Phần 4 Kết quả nghiên cứu và thảo luận
4.3. Giải pháp tăng cường kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước qua
4.3.2. Giải pháp tăng cường kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách Nhà nước
nước qua Kho bạc Nhà nước Lâm Thao
Chi NSNN bao gồm hai bộ phận chính là chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển, trong đó chi thường xuyên chiếm tỷ trọng lớn nhất và có vị trí, vai trò rất quan trọng duy trì hoạt động của bộ máy nhà nước và phát triển KT-XH đất nước. Quá trình thực hiện công tác KSC thường xuyên NSNN qua KBNN vẫn còn những tồn tại, hạn chế, bất cập như: Sử dụng NSNN vẫn kém hiệu quả, lãng phí, thất thoát, dễ phát sinh tiêu cực. Công tác KSC còn phân ra nhiều lĩnh vực với nhiều hình thức khác nhau dẫn đến tình trạng chồng chéo, khó theo dõi tổng thể; nhiều khoản chi chưa có đủ cơ sở để KBNN kiểm soát đến khâu cuối cùng và chưa có cơ chế quy trách nhiệm trong thực hiện một số nghiệp vụ chi cụ thể; chưa có cơ chế tổng thể và thống nhất để kiểm soát giá mua sắm một số hàng hóa dịch vụ một cách chặt chẽ và có hiệu quả nhất. Cán bộ làm công tác Tài chính- kế toán ngân sách tại các đơn vị sử dụng NSNN còn có tình trạng chưa am hiểu đầy đủ về quản lý NSNN và chưa được đào tạo đồng đều. Việc phân công nhiệm vụ KSC trong hệ thống KBNN còn bất cập, chưa tạo điều kiện tốt nhất cho khách hàng. Việc thực hiện chế độ công khai minh bạch trong chi tiêu ngân sách của những đơn vị sử dụng ngân sách còn hạn chế. Do vậy, thực hiện công tác KSC thường xuyên NSNN qua KBNN còn bộc lộ những hạn chế và tồn tại, ảnh hưởng đến chất lượng sử dụng ngân sách, chưa đáp ứng yêu cầu quản lý và cải cách thủ tục hành chính trong xu thế đẩy mạnh mở cửa và hội nhập quốc tế của đảng và nhà nước ta hiện nay. Những năm qua, KSC thường xuyên NSNN qua KBNN của nước ta nói chung và KBNN Phú Thọ nói riêng trong đó có KBNN Lâm Thao đã có những chuyển biến tích cực, đạt được nhiều kết quả tốt, đã từng bước được cụ thể theo hướng hiệu quả, ngày một chặt chẽ và đúng mục đích hơn cả về quy mô và chất lượng. Kết quả của thực hiện công tác KSC đã góp phần quan trọng trong việc sử dụng NSNN ngày càng hiệu quả hơn.
Tuy nhiên, trong quá trình kiểm soát chi thường xuyên của các đơn vị sử dụng NSNN huyện Lâm Thao vẫn còn bộc lộ một số hạn chế, tồn tại ảnh hưởng đến chất lượng sử dụng ngân sách, chưa đáp ứng yêu cầu quản lý và cải cách thủ
tục hành chính trong xu thế đẩy mạnh mở cửa và hội nhập quốc tế. Từ nhận thức những quan điểm, lý luận về quản lý và kiểm soát các khoản chi thường xuyên từ NSNN và qua nghiên cứu phân tích, đánh giá trước thực trạng quản lý, kiểm soát thanh toán các khoản chi thường xuyên NSNN qua KBNN trên địa bàn huyện Lâm Thao trong những năm qua từ 2016 - 2018 và trên cơ sở mục tiêu phát triển của hệ thống KBNN nói chung và KBNN Lâm Thao nói riêng. Vì vậy, công tác KSC thường xuyên NSNN qua KBNN Lâm Thao cần tiếp tục được hoàn thiện một cách khoa học và có hệ thống.
4.3.2.1.Nhóm giải pháp về cơ chế chính sách
Một là: Xây dựng đồng bộ hệ thống các văn bản quy định cơ chế kiểm
soát chi thường xuyên NSNN qua Kho bạc Nhà nước theo hướng thống nhất gọn lại không chia thành quá nhiều lĩnh vực; sửa đổi, bổ sung Luật NSNN nhằm bảo đảm tính khoa học, tiên tiến, hiện đại, phù hợp với xu thế hội nhập và thông lệ quốc tế, đặc biệt là đáp ứng được yêu cầu thực tiễn của Việt Nam. Luật NSNN cần phải có những điều khoản quy định chặt chẽ tính thống nhất và công khai hoá trong quá trình lập, chấp hành và quyết toán NSNN; tạo điều kiện cho mọi người dân nắm được một cách rõ ràng, chính xác, kịp thời những đóng góp của họ đã được sử dụng vào những mục đích gì, hiệu quả mang lại ra sao theo hướng dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra.
