Phần 2 Cơ sở lý luận và cơ sở thực tiễn về quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản
2.1. Cơ sở lý luận về quản lý vốn ngân sách đầu tư xây dựng cơ bản
2.1.5. Các yếu tố ảnh hưởng đến quản lý vốn ngân sách đầu tư XDCB
2.1.5.1. Các nhân tố chủ quan
a. Trình độ, năng lực, và phẩm chất đạo đức của bộ máy và quản lý hành chính nhà nước cấp huyện
Hoạt động quản lý nước về đầu tư xây dựng phụ thuộc vào tổ chức bộ máy quản lý.. Căn cứ quy định phân công, phân cấp quản lý dự án đầu tư xây dựng cơng trình trên địa bàn tỉnh Bắc Ninh, UBND huyện Gia Bình phân cơng, phân cấp nhiệm vụ và chức năng, phối hợp giữa các phịng ban chính trong huyện trực tiếp tham gia hoạt động đầu tư XDCB trên địa bàn, cụ thể như sau:
Sơ đồ 2.2. Bộ máy quản lý hoạt động đầu tư XDCB trên địa bàn huyện Gia Bình
Nguồn: Tác giả tự xây dựng (2017)
Cơ cấu tổ chức và điều hành của cơ quan quản lý vốn đầu tư XDCB là một trong những yếu tố có ảnh hưởng đến hiệu quả công tác quản lý vốn đầu tư XDCB. Việc quản lý nhà nước không chỉ là nhiệm vụ của một cơ quan duy nhất, nó địi hỏi sự kết hợp chặt chẽ của các cơ quan quản lý khác nhau trong quá trình thực hiện chức năng quản lý.
Năng lực tổ chức bộ máy có ảnh hưởng quan trọng quyết định đến hiệu quả hoạt động quản lý đầu tư XDCB. Năng lực tổ chức bộ máy ở đây bao gồm năng lực con người và “năng lực của các tổ chức tham gia vào quản lý lĩnh vực đầu tư XDCB. Nếu năng lực con người và tổ chức bộ máy yếu thì khơng thể có hiệu quả cao trong q trình quản lý đầu tư XDCB. Tổ chức bộ máy tham gia vào hoạt động quản lý đầu tư XDCB rất rộng, từ khâu lập quy hoạch kế hoạch, đến
Phòng Tài chính – KH UBND huyện Gia Bình Phịng Tài nguyên môi trường Phịng Nơng nghiệp và PTNT Ban Quản lý dự án huyện Thanh tra huyện Phòng Kinh tế - HT Kho bạc Nhà nước huyện Bộ phần đầu tư Ban giải phóng mặt bằng Bộ phận thẩm định, Ban chỉ đạo Ban quản lý, giám sát cơng trình Thanh tra đầu tư cơng trình XDCB Bộ phận Quản lý xây dựng Bộ phận kiểm soát chi đầu tư UBND các xã, thị trấn Bộ phận địa chính xây dựng Kế tốn xã
khâu chuẩn bị đầu tư, tổ chức đấu thầu, thi công, nghiệm thu quyết tốn, đưa cơng trình vào sử dụng,... ”
Trình độ, năng lực và phẩn chất đạo đức của cán bộ quản lý trực tiếp có tác động quan trọng tới hoạt động quản lý nhà nước trong đầu tư XDCB. Sự am hiểu về ngành nghề lĩnh vực mình quản lý sẽ ảnh hưởng trực tiếp tới khả năng nắm bắt tình hình, từ đó phân tích và đưa ra được những kết luận đúng đắn trong cơng tác quản lý. Thêm vào đó, phẩm chất đạo đức của cán bộ quản lý sẽ quyết định việc thực hiện đúng theo trách nhiệm được giao. Cần phải có tinh thần trách nhiệm cao và trung thực trong cơng việc. Bởi vì nếu kết luận thiếu tính chính xác và khơng trung thực trong q trình quản lý dự án có thể gây ra những thiệt hại lâu dài khơng những cho chủ đầu tư mà cịn ảnh hưởng tới địa phương, tới ngành và toàn bộ nền kinh tế.
Trong chức năng, nhiệm vụ của các Phòng. Ban đuợc phân công cần quy định rõ trách nhiệm, mối quan hệ giữa các cá nhân, các bộ phần và thời gian xử lý, bảo đảm vừa kiểm soát chặt chẽ, vừa thuận lợi cho chủ đầu tư để đẩy nhanh tiến độ giải ngân vốn đầu tư. Nếu quy trình của đưa ra hợp lý, đáp ứng được yêu cầu thực tế và bảo đảm các nguyên tác của pháp luật và chế độ hiện hành thì sẽ tạo điều kiện nâng cao hiệu quả công tác quản lý vốn đầu tư XDCB và ngược lại.
