Phần 2 Cơ sở lý luận và cơ sở thực tiễn
2.1. Cơ sở lý luận
2.1.6. Các yếu tố ảnh hưởng đến hiệu lực quản lý nhà nước của chính quyền cấp
cấp xã trên các lĩnh vực nghiên cứu
2.1.6.1. Chất lượng của đội ngũ cán bộ, công chức
Sinh thời, Chủ tịch Hồ Chí Minh rất quan tâm tới việc rèn luyện phẩm chất đạo đức cách mạng, nâng cao năng lực trong công việc của mỗi cán bộ, đảng viên. Người cũng đồng thời nhấn mạnh vai trò của công tác cán bộ trong việc xây dựng tổ chức bộ máy của Đảng, của Nhà nước của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân.
Trong công tác đào tạo, bồi dưỡng, sử dụng cán bộ, Chủ tịch Hồ Chí Minh diễn đạt một cách cụ thể và thiết thực: “Cán bộ là cái gốc của mọi công việc”; “Có cán bộ tốt thì việc gì cũng xong”. Công tác đào tạo, bồi dưỡng cán bộ có vị trí rất quan trọng, đặc biệt trong điều kiện Đảng cầm quyền (Đào Duy Tùng, 2000).
Cán bộ có vị trí rất quan trọng là "cầu nối" giữa Đảng, Nhà nước với nhân dân. Cán bộ là người đặt ra đường lối, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước. Đường lối, chính sách, pháp luật có đúng đắn, khoa học phần lớn phụ thuộc nhiều vào cán bộ, có chính sách rồi việc thi hành nó thế nào cũng lại phụ thuộc rất nhiều vào cán bộ. Nếu cán bộ giỏi, có năng lực, tận tâm với công việc
thì chính sách được thi hành và đi vào cuộc sống. Ngược lại, nếu không có cán bộ tốt thì các chủ trương, chính sách có hay mấy cũng không thực hiện được (Đào Duy Tùng, 2000).
Cán bộ có vị trí, vai trò quan trọng đối với cơ quan, tổ chức. Cán bộ là thành viên, phần tử cấu thành tổ chức bộ máy. Cán bộ có quan hệ mật thiết với tổ chức và quyết định mọi sự hoạt động của tổ chức. Hiệu quả hoạt động trong tổ chức, bộ máy phụ thuộc vào cán bộ. Cán bộ tốt sẽ làm cho bộ máy hoạt động nhịp nhàng, cán bộ kém sẽ làm cho bộ máy tê liệt "Cán bộ là cái dây chuyền của bộ máy. Nếu dây chuyền không tốt, không chạy thì động cơ dù tốt, dù chạy toàn bộ máy cũng tê liệt" (Đào Duy Tùng, 2000).
Đảng ta luôn coi trọng công tác cán bộ, đặc biệt là thời kỳ đẩy mạnh CNH - HĐH đất nước, Đảng nhận định: "Cán bộ là nhân tố quyết định sự thành bại của cách mạng gắn liền với vận mệnh của Đảng, của chế độ, là khâu then chốt trong công tác xây dựng Đảng" (Đảng Cộng sản Việt Nam, 1997).
Như vậy, cán bộ công chức là "cầu nối" giữa Đảng, Nhà nước với nhân dân, là "nhân tố quyết định" đến sự thành bại của cách mạng, "là khâu then chốt trong công tác xây dựng Đảng". Ngoài những vị trí, vai trò trên cán bộ công chức chính quyền cấp xã còn có vị trí, vai trò thể hiện những phương diện sau đây:
Cán bộ, công chức cấp xã vừa là người đại diện Nhà nước, vừa là người đại diện cộng đồng, vừa là người cùng làng, cùng họ, vừa là người dân, là người gần gũi dân, sát dân nhất cho nên họ là người trực tiếp nắm bắt tâm tư, nguyện vọng tình cảm của dân để phản ánh lên các cấp chính quyền để các cấp chính quyền đặt ra chính sách đúng. Cán bộ, công chức chính quyền cấp xã là người trực tiếp tuyên truyền, phổ biến đường lối, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước cho nhân dân và vận động nhân dân thực hiện tốt đường lối, chính sách, pháp luật đó trong cuộc sống. Là người tiên phong gương mẫu trong việc thực hiện chính sách pháp luật và xây dựng gia đình văn hóa ở khu dân cư (Quốc hội, 2008).
Thực tế cho thấy, ở đâu mà cán bộ công chức chính quyền cấp xã gần dân, hiểu dân, nắm bắt kịp thời tâm tư, nguyện vọng của dân thì ở đó các cấp chính quyền sẽ đề ra chính sách đúng, ngược lại ở đâu mà cán bộ chính quyền cấp xã quan liêu, hách dịch, cửa quyền thì sẽ đề ra chính sách không phù hợp.
