4.2.1. Ảnh hưởng của cơ chế, chính sách
Trong thời gian qua, cơ chế chính sách và các quy định trong nước có nhiều thay đổi, đặc biệt là thay đổi trong Luật Đấu thầu, Luật Xây dựng và một số quy định mới như: Luật Đầu tư công, Nghị định 59/NĐ-CP về quản lý xây dựng cơ bản.Luật Ngân sách sửa đổi (năm 2015) có hiệu lực từ 1/1/2017 đã quy định chặt chẽ về trình tự, thủ tục phê duyệt dự án; giải quyết được tình trạng đầu tư dàn trải trong khi chưa xác định được nguồn vốn. Tuy nhiên, quá trình thực hiện còn có những hạn chế trong việc xây dựng và thực hiện kế hoạch đầu tư giai đoạn 2016-2020:
- Nhiều dự án đang thực hiện chưa được giao vốn trong đó một số dự án kết thúc trong năm 2017, điều này ảnh hưởng đến thời gian thực hiện dự án.
- Đối với những dự án đã cân đối, dự kiến được nguồn vốn thì trình tự thực hiện các bước theo Luật Đầu tư công tương đối phức tạp và phải qua nhiều bước dẫn tới chậm tiến độ thực hiện. Những dự án mở mới có quy mô lớn, công tác chuẩn bị đầu tư của các dự án sử dụng vốn TPCP và thời gian chuẩn bị kéo dài từ một đến hai năm, nếu không cho phép lập dự án trước sẽ khó thực hiện dự án được trong kỳ trung hạn.
- Vốn chuẩn bị đầu tư bố trí để lập Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, Báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư, Báo cáo nghiên cứu khả thi không thực hiện, giải ngân được do phải chờ quyết định phê duyệt chủ trương đầu tư.
- Trình tự thực hiện các dự án khẩn cấp (từ thẩm quyền quyết định đầu tư, chủ trương đầu tư đến phê duyệt và thực hiện dự án…) không rút ngắn được nhiều so với dự án thông thường nên làm giảm tính chất “khẩn cấp” của dự án.
- Theo quy định mới dự án phải được phê duyệt quyết định chủ trương đầu tư mới được đưa vào kế hoạch trung hạn. Tuy nhiên, một số những dự án trong giai đoạn 2016-2020 không đủ thời gian chuẩn bị hoặc nếu phê duyệt chủ trương từ đầu giai đoạn nhưng cuối giai đoạn mới thực hiện có thể dẫn tới việc phải điều chỉnh chủ trương đầu tư do phát sinh những nguyên nhân bất khả kháng hoặc cơ chế chính sách thay đổi.
- Theo ý kiến của cán Bộ Vụ Kế hoạch – Bộ NN&PTNT, hiện nay Luật Đầu tư công mới Ban hành nhưng đã bộc lộ nhiều vướng mắc:
+ Luật quy định những dự án khởi công mới trước khi thực hiện phải được thẩm định nguồn vốn và khả năng cân đối vốn, đồng thời tổng hợp trong kế hoạch đầu tư công trung hạn. Mặc dù các quy định này rất chặt chẽ, đưa dự án vào khuôn khổ và chỉ được thực hiện khi đã chắc chắn có nguồn vốn để thực hiện. Tuy nhiên, đó chỉ là trên lý thuyết. Thực tế khả năng dự báo về tăng trưởng kinh tế trong trung hạn của nước ta còn nhiều hạn chế.
+ Những dự án khởi công mới trước khi thực hiện phải được thẩm định nguồn vốn và khả năng cân đối vốn, đồng thời tổng hợp trong kế hoạch đầu tư công hợp đặc biệt, được cấp có thẩm quyền cho phép thì được kéo dài thời gian giải ngân không quá kế hoạch đầu tư công trung hạn” đã tạo ra tâm lý của chủ dự án, chủ đầu tư không tích cực thanh toán hết kế hoạch vốn đầu tư được giao ngay trong năm, làm nhữngởng đến hiệu quả sử dụng vốn đặc biệt là nguồn vốn TPCP là nguồn phải đi vay.
