn, huy động vốn, liên doanh, liên kết, chủ động xây dựng danh mục các dự án đầu tư.
- Thay đổi về chế độ tài chính và chi phí cho các Ban QLDA chưa phù hợp. Bên cạnh những mâu thuẫn với các văn bản pháp luật khác về mô hình hoạt động, mơ hình quản lý như đã nêu, một bất cập lớn nữa khi coi Ban QLDA là đơn vị sự nghiệp công lập như Nghị định 59/2015/NĐ-CP ngày 18/6/2015 là sự thay đổi lớn về chế độ tài chính và chi phí cho các Ban QLDA.
Theo Nghị định số 32/2015/NĐ-CP ngày 25/3/2015 và theo Thông tư 05/2014/TT-BTC ngày 06/1/2014 đã áp dụng lâu nay, kinh phí của Ban QLDA đã được giới hạn bằng tỷ lệ phần trăm do Bộ Xây dựng công bố hoặc bằng dự tốn theo đặc điểm dự án. Theo tính tốn chưa đầy đủ thì mức chi phí này bình quân vào khoảng 3% tổng chi phí của dự án. Tuy nhiên, trường hợp coi Ban QLDA là đơn vị sự nghiệp cơng lập, thì mức chi phí này khơng có những giới hạn cụ thể và có thể lên đến 13% tổng chi phí dự án. Đó là chưa tính đến gánh nặng biên chế và chi hành chính sự nghiệp rất lớn cho ngân sách.
Trình độ, năng lực của đội ngũ cán bộ quản lý nhà nước, năng lực của các chủ đầu tư, đơn vị sử dụng vốn TPCP đầu tư XDCB
Nhân tố con người bao gồm con người trong bộ máy quản lý (vai trò là giám sát) và con người trong mối quan hệ với các bên liên quan dự án là hai mắt xích quan trọng trong việc quản lý đầu tư.
Bảng 4.13. Số lượng và tỷ lệ ý kiến trả lời về các yếu tố ảnh hưởng đến công tác quản lý vốn TPCP đầu tư xây dựng các dự án thủy lợi tại Bộ NN&PTNT
Các yếu tố
Có ảnh hưởng Yếu tố quan trọng nhất Tổng số ý kiến Tỷ lệ (%) Tổng số ý kiến Tỷ lệ (%) Cơ chế, chính sách về quản lý vốn XDCB 40 80,00 15 30,00 Năng lực, trình độ cán bộ quản lý vốn 50 100,00 20 40,00
Trách nhiệm của chủ đầu tư 35 70,00 5 10,00
Năng lực của các đơn vị tư vấn lập dự án 35 70,00 3 6,00
Số lượng cán bộ chuyên môn 33 66,00 2 4,00
Khác 12 24,00 5 10,00
Nguồn: Tổng hợp từ kết quả điều tra (2016) Tinh thần, trách nhiệm của chủ đầu tư: Với 70% ý kiến đánh giá rằng đây
là yếu tố có ảnh hưởng và 10% cho rằng đây là yếu tố ảnh hưởng lớn nhất đến công tác quản lý vốn TPCP đầu tư xây dựng các dự án thủy lợi tại Bộ NN&PTNT. Thực tế cho thấy, chủ đầu tư là một nhân tố không thể thiếu trong
công tác quản lý, điều hành và giám sát các cơng trình thủy lợi. Việc bng lỏng quản lý trong q trình thi cơng, xây dựng hay giám sát sẽ dẫn đến hậu quả nghiêm trọng trong quản lý vốn, đặc biệt là tình trạng thất thốt vốn và thơng tin khơng hồn hảo sẽ làm sai sót trong q trình quản lý vốn đầu tư.
Năng lực của các đơn vị tư vấn lập dự án: Hầu hết các cơng trình xây
dựng, dự án XDCB lĩnh vực thủy lợi đều có ít nhất một đơn vị tư vấn tham gia vào các hoạt động đầu tiên của dự án. Ngay từ khi thiết kế dự án, dự tốn kinh phí và phân bổ kinh phí theo từng năm của cơng trình, dự án đều do đơn vị tư vấn lập và trình các cơ quan có liên quan thẩm định và phê duyệt. Trình độ và năng lực của đơn vị tư vấn tốt sẽ tạo điều kiện thuận lợi cho công tác quản lý vốn. Khi xây dựng kế hoạch vốn hay phân bổ vốn theo từng giai đoạn, đơn vị tư vấn sẽ phải bám sát vào các văn bản hướng dẫn mới nhất, đơn giá các vật tư cần thiết của cơng trình, dự án theo quy định hiện hành, trong khi những quy định thường thay đổi theo thời gian. Bởi vậy nếu đơn vị tư vấn thực hiện tốt các khâu khớp nối nội dung dự án với các văn bản hiện hành và có báo cáo một cách khoa học, logic sẽ khiến công tác quản lý thực hiện nhiệm vụ dễ dàng hơn, tiết kiệm thời gian hơn và ngược lại. Chính vì vậy, cũng khơng khó giải thích khi kết quả khảo sát cho thấy có 70% số ý kiến cho rằng đây là yếu tố có ảnh hưởng đến cơng tán quản lý vốn đầu tư XDCB từ nguồn NSNN và 6% ý kiến đánh giá rằng đây là yếu tố quan trọng nhất.