Cán bộ công chức chính quyền cấp xã là người trực tiếp giải quyết những yêu cầu, những thắc mắc về lợi ích chính đáng của nhân dân. Họ là người am hiểu các phong tục tập quán, truyền thống dân tộc của địa phương, họ là người tập hợp được khối đại đoàn kết toàn dân ở cơ sở, là người phát huy tính tự quản của cộng đồng dân cư (Quốc hội, 2015).
Tóm lại, cán bộ công chức chính quyền cấp xã là người có vị trí, vai trò quan trọng trong việc ổn định chính trị, phát triển kinh tế - xã hội ở cơ sở, tăng cường khối đại đoàn kết toàn dân, tạo điều kiện phát huy tính tự quản trong cộng đồng dân cư.
2.1.6.2. Năng lực của bộ máy tổ chức chính quyền cấp xã
Theo Luật tổ chức chính quyền địa phương được Quốc hội thông qua ngày 19/6/2015 quy định: bộ máy chính quyền Nhà nước ta được thiết lập ở bốn cấp hành chính – lãnh thổ là cấp trung ương; cấp tỉnh (tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương); cấp huyện (huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh); cấp xã (xã, phường, thị trấn). Trong đó cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã được coi là các cấp chính quyền địa phương (Quốc hội, 2015).
Chính quyền địa phương, theo nghĩa chung nhất, là một thiết chế quyền lực Nhà nước được xây dựng trên một phạm vi lãnh thổ nhất định của quốc gia. Bộ máy chính quyền địa phương được thiết lập nhằm tổ chức thực hiện quyền lực Nhà nước ở địa phương, thực hiện chức năng cai quản (hay cai trị) ở một vùng lãnh thổ nhất định. Việc thiết lập bộ máy chính quyền địa phương xuất phát từ nhu cầu thực tế của quản lý. Thứ nhất, trong thực tế cơ quan Nhà nước ở trung ương không thể trực tiếp quản lý toàn diện, trọn vẹn tất cả các công việc của Nhà nước trên toàn bộ lãnh thổ quốc gia. Vì vậy, cần có đại diện của mình tại địa phương, hoặc ủy quyền cho một cơ quan, tổ chức, ở địa phương thực hiện công việc của Nhà nước trên địa bàn lãnh thổ. Thứ hai, mỗi địa phương có những đặc điểm riêng về vị trí địa lý tự nhiên, tình hình kinh tế, văn hóa, xã hội, truyền thống, phong tục, tập quán, dân tộc… do đó trung ương không thể nắm, hiểu hết và không thể thỏa mãn đầy đủ các nhu cầu dân cư ở địa phương. Để gần dân, thỏa mãn các nhu cầu của dân cư cũng như thực hiện tốt chức năng quản lý Nhà nước ở địa phương, cần có người đại diện cho Nhà nước ở địa phương để giải quyết các công việc của Nhà nước và địa phương trong thể thống nhất (Quốc Hội, 2015).
Chính quyền cấp xã trong thời kỳ, hoàn cảnh nào cũng được xây dựng và củng cố để có khả năng làm tốt nhiệm vụ quản lý nhà nước trên địa bàn, bảo đảm cho chính quyền nhà nước vững mạnh từ cấp cơ sở. Tổ chức bộ máy chính quyền cấp xã là cơ sở của hệ thống nền hành chính quốc gia làm cho bộ máy quản lý nhà nước thông suốt từ Trung ương tới cơ sở có hiệu lực và hiệu quả cao. Chính quyền cấp xã là một bộ phận trong trong bộ máy chính quyền nhà nước, nó có tính liên tục và ổn định để thực hiện nhiệm vụ chính trị của Đảng, nhà nước. Xuất phát từ vị trí, chức năng, nhiệm vụ quan trọng của chính quyền cấp xã, cho nên Đảng và Nhà nước ta luôn quan tâm đến công tác xây dựng và kiện toàn bộ máy chính quyền cơ sở ngày càng gọn, nhẹ, tinh giản, hoạt động có hiệu lực, hiểu quả, bảo đảm thực hiện đúng chức năng quản lý nhà nước ở địa bàn dân cư (Nguyễn Thị Lan, 2014).
2.1.6.3. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật và cơ chế chính sách của Đảng, Nhà nước đối với chính quyền cấp xã
Điều 12 Hiến pháp Việt Nam ghi nhận: “Nhà nước quản lý xã hội bằng
pháp luật và không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa”, như vậy, văn
bản quy phạm pháp luật có vai trò vô cùng to lớn trong việc quản lý xã hội (Quốc hội, 2013).