Về dự toán NSNN cơ quan Tài chính các cấp chịu trách nhiệm quản lý dự toán và thực hiện nhập dự toán trên hệ thống chương trình Tabmis (Hiện nay dự toán ngân sách cấp xã, phường thị trấn vẫn do KBNN thực hiện).
Hai là: Bổ sung, sửa đổi một số chế độ, chính sách của Nhà nước cho phù
hợp với thực tiễn quản lý chi thường xuyên NSNN:
+ Về quản lý: KSC thanh toán cá nhân, hiện nay chiếm tỷ trọng rất cao trong chi thường xuyên NSNN, tuy chi cao như vậy nhưng hiệu quả chưa được như mong đợi, bộ máy hành chính vẫn còn cồng kềnh và nhiều bất cập, đội ngũ cán bộ công chức trong bộ máy công quyền còn nhiều hạn chế, cơ chế tuyển dụng, đề bạt và sử dụng đội ngũ này còn nhiều bất cập. Do đó chúng ta phải sửa đổi chính sách tuyển dụng, sử dụng đội ngũ cán bộ công chức hưởng lương từ NSNN sao cho đảm bảo theo hướng: Tuyển dụng, đào tạo và giữ được người giỏi để làm việc. Không để tình trạng công chức suốt đời. Đồng thời phải thay đổi căn bản chính sách tiền lương cho phù hợp với công việc, với trình độ chuyên môn(trả lương theo vị trí việc làm).
+ Về định mức chi tiêu: Chi sửa chữa lớn và nhỏ tài sản. Hiện nay nội dung chi này KBNN chỉ kiểm soát theo hồ sơ chứng từ, do đó việc sửa chữa như thế nào, khi nào thì tài sản phải sửa chữa, cơ quan nào kiểm định tài sản cần phải sửa chữa cũng chưa có. Vì vậy có cơ quan xây nhà chưa hết thời hạn bảo hành đã sửa chữa, xe ô tô mới mua một thời gian ngắn đã sửa chữa. Đây là những lỗ hổng về chính sách rễ gây lãng phí, thất thoát tiền NSNN. Vì vậy đề nghị có quy định cụ thể từng loại tài sản dùng bao nhiêu thời gian, thì mới được sửa chữa(trừ trường hợp cấp bách), đồng thời quy định khi sửa chữa phải có cơ quan chuyên môn kiểm định tài sản cần sửa, khi đó mới được sửa chữa. Dự toán sửa chữa lớn phải được cơ quan có thẩm quyền thẩm định, và phải được tổ chức thầu theo quy định của Luật Đấu thầu.
+ Hiện nay vẫn còn nhiều khoản chi chưa có định mức như chi kỷ niệm các ngày lễ lớn, chi hỗ trợ…, nội dung chi này nên quy định chặt chẽ hơn theo hướng: Chỉ chi kỷ niệm các ngày lễ lớn ở cấp trung ương, hạn chế tổ chức kỷ niệm ở địa phương, được như vậy mỗi năm, nhất là những năm chẵn chúng ta có thể tiết kiệm nhiều tỷ đồng cho NSNN; các khoản hỗ trợ chưa quy định cụ thể trường hợp nào được hỗ trợ, nê KBNN rất khó kiểm soát. Do vậy cần có quy định cụ thể các trường hợp được hỗ trợ của các đơn vị sử dụng NSNN, như vậy KBNN mới có căn cứ kiểm soát.
Ba là: Thực hiện cam kết chi (CKC) đối với đơn vi sử dụng NSNN. Tiếp
tục hoàn thiện hệ thống chế độ văn bản pháp lý (Nghị định của Chính phủ hoặc Thông tư của Bộ Tài chính hướng dẫn thực hiện cam kết chi) quy định cụ thể việc thực hiện cam kết chi trên cơ sở dự toán được phân bổ theo từng đơn vị sử dụng NSNN nhằm đảm bảo dự toán ngân sách có đủ để chi tiêu trước khi bắt đầu việc mua sắm và dịch vụ. (Hiện nay đơn vị sử dụng ngân sách sau khi ký hợp đồng thì thực hiện cam kết chi nhưng chỉ mang tính hình thức, chưa thực sự đúng với tính chất của cam kết chi, vì theo cơ chế hiện nay sau khi thực hiện cam kết chi đơn vị vẫn được điều chỉnh tăng, giảm thậm chí là hủy cam kết chi) theo hướng sau: Đơn vị sử dụng ngân sách thực hiện ký hợp đồng và chuẩn bị đầy đủ các thông tin hợp đồng, xác định rõ phạm vi cam kết phù hợp với yêu cầu quản lý gửi đến Kế toán viên Kho bạc Nhà nước để thực hiện tạo cam kết chi trong hệ thống. Sau khi nhập cam kết chi, hệ thống sẽ thực hiện việc kiểm tra dự toán của đơn vị còn đủ để thực hiện thanh toán cho hợp đồng không?. Sau khi kiểm tra, nếu dự toán ngân sách còn đủ thì thực hiện phê duyệt cam kết chi trong hệ thống.