- Tiếp theo là vướng mắc về chi phí cho quá trình lập báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư. Hiện tại có quy định về chi phí này tại Điều 15, Luật Đầu tư công năm 2014 và Khoản 2, Điều 7, Nghị định số 136/2015/NĐ-CP, tuy nhiên tất cả đều được dẫn chiếu về Khoản 2, Điều 15, Luật Đầu tư công năm 2014 với nội dung như sau: “Chi phí lập, thẩm định báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư dự án sử dụng vốn chuẩn bị đầu tư của dự án”. Do vậy, cơ sở của định mức chi phí hoặc cơ sở để lập dự toán chi phí như vậy là chưa rõ ràng nên hầu hết các dự án được phê duyệt đều không ghi vốn cho các khoản, mục chi phí bước lập báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư.
- Về thời gian thẩm định chương trình, dự án – theo ý kiến của cán bộ Cục Quản lý Xây dựng công trình – Bộ NN&PTNT:
Theo quy định của Luật Xây dựng năm 2014, Nghị định số 59/2015/NĐ- CP, thời gian thẩm định dự án, thời gian thẩm định thiết kế xây dựng tối đa đã được quy định rất rõ ràng tại Điều 59 Luật Xây dựng, Điều 11 và Điều 30 Nghị định số 59/2015/NĐ-CP. Tuy nhiên tại Khoản 1, Điều 55 và Khoản 2, Điều 56, Luật Đầu tư công năm 2014 nêu rõ: Điều kiện chương trình, dự án được bố trí vốn kế hoạch đầu tư công trung hạn, hàng năm là chương trình, dự án đã được cấp có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư, quyết định đầu tư dự án. Điều này có thể dẫn tới một số hệ lụy: Các đơn vị được giao nhiệm vụ chủ đầu tư không cần thiết phải trình sớm để chương trình, dự án được thẩm định đủ thời gian theo quy định; thời gian trình thẩm định thường được dồn đến cuối kỳ hạn; các đơn vị tham gia thẩm định không có đủ thời gian tối thiểu để đề xuất, chỉnh sửa các nội dung dự án, làm giảm chất lượng dự án, phải điều chỉnh nhiều lần, thậm chí có dự án bị kết luận chưa khả thi vào thời điểm thẩm định; Bộ NN&PTNT bị động trong quá trình thẩm định, tham gia ý kiến, phê duyệt dự án.
Thiếu đồng nhất giữa các Luật và văn bản hướng dẫn khiến các đơn vị gặp khó khăn trong quá trình thực hiện.
-Luật Đầu tư công có quy định về vốn chuẩn bị đầu tư, tuy nhiên, Luật Xây dựng không quy định về giai đoạn này (do trình tự đầu tư xây dựng chỉ có 3 quy trình là chuẩn bị dự án, thực hiện dự án và kết thúc xây dựng; trong đó, khâu chuẩn bị dự án không phải là khâu chuẩn bị đầu tư). Do vậy, các chủ đầu tư và Kho bạc Nhà nước gặp rất nhiều khó khăn trong việc xác định đơn vị phải chịu trách nhiệm trong việc phê duyệt dự toán của giai đoạn này, từ đó gây ảnh hưởng tới công tác kiểm soát chi và giải ngân vốn cho dự án (mặc dù đã được giao vốn). -Theo quy định tại Luật Đầu tư công, vốn đầu tư nguồn NSNN và TPCP được giải ngân trong 02 năm. Quy định này vô hình chung đã tạo cho các chủ đầu tư có tâm lý “từ từ” và không tích cực đến cơ quan Kho bạc Nhà nước để làm thủ tục thanh toán. Mặt khác, kế hoạch vốn năm 2015 được kéo dài thời gian thực hiện và thanh toán sang năm 2016 là rất lớn, được xét nhiều đợt trong năm, các chủ đầu tư tập trung hoàn thiện các thủ tục thanh toán số vốn này trước khi sử dụng số vốn thuộc kế hoạch năm 2016 sẽ được kéo dài thời gian thanh toán sang năm 2017 theo quy định.
- Việc giao kế hoạch vốn đầu tư năm 2016 cho các bộ, ngành trung ương còn chậm và giao theo nhiều đợt (tháng 8 mới giao kế hoạch đợt 3 và vẫn chưa giao hết số vốn theo Nghị quyết Quốc hội). Kế hoạch vốn đầu tư công năm 2016 được Quốc hội thông qua từ cuối năm 2015, tuy nhiên, đến hết quý IV, Bộ Kế hoạch và Đầu tư vẫn chưa trình Thủ tướng Chính phủ giao hết kế hoạch cho các bộ, ngành và địa phương để triển khai thực hiện. Điều này khiến Bộ NN&PTNT khó chủ động trong việc dự kiến tiến độ thực hiện để giải ngân vốn; không chủ động được trong việc thực hiện và thanh toán kế hoạch vốn.