Trong quy trình quản lý sử dụng vốn đầu tư từ cho các cơng trình XDCB từ nguồn NSNN thì chủ đầu tư là người cuối cùng sử dụng vốn, là người trực tiếp đề nghị thanh toán vốn đầu tư cho các dự án được giao quản lý. Năng lực chủ đầu tư ảnh hưởng trực tiếp đến quản lý sử dụng vốn đầu tư: từ khâu đề xuất giao vốn cho các dự án, thanh toán vốn được giao đến đề nghị quyết toán vốn dự án hoàn thành. Từng bước trên nếu chủ đầu tư làm không tốt sẽ kéo theo tồn bộ q trình quản lý sử dụng vốn khơng có hiệu lực và hiệu quả. Giả sử khi đề xuất danh mục các dự án cần giao vốn, chủ đầu tư thực hiện không đúng theo nhu cầu vốn thực tế của từng dự án sẽ dẫn đến việc tổng hợp và giao kế hoạch vốn của chính quyền huyện khơng có tính khả thi, tỷ lệ giải ngân của kế hoạch
b. Năng lực, phẩm chất đạo đức của nhà thầu trong quá trình xây dựng các cơng trình xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước
Các nhà thầu thi cơng là một nhân tố quan trọng đóng góp váo sự thành công của các dự án xây dựng. Nếu các chủ đầu tư lựa chọn được các nhà thầu thi cơng có đủ năng lực phù hợp với dự án của họ, dự án sẽ được hoàn thành với chất lượng cao,
mà vẫn đảm bảo được chi phí hiệu quả. Ngược lại nếu năng lực nhà thầu kém sẽ làm cho tiến độ thi công bị chậm, trễ gây nên thất thốt, lãng phí khơng đáng có.
Ngồi ra, việc lựa chọn nhà thầy thi cơng thiếu năng lực, phẩm chất đạo đức kém, tìm cách “Rút ruột” cơng trình: rút bớt vật tư (số lượng, khối lượng, chủng loại và công nghệ) thi công không đúng thiết kế, sử nguyên vật liệu đầu vào kém so với quy cách, tiêu chuẩn vật liệu,để giảm thiểu chi phí nhưng vẫn quyết tốn đủ theo dự tốn, thiết kế ban đầu của cơng trình.
c. Tính cơng khai, minh bạch trong phân bổ sử dụng vốn ngân sách đầu tư xây dựng cơ bản
Tính cơng, khai minh bạch trong phân bổ sử dụng vốn đầu tư bao gồm: Đối với đơn vị chủ đầu tư: Công khai các căn cứ, nguyên tắc phân bổ, cơng khai số liêu dự tốn và quyết tốn.
Cơng khai việc phân bổ, sử dụng ngân sách, tài sản của Nhà nước cho các dự án. Trong XDCB cần công khai việc phân bổ vốn đầu tư dự toán ngân sách nhà nước được giao hàng năm cho các dự án, công khai mức vốn đầu tư của dự án được giao trong dự tốn ngân sách năm; cơng khai kế hoạch đấu thầu, mời sơ tuyển và kết quả sơ tuyển, mời thầu; công khai danh mục nhà thầu tham gia đấu thầu hạn chế, công khai danh sách ngắn nhà thầu tham gia đấu thầu hạn chế, kết quả lựa chọn nhà thầu; công khai quyết toán vốn đầu tư của dự án hằng năm; công khai phê duyệt quyết tốn vốn đầu tư dự án hồn thành.
Việc thực hiện giải ngân vốn đầu tư XDCB phải đảm bảo tính minh bạch, cơng khai: phân bổ vốn đầu tư hàng năm, tổng mức vốn đầu tư mỗi dự án, tổng dự toán được duyệt, kết quả lựa chọn nhà thầu, số liệu quyết tốn,… Vì nguồn lực là hữu hạn, cho nên việc phân bổ vốn đầu tư XDCB phải đảm bảo nguyên tắc tập trung thống nhất. Nếu đầu tư dàn trải thì đầu tư XDCB manh mún, nhỏ lẻ, ít hiệu quả. Cần phải tập trung vốn cho những dự án trọng tâm, trọng điểm, đáp ứng cho mục tiêu phát triển kinh tế xã hội cho từng giai đoạn, từng địa phương.