Kho bạc Nhà nước thực hiện thông báo cho đơn vị sử dụng ngân sách. Sau khi cam kết chi được phê duyệt, hệ thống sẽ tự động giữ dự toán (trừ dự toán) để đảm bảo có đủ ngân sách cho việc thực hiện thanh toán đối với hợp đồng đã được cam kết chi. Sau khi được CKC thì đơn vị không được thực hiện điều chỉnh giảm hoặc hủy CKC. Nếu thực hiện tốt CKC sẽ giúp quản lý được nhà cung cấp hàng hóa dịch vụ cho hệ thống các đơn vị sử dụng ngân sách và cũng giúp cho KSC thường xuyên NSNN qua KBNN có hiệu quả hơn.
Bốn là: Hoàn thiện các hình thức cấp phát NSNN theo hướng hạn chế tiến
tới loại bỏ chi ngân sách bằng lệnh chi tiền. Hình thức chi bằng lệnh chi tiền: Cần xác định rõ phạm vi và đối tượng sử dụng. Hình thức này chỉ nên áp dụng đối với một số khoản chi như cấp vốn cho các doanh nghiệp nhà nước, các tổ chức kinh tế – xã hội không có quan hệ thường xuyên với NSNN; chi trả nợ, viện trợ, một số khoản chi có tính đặc thù không thường xuyên, mang tính thời vụ và một số khoản chi khác theo quyết định của cơ quan Tài chính. Còn lại ngân sách đảng, ngân sách xã, phường, thị trấn đều thực hiện hình thức rút dự toán chi NSNN. Hình thức kinh phí uỷ quyền: Đề nghị chuyển sang hình thức cấp phát theo dự toán bình thường.
Năm là: Có cơ chế đủ mạnh để thực hiện công khai hóa và minh bạch hóa
chi tiêu của các đơn vị sử dụng NSNN. Cơ chế thực hiện công khai, dân chủ tại các đơn vị sử dụng NSNN đã có nhưng việc thực thi lại chỉ ở mức độ nhất định, chưa có chế tài đủ mạnh bắt buộc đơn vị sử dụng NSNN phải công khai, minh bạch chi tiêu ngân sách tại đơn vị mình, đây cũng là một trong những nguyên nhân và khó khăn cho khâu kiểm soát của KBNN và hiệu quả của sử dụng NSNN chưa cao.
4.3.2.2. Nhóm giải pháp về quy trình và nghiệp vụ kiểm soát chi
Một là: Áp dụng quy trình kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách Nhà nước
qua Kho bạc Nhà nước theo kết quả đầu ra (Kiểm soát chi theo kết quả đầu ra được hiểu là việc Nhà nước bỏ ra một khoản tiền nhất định để mua của một Bộ, ngành hoặc một đơn vị nào đó cung ứng cho xã hội về các dịch vụ công cộng như các dịch vụ về cung cấp nước sạch, giáo dục, y tế… theo số lượng, chất lượng, thời gian và địa điểm cung cấp … đã được ấn định trước). Đây là một phương thức cấp phát NSNN tiên tiến, mới được áp dụng ở một số nước, hoặc một số khoản chi đặc biệt. Theo đó, Nhà nước không can thiệp vào việc sử dụng các
khoản kinh phí NSNN đã cấp cho các cơ quan đơn vị, mà chỉ quan tâm đến hiệu quả sử dụng các nguồn kinh phí đó, tức là chỉ quan tâm đến kết quả đầu ra của các chương trình, mục tiêu đã được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt. Qua nhiều năm kiểm soát chi NSNN và hiện nay đang thực hiện theo kết quả đầu vào đã mang lại kết quả không như mong muốn, vẫn có những trường hợp kinh phí của Nhà nước bị thất thoát, chi phí đầu tư nhiều nhưng kết quả thu lại không tương xưng với chi phí đầu tư bỏ ra. Vì vậy, trong cơ chế kiểm soát chi thường xuyên theo kết quả đầu ra, các ràng buộc về chế độ, định mức, tiêu chuẩn chi tiêu ở “đầu vào” đã được thay bằng các tiêu chuẩn đánh giá theo hiệu quả, chất lượng “đầu ra”. Do đó, khắc phục được những hạn chế của cơ chế kiểm soát chi theo “đầu vào” hiện nay đó là chưa quan tâm đến kết quả đầu ra, mà thực tế cái cần hướng tới chính là kết quả đầu ra. Đồng thời, phương thức cấp phát này cũng tăng cường tính chủ động, sáng tạo của các đơn vị sử dụng NSNN cũng như phù hợp với chủ trương, cải cách thủ tục hành chính hiện nay ở nước ta.
