2.3.1.1. Cơ chế thu hồi đất và phỏt triển quỹ đất trước Luật Đất đai năm 2003
Trước Luật Đất đai năm 2003, chưa cú chủ trương phỏt triển quỹ đất sạch để cung cấp mặt bằng cho cỏc dự ỏn đầu tư, và cũng như chưa cú khỏi niệm về Tổ chức phỏt triển quỹ đất. Việc tổ chức thu hồi đất, bồi thường giải phúng mặt bằng phỏt triển quỹ đất để thực hiện cỏc dự ỏn đầu tư thuộc trỏch nhiệm của y ban nhõn dõn cỏc cấp, người được Nhà nước giao đất, cho thuờ đất. Cú thể khỏi
quỏt cơ chế bồi thường giải phúng mặt bằng cụ thể như sau:
- Về trỏch nhiệm thực hiện việc đền bự cho người cú đất bị thu hồi được quy định tại Nghị định số 22/1998/NĐ-CP ngày 24 thỏng 4 năm 1998 của Chớnh phủ về việc đền bự thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đớch quốc phũng, an ninh, lợi ớch quốc gia, lợi ớch cụng cộng. Cụ thể đối với tổ chức, cỏ nhõn trong nước, tổ chức, cỏ nhõn nước ngoài được Nhà nước giao đất, cho thuờ đất để sử dụng vào mục đớch quốc phũng, an ninh; mục đớch lợi ớch quốc gia, lợi ớch cụng cộng (gồm đất sử dụng xõy dựng đường giao thụng, cầu cống, vỉa hố, hệ thống cấp, thoỏt nước cú trỏch nhiệm đền bự thiệt hại về đất và tài sản hiện cú gắn liền với đất theo quy định của Nghị định số 22/1998/NĐ-CP.
- Về trỏch nhiệm tổ chức việc thu hồi đất, bồi thường thiệt hại cho người cú đất bị thu hồi sau khi cú quyết định thu hồi đất của cơ quan nhà nước cú thẩm quyền. Phỏp luật quy định người được Nhà nước giao đất, cho thuờ đất chịu trỏch nhiệm bồi thường thiệt hại cho người cú đất bị thu hồi nhưng người chịu trỏch nhiệm chớnh trong việc tổ chức thu hồi đất, bồi thường thiệt hại cho người cú đất bị thu hồi phải là một tổ chức được cơ quan nhà nước cú thẩm quyền thu hồi đất thành lập. Trong thời kỳ này, tổ chức được giao làm nhiệm vụ thu hồi đất, bồi thường giải phúng mặt bằng là Ban chỉ đạo thu hồi đất, sau chuyển thành Hội đồng đền bự thiệt hại giải phúng mặt bằng. Người được giao đất, thuờ đất (chủ dự ỏn) cú trỏch nhiệm tham gia Hội đồng đền bự thiệt hại giải phúng mặt bằng, cung cấp cỏc tài liệu cần thiết để Hội đồng thực hiện nhiệm vụ của mỡnh, đồng thời cú trỏch nhiệm tổ chức chi trả tiền đền bự kịp thời cho cỏc đối tượng được đền bự thiệt hại hoặc trợ cấp ngay sau khi phương ỏn đền bự thiệt hại được cấp thẩm quyền phờ duyệt.
2.3.1.2. Cơ chế thu hồi đất và phỏt triển quỹ đất từ khi Luật Đất đai năm 2003 cú hiệu lực
Cơ chế phỏt triển quỹ đất theo hỡnh thức thu hồi đất quy định trong Luật Đất đai năm 2003 cú nhiều điểm khỏc biệt so với giai đoạn trước. Chớnh sự khỏc biệt này đó là cơ sở để hỡnh thành một mụ hỡnh tổ chức mới đú là Tổ chức phỏt triển quỹ đất. Sự khỏc biệt trong cơ chế phỏt triển quỹ đất theo hỡnh thức thu hồi đất thể hiện ở cỏc khớa cạnh sau:
Trước Luật Đất đai năm 2003, việc thu hồi đất của Nhà nước chỉ thực hiện khi cú dự ỏn đầu tư. Từ khi cú Luật Đất đai năm 2003 thỡ Nhà nước chủ động thực hiện việc phỏt triển quỹ đất (thu hồi bồi thường, giải phúng mặt bằng; nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất) sau khi quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
được cụng bố hoặc khi dự ỏn đầu tư cú nhu cầu sử dụng đất phự hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được cơ quan nhà nước cú thẩm quyền xột duyệt.