Trong đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN nhìn chung thường ít khốc liệt, thiếu minh bạch. Vì vậy, cần cơng khai các thơng tin về XDCB như chính sách, quy hoạch, kế hoạch, mời thầu… bởi nó ảnh hưởng rất lớn tới các doanh nghiệp tham gia, tới người dân đóng góp ý kiến. Các đối tượng tham gia QLNN đầu tư XDCB cần tiếp nhận thông tin một cách kịp thời, chính xác đầy đủ. Khi thực hiện cơng khai thì bên ra quyết định một cách hợp lý, nhanh chóng. Cơng khai
càng sâu rộng tới nhiều đối tượng thì càng tăng tính cạnh tranh, tính minh bạch trong quản lý thực hiện đầu tư; tạo ra mơi trường đa giám sát, đa kiểm sốt thơng tin. Một hệ thống thông tin khơng đầy đủ, khơng hồn hảo, méo mó sẽ dẫn tới mơi trường thiếu minh bạch, tỷ lệ cạnh tranh thấp. Khi đó, số lượng chủ thể tham gia giám sát, kiểm soát và xây dựng thông tin sẽ bị hạn chế. Chính quyền địa phương khơng có được thơng tin phàn hổi từ người dân tham gia đóng góp ý kiến, khơng nắm bắt được nhu cầu người dân, nhu cầu xã hội. Ngược lại, người dân không nắm bắt được thông tin từ chính quyền, khơng biết các dự án đầu tư XDCB khi nào triển khai, triển khai ở đâu, triển khai như thế nào, khơng tham gia đóng góp hay giám sát được cùng với nhà nước.
d. Hệ thống kiểm tra, giám sát quản lý sử dụng vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước
Hệ thống kiểm tra giám sát có vai trị và tác dụng tích cực trong quản lý sử dụng vốn đầu tư XDCB từ NSNN. Đây là một chức năng quan trọng của quản lý nhà nước, là một nội dung của công tác quản lý. Đồng thời là phương pháp bảo đảm việc tuân thủ theo pháp luật của các chủ thể và các bên liên quan. Tác động cơ bản là phòng ngừa, ngăn chặn và xử lý các sai sót, kẽ hở của cơ chế chính sách góp phần hồn thiện hệ thống cơ chế chính sách.
Hệ thống này chủ yếu là các nội dung thanh tra, kiểm ra, kiểm toán, giám sát. Kiểm tra là xem xét đánh giá nhận xét tính đúng đắn trung thực của báo chí tài chính, quyết tốn, đánh giá tn thủ pháp luật, hiệu lực trong quản lý sử dụng tài chính. Giám sát theo dõi mơt hoạt động và buộc các đối tượng phải làm theo một tiêu chuẩn nguyên tắc nhất định.
2.1.5.2. Các nhân tố khách quan
a. Điều kiện tự nhiên và điều kiện KT-XH của địa phương
- Điều kiện tự nhiên: Là một đặc điểm của đầu tư XDCB nói chung khi
các dự án, các hạng mục cơng trình chủ yếu được triển khai xây dựng ngồi trời, do đó chịu ảnh hưởng lớn của điều kiện khí hậu. Điều kiện tự nhiên các đặc điểm về địa chất, khí hậu, phân bố địa lý... có tác động nhất định đến cơng tác quản lý đầu tư XDCB từ nguồn NSNN. Đối với địa bàn có địa chất ổn định, vững chắc, khí hậu thuận lợi cho việc khảo sát, thi công và không mất nhiều kinh phí xử lý nền móng cũng như việc vận chuyển vật liệu, máy móc phục vụ thi cơng được thuận tiện sẽ góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng vốn NSNN. Hay, các địa
phương có những đặc điểm gần sơng, biển thì trong danh mục đầu tư XDCB từ nguồn NSNN sẽ phải có một lượng vốn được phân bổ cho công tác đầu tư xây dựng hệ thống kè, đê, các dự án cải tạo sông, ...
- Điều kiện kinh tế - xã hội: Hoạt động quản lý đầu tư XDCB từ nguồn
NSNN cũng có mối quan hệ chặt chẽ với điều kiện KT-XH của từng quốc gia, từng vùng lãnh thổ, địa phương. Thông thường, trong điều kiện KT-XH ổn định, đời sống của người dân được đảm bảo, nguồn vốn cho đầu tư XDCB từ nguồn NSNN không chỉ được đảm bảo theo kế hoạch mà cịn có thể được bổ sung trong năm, đảm bảo đáp ứng kịp thời nhu cầu vốn đầu tư. Điều kiện KT-XH cùng với mặt bằng về dân trí cịn là điều kiện quan trọng để thực hiện hiệu quả công tác giám sát đầu tư, nhất là đối với các cơng trình thực hiện giám sát cộng đồng, đồng thời cũng thuận lợi trong việc thực hiện các chính sách của nhà nước về đền bù giải phóng mặt bằng.