Ngoài ra, cũng theo kết quả nghiên cứu cho thấy, đại đa số ý kiến cũng cho rằng số lượng cán bộ chun mơn có ảnh hưởng đến cơng tác quản lý vốn đầu tư XDCB từ nguồn NSNN.
Năng lực, trình độ cán bộ quản lý: Năng lực, trình độ chuyên môn của cán
bộ quản lý vốn TPCP đầu tư XDCB có ảnh hưởng lớn và là yếu tố có vai trị quyết định đến kết quả của công tác quản lý đầu tư. Cán bộ quản lý vốn đầu tư nếu có trình độ chun mơn yếu và kém thì hệ quả của nó là tình trạng trì trệ tại tất cả các khâu trong quản lý, từ lập kế hoạch dự toán vốn đầu tư đến giải ngân, thanh toán, tạm ứng đến khâu kiểm toán, quyết toán vốn đầu tư. Theo kết quảđiều tra, có tới 100% ý kiến cho rằng đây là yếu tố có ảnh hưởng đến cơng tác quản lý vốn đầu tư và cũng với tỷ lệ cao nhất ý kiến đánh giá cho rằng đây là yếu tố quan trọng nhất.
Hiện nay, trình độ, năng lực của đội ngũ cán bộ quản lý nhà nước, năng lực của các chủ đầu tư, đơn vị sử dụng vốn TPCP đầu tư XDCB ngày càng được
nâng cao. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện tại một số dự án, địa phương, chủ đầu tư vẫn còn bộc lộ nhiều hạn chế:
- Chất lượng nguồn nhân lực của Ban quản lý ở nhiều địa phương chưa đáp ứng yêu cầu dẫn đến chậm trễ trong thực hiện và giải ngân vốn.
- Trách nhiệm của chủ đầu tư chưa được thực thi đúng mức, những lề lối làm việc từ thời kế hoạch hoá tập trung vẫn tồn tại. Tinh thần trách nhiệm yếu kém của người lãnh đạo, của công chức, của các chủ thể thị trường: Đối với người lãnh đạo, đó là bệnh chạy theo hình thức, bệnh cục bộ địa phương, bệnh quan liêu mệnh lệnh; đối với cơng chức, đó là thói quen xin - cho, sách nhiễu, thiếu ý thức trách nhiệm.
- Năng lực của các tổ chức tư vấn lập dự án và thiết kế kỹ thuật thấp dẫn tới chất lượng hồ sơ dự án thấp, năng lực quản lý của các chủ đầu tư BQL dự án còn hạn chế, thiếu kinh nghiệm, tổ chức thẩm định mang tính hình thức hành chính, chưa huy động được lực lượng khoa học tham gia nên chất lượng công tác thẩm định, phê duyệt dự án chưa cao, quyết định đầu tư khi chưa có đầy đủ căn cứ để xác định tính khả thi và hiệu quả của dự án đầu tư, vì vậy hiệu quả đầu tư chưa cao.
- Công tác tư vấn giám sát, thi công nhiều dự án chất lượng thấp, không đúng chuyên môn; Giám sát chưa chặt chẽ, chưa trung thực, dễ dãi trong kiểm tra, nghiệm thu làm ảnh hưởng đến chất lượng cơng trình. Quản lý cơng tác đấu thầu chưa tốt (cịn phổ biến tình trạng “qn xanh, quân đỏ” trong đấu thầu) dẫn đến hiệu quả thấp, gây lãng phí, thất thốt vốn đầu tư.
- Phẩm chất đạo đức của một bộ phận cán bộ quản lý đầu tư và xây dựng khơng cao, thậm chí thường lợi dụng những kẽ hở của cơ chế chính sách, lợi dụng chức quyền, vị trí cơng tác để trục lợi bất chính, sự thất thốt vốn đầu tư cịn nhiều, gắn liền với tình trạng lãng phí, tham nhũng hiện nay.