Với phương thức cấp phát theo kết quả đầu ra thì, ngay từ khi lập dự toán đơn vị phải căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ được cấp có thẩm quyền giao; nhiệm vụ của năm kế hoạch; định mức, chế độ chi tiêu tài chính hiện hành của Nhà nước; dự toán chi thường xuyên NSNN năm trước và kết quả thực hiện nhiệm vụ được giao trong năm trước (mức độ hoàn thành các chỉ tiêu nhiệm vụ được giao, trong đó có loại trừ các yếu tố đột xuất, không thường xuyên) để xây dựng dự toán chi thường xuyên NSNN năm kế hoạch. Nhà nước giao quyền tự chủ cho thủ trưởng các đơn vị sử dụng NSNN quyết định mà không can thiệp sâu vào quá trình sử dụng nguồn vốn từ NSNN mà chỉ quan tâm đến hiệu quả, chương trình đó đem lại kết quả như thế nào (tức kết quả đầu ra cuối cùng). Sau khi được Thủ tướng Chính phủ, Uỷ ban Nhân dân giao dự toán ngân sách, đơn vị dự toán cấp I tiến hành phân bổ và giao dự toán ngân sách cho các đơn vị cấp trực tiếp trực thuộc(đơn vị dự toán cấp II, III, …) theo kết quả đầu ra. Trên cơ sở dự toán chi cả năm được giao và nhiệm vụ chi, các đơn vị thực hiện phương thức cấp phát NSNN theo kết quả đầu ra lập kế hoạch chi (chi tiết theo thời gian cụ thể) gửi cơ quan Tài chính và KBNN đồng cấp để chủ động bố trí nguồn chi. Căn cứ kế hoạch chi đã đăng ký, yêu cầu và nhiệm vụ chi tiêu, thủ trưởng đơn vị sử dụng NSNN lập Giấy rút dự toán ngân sách gửi KBNN nơi giao dịch thực hiện thanh toán chi trả. Căn cứ vào dự toán năm được cấp có thẩm quyền thông báo cho đơn vị và kế hoạch chi đã đăng ký với KBNN, KBNN thực hiện trích chuyển kinh phí theo
đề nghị của đơn vị. Thủ trưởng đơn vị sẽ toàn quyền chủ động và tự chịu trách nhiệm về việc sử dụng kinh phí được cấp của đơn vị, đảm bảo thực hiện công việc theo đúng những cam kết ban đầu. Định kỳ (hàng tháng, quý, năm ) cơ quan Tài chính phối hợp với cơ quan quản lý cấp trên của đơn vị theo dõi, kiểm tra tình hình thực hiện nhiệm vụ của đơn vị có đảm bảo đúng kết quả đã cam kết hay không. Trong trường hợp cơ quan này phát hiện thấy đơn vị không đảm bảo thực hiện công việc theo đúng kết quả đã cam kết, yêu cầu KBNN tạm ngừng cấp phát kinh phí cho đơn vị hoặc có biện pháp để thu hồi phần kinh phí đã cấp cho đơn vị.
Tuy nhiên, muốn thực hiện phương thức cấp phát này thì trước hết cần phải xác định được kết quả đầu ra của từng lĩnh vực và quy định các tiêu chuẩn hiệu quả đầu ra cho từng đơn vị sử dụng NSNN. Song chúng ta cũng biết những khoản chi tiêu thường xuyên của NSNN không phải là những khoản chi tiêu trực tiếp gắn liền với những hoạt động sản xuất kinh doanh ở các đơn vị cơ sở, mà là những khoản chi tiêu găn liền với việc thực hiện các chức năng của Nhà nước. Những khoản chi tiêu này gắn liền với việc đáp ứng các nhu cầu chung, nhu cầu có tính chất toàn xã hội. Vì thế, hiệu quả của các khoản chi tiêu thường xuyên của NSNN cũng phải được xem xét dựa trên cơ sở đánh giá mức độ hoàn thành các mục tiêu kinh tế - xã hội chung của toàn xã hội. Hơn nữa, hiệu quả của việc quản lý và KSC thường xuyên NSNN khó đo được bằng chi tiêu định lượng. Đây thực sự là một vấn đề lớn, rất khó khăn, phức tạp mà khi triển khai áp dụng phương thức KSC thường xuyên theo kết quả đầu ra, đặc biệt phải lưu tâm. Bên cạnh đó, một vấn đề nữa cũng cần đặt ra là khi giao