-Việc cho phép kế hoạch vốn được kéo dài sang năm sau năm kế hoạch, cơ quan tài chính không chủ động kế hoạch nguồn vốn, gây khó khăn trong cân đối và đảm bảo chủ động đủ vốn thanh toán theo kế hoạch.
-Việc điều chỉnh kế hoạch đầu tư hằng năm vốn TPCP trong nội bộ các ngành, lĩnh vực, chương trình của các bộ ngành và địa phương được giao cho Bộ Kế hoạch và Đầu tư. Việc điều chỉnh trong nội bộ ngành, lĩnh vực, chương trình khi phải báo cáo Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã gây khó khăn cho Bộ NN&PTNT trong việc chủ động điều hành kế hoạch vốn được giao, tăng thủ tục hành chính và làm giảm tiến độ giải ngân của các dự án.
- Quy định về thủ tục kéo dài thanh toán vốn đầu tư công còn chồng chéo. Tại Luật Đầu tư công quy định, các dự án sử dụng vốn NSNN, vốn trái phiếu Chính phủ, vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối NSNN, thời gian thực hiện và giải ngân vốn kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn trước đến hết ngày 31/12 năm đầu tiên của kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn sau. Thời gian giải ngân hàng năm được kéo dài sang năm sau.
Tuy nhiên, tại Nghị định số 77/2015/NĐ- CP của Chính phủ về kế hoạch đầu tư công trung hạn và hàng năm lại quy định, thời gian giải ngân kế hoạch đầu tư công hàng năm được kéo dài đến hết ngày 31/12 năm sau năm kế hoạch, đồng thời trước ngày 15/3 hàng năm, các bộ, ngành, địa phương gửi Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính danh mục dự án chưa giải ngân hết kế hoạch năm trước và đề xuất danh mục, lý do và mức vốn kế hoạch năm trước kéo dài thời gian thanh toán sang năm sau.
Luật đầu tư công, nghị định Nghị định số 77/2015/NĐ- CP về kế hoạch đầu tư công trung hạn và hàng năm quy định đối với dự án vốn trái phiếu Chính
phủ, thời gian giải ngân kế hoạch đầu tư công hằng năm được kéo dài đến hết ngày 31 tháng 12 năm sau năm kế hoạch trong khi luật NSNN quy định vốn đầu tư thực hiện và quyết toán hàng năm, sự không đồng nhất giữa hai quy định gây khó khăn cho công tác quản lý, quyết toán, giải ngân, gián đoạn trong giải ngân giữa 2 năm (nhiều dự án không có vốn thực hiện, đặc biệt dự án hoàn thành trong năm, các dự án chặn dòng vượt lũ).
Thời gian về các thủ tục trình duyệt kế hoạch 5 năm và hàng năm quá dầy và chi tiết (khóa cứng về thời gian) nên rất khó khăn trong thực hiện. Khi đã có kế hoạch 5 năm, thì trình tự thực hiện các bước trong kế hoạch hàng năm cũng chi tiết như kế hoạch 5 năm là không cần thiết, rườm rà.
4.2.2. Tổ chức bộ máy quản lý và trình độ, năng lực của đội ngũ cán bộ quản lý nhà nước, năng lực của các chủ đầu tư, đơn vị sử dụng vốn TPCP quản lý nhà nước, năng lực của các chủ đầu tư, đơn vị sử dụng vốn TPCP đầu tư XDCB
Tổ chức bộ máy quản lý của các chủ đầu tư, đơn vị sử dụng vốn TPCP đầu tư XDCB còn bất cập
- Tính chất của mô hình tổ chức hoạt động của Ban quản lý dự án hiện nay còn chưa phù hợp với các quy định hiện hành nên các đơn vị còn lúng túng trong việc tổ chức quản lý dự án, dẫn đến việc thanh toán vốn cho các dự án bị chậm, tỷ lệ giải ngân thấp.
- Nhiều địa phương còn lúng túng trong công tác chuyển đổi Chủ đầu tư (theo Nghị định số 59/2015/NĐ-CP) đã làm chậm tiến độ thực hiện dự án.
- Áp cơ chế đơn vị sự nghiệp công lập cho Ban quản lý dự án, bất cập khi thực hiện quy chế tự chủ.