4.2.3. Các yếu tố đặc trưng của đầu tư xây dựng cơ bản dự án thủy lợi và vốn TPCP đầu tư các dự án thủy lợi
- Các cơng trình xây dựng thủy lợi phụ thuộc rất lớn vào thiên nhiên, thời tiết và khí hậu, điều này dẫn đến tiến độ thi cơng và giải ngân thanh tốn của rất nhiều các cơng trình thủy lợi bị chậm tiến độ.
- Dự án đầu tư XDCB các cơng trình thủy lợi là những dự án đầu tư hạ tầng với nguồn vốn lớn, thời gian thi cơng kéo dài dẫn tới trong q trình thực hiện dự án chịu nhiều sự điều chỉnh về cơ chế chính sách, định mức giá cả theo quy định nhà nước, điều này làm tăng tổng mức đầu tư của các dự án, gây tình trạng thiếu vốn.
- Thời gian thực hiện dự án kéo dài dẫn tới nhân sự trong quản lý, theo dõi và sử dụng nguồn vốn TPCP có nhiều sự thay đổi, đây cũng là một trong những nhân tố dẫn tới cơng tác quản lý vốn TPCP gặp khó khăn.
- Việc quản lý, bố trí kế hoạch vốn cho các cơng trình thủy lợi dự phịng rủi ro thiên tai rất bị động và phụ thuộc vào khí hậu, thời tiết biến đổi theo từng năm.
- Kế hoạch vốn TPCP trong năm kế hoạch điều chỉnh nhiều lần, kế hoạch vốn trong năm và kế hoạch vốn kéo dài thường được các Bộ và Chính phủ thơng qua khơng kịp thời.
- Trong q trình thực hiện hợp đồng, một số Chủ đầu tư, Chủ dự án quản lý tiến độ, khối lượng hợp đồng khơng nghiêm túc, nghiệm thu thanh tốn và xử lý các phát sinh khơng kịp thời, có trường hợp chậm giải quyết thủ tục nghiệm thu, giải ngân, ảnh hưởng đến tiến độ thực hiện dự án và kế hoạch giải ngân, ảnh hưởng đến hồn thành cơng trình đưa vào phục vụ sản xuất.
Cơ chế quản lý, điều hành phát triển kinh tế - xã hội nói chung và cơ chế quản lý vốn TPCP, quản lý đầu tư XDCB nói riêng thường xuyên thay đổi, dó đó ảnh hưởng khơng nhỏ đến q trình thực hiện của các bộ, ngành, địa phương đối với nguồn vốn này.
Cơng tác giải phóng mặt bằng còn chậm nên phải điều chỉnh giá nhân công; biến động về giá vật tư, vật liệu, chính sách về tăng tiền lương đã làm tăng tổng mức đầu tư của hầu hết các dự án làm ảnh hưởng tiến độ thực hiện dự án.
Việc áp dụng phân bổ vốn đối ứng địa phương không phù hợp với khả năng cân đối ngân sách của tỉnh.
Năng lực thi công thực tế của một số nhà thầu còn hạn chế so với hồ sơ dự thầu ảnh hưởng tiến độ của một số cơng trình, dự án.
- Công tác lựa chọn nhà thầu xây dựng (tư vấn, xây lắp) ở một số dự án chưa nghiêm túc dẫn đến hiện tượng khiếu nại, dây chậm trễ q trình thực hiện; có đơn vị thiếu năng lực tài chình, thiếu năng lực kỹ thuận tham gia thiết kế, giám sát, thi công xây lắp dẫn đến vi phạm hợp đồng về tiến độ, chất lượng thiết kế, chất lượng thi cơng cơng trình. Các chủ đầu tư, chủ dự án cịn nhiều thiếu sót trong lập hồ sơ mời thầu, tổ chức đánh giá hồ sơ dự thầu dẫn đến thời gian lựa chọn nhà thầu kéo dài, lựa chọn nhà thầu chưa đảm bảo theo yêu cầu.
- Việc áp dụng khoa học công nghệ tiên tiến trong xây dựng còn hạn chế và thường mất nhiều thời gian chuẩn bị (so chọn phương án, xây dựng tiêu chuẩn cơ sở, lập định mức kinh tế kỹ thuật).
- Tình trạng giải ngân vốn thấp đã tác động xấu đến tiến độ thi cơng cơng trình; ngồi ra, việc các dự án bị kéo dài thời gian thực hiện chịu ảnh hưởng rất lớn từ sự trượt giá. Điều này làm tăng tổng mức đầu tư, thêm gánh nặng về vốn cho các cơ quan điều hành NSNN.
- Những bất cập trong cơng tác quyết tốn đã ảnh hưởng đến việc quản lý