Trong những năm qua, Nhà nước ta đã từng bước xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật, tạo điều kiện cơ sở pháp lý cho việc phát triển nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, phát triển văn hóa, xã hội, tăng cường quốc phòng, giữ vững an ninh quốc gia, trật tự an toàn xã hội, đồng thời không ngừng mở rộng quan hệ đối ngoại, chủ động hội nhập kinh tế. Pháp luật đã trở thành công cụ chủ yếu để quản lý nhà nước và xã hội. Nguyên tắc pháp quyền từng bước được đề cao và phát huy hiệu quả trên thực tế (Quốc hội, 2013).
Tuy nhiên, nhìn chung hệ thống pháp luật nước ta vẫn chưa đáp ứng các đòi hỏi của công cuộc xây dựng và phát triển của đất nước, còn bộ lộ nhiều yếu kém như hệ thống pháp luật nước ta còn chưa đầy đủ, chưa đồng bộ, thiếu toàn diện.
Các quy định điều chỉnh hoạt động của chính quyền xã còn chung chung thiếu cụ thể, nội dung vừa thừa lại vừa thiếu. Phần lớn các văn bản quy định về chức năng nhiệm vụ của chính quyền cấp xã là tham khảo, áp dụng
các quy định cho cấp xã, chưa có sự phân định rõ ràng trong đặc trưng quản lý của cấp xã và phường (Nguyễn Thanh Tuấn, 2015).
Xã, phường tuy cùng là cấp chính quyền cơ sở nhưng do địa bàn quản lý khác nhau với những đặc trưng rất riêng nên không thể áp dụng các quy định, điều lệ giống nhau cho công tác quản lý. Bên cạnh đó, các quy định về nhiệm vụ quản lý của cấp xã đòi hỏi rất cao nhưng điều kiện để thực thi nhiệm vụ lại rất có hạn, nhất là về cơ sở vật chất, số lượng và chất lượng của đội ngũ cán bộ, công chức.
2.1.6.4. Sự tham gia của hệ thống chính trị (Đảng, phương thức hoạt động của
Đảng, phân công thực hiện quyền lực Nhà nước)
Trong mọi xã hội có giai cấp, quyền lực của chủ thể cầm quyền được thực hiện bằng một hệ thống thiết chế và tổ chức chính trị nhất định, đó là hệ thống chính trị. Hệ thống chính trị là một chỉnh thể các tổ chức chính trị trong xã hội bao gồm các đảng chính trị, Nhà nước và các tổ chức chính trị - xã hội hợp pháp được liên kết với nhau trong một hệ thống tổ chức nhằm tác động vào các quá trình của đời sống xã hội, để củng cố, duy trì và phát triển chế độ đương thời phù hợp với lợi ích của chủ thể giai cấp cầm quyền
Hệ thống chính trị xuất hiện cùng với sự thống trị của giai cấp, Nhà nước và thực hiện đường lối chính trị của giai cấp cầm quyền, do đó hệ thống chính trị mang bản chất giai cấp của giai cấp cầm quyền (Đảng Cộng sản Việt Nam, 2011).
Trong chủ nghĩa xã hội, giai cấp công nhân và nhân dân lao động là chủ thể thực sự của quyền lực, tự mình tổ chức và quản lý xã hội, quyết định nội dung hoạt động của hệ thống chính trị xã hội chủ nghĩa.
Ở nước ta, giai cấp công nhân và nhân dân lao động là chủ thể chân chính của quyền lực. Bởi vậy, hệ thống chính trị ở nước ta là cơ chế, là công cụ thực hiện quyền làm chủ của nhân dân lao động dưới sự lãnh đạo của Đảng. Hệ thống chính trị ở nước ta hiện nay bao gồm: Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh, Hội Liên hiệp Phụ nữ Việt Nam, Tổng Liên đoàn Lao động Việt Nam, Hội Nông dân Việt Nam, Hội Cựu chiến binh Việt Nam và các tổ chức chính trị-xã hội hợp pháp khác của nhân dân được thành lập, hoạt động trên cơ sở liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí
thức làm nền tảng, dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam, thực hiện và đảm bảo đầy đủ quyền làm chủ của nhân dân (Đảng Cộng sản Việt Nam, 2011).