b. Công tác quy hoạch, kế hoạch trong đầu tư XDCB từ nguồn NSNN cấp huyện
Quy hoạch có ành hưởng đặc biệt quan trọng đến hiệu quả sử dụng vốn đầu tư XDCB. Nếu quy hoạch sai sẽ dẫn dến lãng phí cơng trình đầu tư. Thực tế đầu tư XDCB trong những năm qua cho thấy, nếu quy hoạch sai sẽ dẫn đến tình trạng cơng trình khơng đưa vào sử dụng hoặc thua lỗ kéo dài phải phá sản. Quy hoạch dàn trải sẽ làm cho việc đầu tư XDCB manh mún, nhỏ lẻ, ít hiệu quả. Nhưng nếu khơng có quy hoạch thì hậu quả lại càng nặng nề hơn. Khi có quy hoạch cần phải cơng khai quy hoạch để người dân và các cấp chính quyền đều biết. Trên cơ sở quy hoạch, về đầu tư XDCB của nhà nước cần phải đưa vào kế hoạch đầu tư, khuyến khích các khu vực vốn khác tham gia đầu tư để tránh tình trang quy hoạch treo.
Quy hoạch xây dựng phải phù hợp với quy hoạch phát triển KT-XH và quy hoạch phát triển ngành. Trên cơ sở quy hoạch, về đầu tư XDCB của nhà nước, nhà nước cần phải đưa vào kế hoạch đầu tư, khuyến khích các khu vực vốn khác tham gia đầu tư.”
Cùng với quy hoạch thì cơng tác kế hoạch đầu tư cũng là nhân tố ảnh hưởng lớn đến hiệu quả quản lý đầu tư XDCB. Trong điều kiện nguồn lực hạn chế, đặc biệt là nguồn lực tài chính, NSNN hạn hẹp, thì chất lượng cơng tác kế hoạch hố càng có ý nghĩa quan trọng. Xây dựng kế hoạch đầu tư trung hạn và dài hạn khoa học, kết hợp kế hoạch đầu tư với kế hoạch thu ngân sách một cách hài hịa, hợp lý để từ đó chủ động xây dựng kế hoạch huy động và phân bổ vốn đầu tư hợp lý trong trung hạn và ngắn hạn sẽ làm tăng hiệu quả quản lý đầu tư, hạn chế lãng phí trong đầu tư XDCB.
c. Hệ thống các chính sách pháp luật về đầu tư xây dựng áp dụng cho xây dựng
cơ bản cấp huyện
Đây là một trong những nhân tố tác động trực tiếp đến huy động và sử dụng vốn đầu tư XDCB, tác động trực tiếp đến hiệu quả của vốn đầu tư XDCB. Các văn bản quy phạm pháp luật tạo ra hành lang pháp lý điều chỉnh hoạt động đầu tư XDCB, đồng thời cũng là cơ sở cho hoạt động quản lý đầu tư diễn ra được thuận lợi. Hệ thống các chính sách pháp luật có ảnh hưởng sâu rộng và trực tiếp đến hoạt động quản lý đầu tư XDCB và do vậy có ảnh hưởng to lớn đến hiệu quả của hoạt động đầu tư XDCB. Các thể chế, chính sách này được bao hàm trong các văn bản pháp luật như: Luật NSNN, Luật Đầu Tư, Luật Xây Dựng, Luật Đấu Thầu, Luật Doanh Nghiệp, Luật Đất Đai, Luật Thuế v.v..Ngồi ra, cơ chế chính sách cịn được thể hiện trong các văn bản dưới luật về quản lý vốn XDCB, các chính sách đầu tư và các quy chế, quy trình, thơng tư về quản lý đầu tư và quản lý vốn đầu tư.
Cơ chế quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN là một bộ phận hợp thành của cơ chế quản lý kinh tế, tài chính nói chung. Đây là hệ thống các quy định nhằm thực hiện có hiệu quả các mục tiêu đề ra, cơ chế đúng đắn, sát thực tế, ổn định và điều hành tốt là điều kiện tiên quyết quyết định thắng lợi mục tiêu đề ra. Ngược lại, nó sẽ cảm trở và kìm hãm, gây tổn thất nguồn lực và khó khăn trong thực hiện các mục tiêu, các kế hoạc phát triển của Nhà nước.
Nguyên tắc xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật quản lý phải dựa trên nguyên tắc:
- Phải tổng kết rút kinh nghiệm cập nhật thực tiễn và tham khảo thông lệ quốc tế.
- Minh bạch, rõ ràng, nhất qn, dễ thực hiện, cơng khai hóa và tương đối ổn định.
- Bám sát trình tự đầu tư và xây dựng từ huy động, quy hoạch, chẩn bị đầu tư, thực và kết thúc bàn giao sử dụng đảm bảo động bộ, liên hồn.
e. Mơi trường kinh tế vĩ mơ
Mơi trường kinh tế vĩ mô (biểu hiện ở các chỉ số kinh tế vĩ mô) ảnh hưởng rất lớn tới quản lý sử dụng vốn đầu tư XDCB:
dựng, từ đó ảnh hưởng đến suất vốn đầu tư cho các cơng trình XDCB, cuối cùng