Kinh phớ cho thu hồi đất, bồi thường giải phúng mặt bằng trước Luật 2003 do nhà chủ đầu tư dự ỏn hoặc do người được Nhà nước giao đất, cho thuờ đất chịu trỏch nhiệm trực tiếp chi trả, nhưng từ khi cú Luật Đất đai năm 2003 thỡ khoản kinh phớ cho thu hồi đất, bồi thường giải phúng mặt bằng do Nhà nước chịu trỏch nhiệm chi trả toàn bộ. Trong trường hợp đất thu hồi để thực hiện dự ỏn đầu tư thỡ chủ dự ỏn đầu tư tạm ứng trước tiền bồi thường giải phúng mặt bằng và số tiền tạm ứng trước này được trừ vào tiền sử dụng đất, tiền thuờ đất.
Tổ chức phỏt triển quỹ đất là một điểm mới trong phỏp luật đất đai 2003 cú chức năng thực hiện việc bồi thường, giải phúng mặt bằng trong trường hợp thu hồi đất theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được cụng bố mà chưa cú dự ỏn đầu tư, quản lý quỹ đất đó thu hồi, phỏt triển quỹ đất phục vụ cho đầu tư phỏt triển nhằm giảm cỏc thủ tục hành chớnh về đầu tư.
Theo quy định của phỏp luật đất đai 2003, Nhà nước quyết định thu hồi đất và giao đất cho Tổ chức phỏt triển quỹ đất do y ban nhõn dõn tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thành lập để thực hiện việc thu hồi đất, bồi thường, giải phúng mặt bằng và trực tiếp quản lý quỹ đất đó thu hồi đối với trường hợp sau khi quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được cụng bố mà chưa cú dự ỏn đầu tư. Đối với việc phỏt triển quỹ đất thỡ Tổ chức dịch vụ cụng về đất đai hoặc Hội đồng bồi thường, hỗ trợ và tỏi định cư là đơn vị thực hiện nhiệm vụ này. Tổ chức dịch vụ cụng về đất đai đề cập ở đõy chớnh là Tổ chức phỏt triển quỹ đất, Tổ chức này hoạt động theo loại hỡnh sự nghiệp cú thu hoặc doanh nghiệp Nhà nước thực hiện nhiệm vụ cụng ớch do y ban nhõn dõn cấp tỉnh quyết định thành lập.
Nghị định Chớnh phủ số 69/2009/NĐ-CP ngày 13 thỏng 8 năm 2009 quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất, giỏ đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tỏi định cư, trong đú làm rừ mụ hỡnh hoạt động, nguồn vốn, huy động vốn, thẩm quyền thành lập đối với Tổ chức phỏt triển quỹ đất. Cụ thể về chức năng, nhiệm vụ thỡ Tổ chức này cú nhiệm vụ phỏt triển quỹ đất để đấu giỏ quyền sử dụng đất, để phục vụ phỏt triển kinh tế, xó hội, phục vụ sự nghiệp giỏo dục - đào tạo, dạy nghề, y tế, văn húa, thể dục thể thao, mụi trường và cỏc nhu cầu khỏc của địa phương, ổn định thị trường bất động sản, nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất theo quy định của phỏp luật... (Chớnh Phủ nước CHXHCNVN, 2009)
- Về hỡnh thức phỏt triển quỹ đất: Cú hai hỡnh thức phỏt triển quỹ đất, đú là Nhà nước thu hồi đất; nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất và Nhà đầu tư nhận chuyển nhượng, thuờ quyền sử dụng đất, nhận gúp vốn bằng quyền sử dụng đất.