Trong những năm qua, hệ thống chính trị ở nước ta đã có những đổi mới đáng kể: Đảng đã được củng cố cả về chính trị, tư tưởng, tổ chức; vai trò lãnh đạo của Đảng trong xã hội ngày càng tăng; Nhà nước tiếp tục được xây dựng và hoàn thiện theo hướng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, của dân, do dân và vì dân; Mặt trận Tổ quốc, các đoàn thể chính trị-xã hội từng bước đổi mới nội dung và phương thức hoạt động, đem lại hiệu quả thiết thực; quyền làm chủ của nhân dân trên các lĩnh vực kinh tế, xã hội, chính trị, văn hoá, tư tưởng được phát huy... Bên cạnh đó, hệ thống chính trị ở nước ta còn bộc lộ nhiều nhược điểm như năng lực và hiệu quả lãnh đạo của Đảng, hiệu quả quản lý, điều hành của Nhà nước, hiệu quả hoạt động của các đoàn thể chính trị - xã hội chưa nâng lên kịp với đòi hỏi của tình hình nhiệm vụ mới. Bộ máy Đảng, Nhà nước, đoàn thể chậm được sắp xếp lại cho tinh giản và nâng cao chất lượng, còn nhiều biểu hiện quan liêu, vi phạm quyền dân chủ của nhân dân. Công tác tuyển chọn, bồi dưỡng, thay thế, trẻ hoá, chuẩn bị cán bộ kế cận còn lúng túng, chậm trễ. Năng lực và phẩm chất của đội ngũ cán bộ của hệ thống chính trị chưa tương xứng với yêu cầu của nhiệm vụ. Một bộ phận cán bộ, đảng viên phai nhạt lý tưởng cách mạng, tha hoá về phẩm chất đạo đức, sức chiến đấu của một số tổ chức cơ sở Đảng chưa cao.
Hệ thống chính trị ở cơ sở hiện nay còn nhiều mặt yếu kém, bất cập trong công tác lãnh đạo, quản lý, tổ chức thực hiện và vận động quần chúng. Tình trạng tham nhũng, quan liêu, mất đoàn kết nội bộ, vừa vi phạm quyền làm chủ của dân, vừa không giữ đúng kỷ cương, phép nước xảy ra ở nhiều nơi, có những nơi nghiêm trọng. Chức năng, nhiệm vụ của các bộ phận trong hệ thống chính trị chưa được xác định rành mạch, tránh nhiệm không rõ; nội dung và phương thức hoạt động chậm đổi mới, còn nhiều biểu hiện của cơ chế tập trung quan liêu, bao cấp. Đội ngũ cán bộ cơ sở ít được đào tạo, bồi dưỡng; chính sách đối với cán bộ cơ sở còn chắp vá (Đảng Cộng sản Việt Nam, 2011).
2.1.6.5.Sự tham gia và ủng hộ của người dân
Phát huy dân chủ, mở rộng sự tham gia của người dân vào công việc quản lý nhà nước, nhằm bảo đảm cho Nhà nước giữ vững bản chất là nhà nước của dân, do dân và vì dân, bảo đảm hiệu lực, hiệu quả của các chính
sách, pháp luật được ban hành đã được Đảng Cộng sản Việt Nam và Chủ tịch Hồ Chí Minh chú ý ngay sau thắng lợi của cuộc Cách mạng Tháng Tám. Hiến pháp năm 1946 khẳng định "...Tất cả quyền bình đẳng trong nước là của toàn thể nhân dân Việt Nam, không phân biệt nòi giống, gái trai, giàu nghèo, giai cấp, tôn giáo" (Điều thứ 1). "Tất cả công dân Việt Nam đều ngang quyền về mọi phương diện: chính trị, kinh tế, văn hóa" (Điều thứ 6), "...đều được tham gia chính quyền và công cuộc kiến thiết tùy theo tài năng và đức hạnh của mình" (Điều thứ 7) (Quốc hội, 1992).
Căn cứ vào Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn số 34/2007/PL-UBTVQH ngày 20/4/2007 của Ủy ban thường vụ Quốc hội có quy định những nội dung phải công khai để nhân dân biết; những nội dung nhân dân bàn và quyết định; những nội dung nhân dân tham gia ý kiến trước khi cơ quan có thẩm quyền quyết định; những nội dung nhân dân giám sát; trách nhiệm của chính quyền, cán bộ, công chức xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là cấp xã), của cán bộ thôn, làng, ấp, bản, phum, sóc (sau đây gọi chung là thôn), tổ dân phố, khu phố, khối phố (sau đây gọi chung là tổ dân phố), của cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan và của nhân dân trong việc thực hiện dân chủ ở cấp xã (Quốc hội, 2007).
Như vậy, văn bản pháp lý hiện hành đã quy định khá cụ thể các hình thức, phương thức tham gia của nhân dân trong việc quản lý, xây dựng các chính sách, pháp luật của Nhà nước. Người dân có thể tham gia xây dựng các chính sách,