Thông tư 05/2014/TT-BTC ngày 6/1/2014 về quản lý, sử dụng các khoản thu từ hoạt động quản lý dự án của các chủ đầu tư, Ban quản lý dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước và trái phiếu chính phủ. Tuy nhiên, việc sửa đổi Thông tư 05 để phù hợp với các nội dung mới về quản lý dự án đang có vướng mắc do một số bất cập trong quy định về Ban QLDA đầu tư xây dựng tại Nghị định 59/2015/NĐ-CP Ban hành ngày 18/6/2015.
Ban quản lý dự án không thực hiện dịch vụ công: Theo Nghị định 59/2015/NĐ-CP ngày 18/6/2015, Ban QLDA khu vực, Ban QLDA chuyên ngành là tổ chức sự nghiệp công lập. Điều này có nghĩa là Ban QLDA chuyên ngành, Ban QLDA khu vực được thực hiện cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập
theo Nghị định số 16/2015/NĐ-CP ngày 14/2/2015 của Chính phủ về quy định cơ chế tựchủcủa đơn vị sự nghiệp công lập. Tuy nhiên, quy định trên lại xung đột với các quy định trước đó về việc thành lập, tổ chức các tổ chức hành chính, tổ chức sự nghiệp nhà nước và về quản lý chi phí đầu tư xây dựng, dẫn đến việc mâu thuẫn trong quản lý. Cụ thể:
Nghị định số 83/2006/NĐ-CP ngày 17/8/2006 quy định tổ chức sự nghiệp nhà nước là các tổ chức được thành lập và hoạt động để phục vụ nhiệm vụ quản lý nhà nước hoặc để thực hiện một số dịch vụ công.
Theo Nghị định số 16/2015/NĐ-CP ngày 14/2/2015 của Chính phủ về quy định cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập, đơn vị sự nghiệp công lập được thực hiện cơ chế tự chủ về bộ máy, tài chính, bao gồm cả vay vốn, liên doanh.
Tại Nghị định số 32/2015/NĐ-CP ngày 25/3/2015 về quản lý chi phí đầu tư xây dựng quy định, chi phí quản lý dự án được xác định trên cơ sở định mức tỷ lệ % do Bộ Xây dựng công bố hoặc bằng dự toán.
Như vậy, do Ban QLDA không thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước, cũng không thực hiện một số dịch vụ công, nguồn kinh phí của Ban QLDA được trích từ chi phí của các dự án được giao quản lý nên không phải là tổ chức sự nghiệp kinh tế như Nghị định số 16/2015/NĐ-CP ngày 14/2/2015 của Chính phủ đã nêu.Chi phí quản lý dự án có thể tăng vọt: Trường hợp thực hiện theo quy chế tự chủ tại Nghị định số 16/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 của Chính phủ, thì thu nhập của Ban QLDA sẽ phải thực hiện theo cơ chế giá, phí dịch vụ sự nghiệp công. Trong khi đó, kinh phí của Ban QLDA được tính từ tổng mức đầu tư dự án, thực chất là sử dụng vốn đầu tư công của Nhà nước chi trả. Hơn nữa, trường hợp là đơn vị sự nghiệp công, theo Nghị định số 16/2015/NĐ-CP ngày 14/2/2015 của Chính phủ, Ban QLDA sẽ được tự chủ về tổ chức bộ máy, tự chủ về tài chính, bao gồm cả hoạt động vay vốn, huy động vốn, liên doanh, liên kết, chủ động xây dựng danh mục các dự án đầu tư…. Mà điều này không phù hợp với quyền và nghĩa vụ của Ban QLDA theo quy định tại Luật Xây dựng cũng như Nghị định số 32/2015/NĐ-CP ngày 25/3/2015 nêu trên. Theo Luật Xây dựng, Ban QLDA chỉ làm chủ đầu tư dự án sử dụng NSNN khi được người quyết định đầu tư quyết định giao với nhiệm vụ là quản lý thực hiện dự án được giao; không được thực hiện các hoạt động vay vốn, huy động vốn, liên doanh, liên kết, chủ động xây dựng danh mục các dự án đầu tư.
- Thay đổi về chế độ tài chính và chi phí cho các Ban QLDA chưa phù hợp. Bên cạnh những mâu thuẫn với các văn bản pháp luật khác về mô hình hoạt động, mô hình quản lý như đã nêu, một bất cập lớn nữa khi coi Ban QLDA là đơn vị sự nghiệp công lập như Nghị định 59/2015/NĐ-CP ngày 18/6/2015 là sự thay đổi lớn về chế độ tài chính và chi phí cho các Ban QLDA.