- Về thẩm quyền phỏt triển quỹ đất: Đối với hỡnh thức Nhà nước thu hồi đất, y ban nhõn dõn cấp tỉnh quyết định thu hồi đất đối với tổ chức, cơ sở tụn giỏo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức, cỏ nhõn nước ngoài. y ban nhõn dõn cấp huyện quyết định thu hồi đất đối với hộ gia đỡnh, cỏ nhõn, cộng đồng dõn cư, người Việt Nam định cư ở nước ngoài thuộc đối tượng được mua nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất ở tại Việt Nam. Đối với hỡnh thức thỏa thuận khụng phõn biệt đất người đang sử dụng đất là tổ chức hay hộ gia đỡnh, cỏ nhõn; những dự ỏn đầu tư cú nhu cầu sử dụng đất làm mặt bằng sản xuất, kinh doanh phự hợp với quy hoạch sử dụng đất thỡ nhà đầu tư được phộp thỏa thuận với người sử dụng đất mà khụng phải thực hiện theo hỡnh thức Nhà nước thu hồi đất để cú đất thực hiện dự ỏn đầu tư.
- Về giỏ đất khi thực hiện phỏt triển quỹ đất: Tại Điều 11 Nghị định số 69/2009/NĐ-CP của Chớnh phủ đó quy định: Khi Nhà nước phờ duyệt phương ỏn bồi thường, hỗ trợ, tỏi định cư khi Nhà nước thu hồi đất mà giỏ đất do y ban nhõn dõn cấp tỉnh quy định tại thời điểm quyết định thu hồi đất chưa sỏt với giỏ chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trờn thị trường trong điều kiện bỡnh thường thỡ y ban nhõn dõn cấp tỉnh căn cứ vào giỏ chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trờn thị trường để xỏc định lại giỏ đất cụ thể cho phự hợp. Đối với cơ chế thỏa thuận, giỏ đất được hỡnh thành theo phỏp luật dõn sự và cơ chế thị trường tại thời điểm thỏa thuận.
- Về trỡnh tự phỏt triển quỹ đất:
+ Theo hỡnh thức Nhà nước thu hồi đất: Tựy thuộc vào mục đớch sử dụng đất, nguồn đất cung cấp cho việc phỏt triển quỹ đất mà cú cỏc trỡnh tự khỏc nhau. Vớ dụ như đối với đất sử dụng vào mục đớch quốc phũng, an ninh, lợi ớch quốc gia, lợi ớch cụng cộng, phỏt triển kinh tế, trỡnh tự gồm năm bước, từ lập phương ỏn bồi thường, hỗ trợ, tỏi định cư cho đến xột duyệt, ban hành quyết định thu hồi đất, quản lý, sử dụng quỹ đất đó tạo được. Trong khi đối với trường hợp nguồn đất cung cấp cho việc phỏt triển quỹ đất là đất do vi phạm phỏp luật đất đai hoặc người sử dụng đất tự nguyện trả lại đất thỡ trỡnh tự chỉ cũn ba bước. Tuy nhiờn, cho dự trỡnh tự phỏt triển quỹ đất theo hỡnh thức Nhà nước thu hồi đất là rất khỏc nhau nhưng trong quỏ trỡnh phỏt triển quỹ đất việc Nhà nước ra quyết định thu
hồi đất là một việc bắt buộc phải thực hiện. Sau đú đơn vị được giao thực hiện nhiệm vụ phỏt triển quỹ đất cú trỏch nhiệm xỏc định mức thiệt hại của người sử dụng đất để thực hiện phương ỏn tri trả bồi thường, hỗ trợ, tỏi định cư (nếu cú). Đối với quỹ đất đó tạo lập được được quản lý, sử dụng theo quy định của phỏp luật đất đai.
+ Theo hỡnh thức thỏa thuận (chuyển nhượng, gúp vốn hoặc thuờ quyền sử dụng đất): Trỡnh tự phỏt triển quỹ đất theo hỡnh thức này gồm 04 bước, đú là: (1) Nhà đầu tư lựa chọn địa điểm, sao cho mục đớch sử dụng đất để thực hiện dự ỏn đầu tư phự hợp với quy hoạch sử dụng đất đó được phờ duyệt và cụng bố; (2) Nhà đầu tư tự thoản thuận với người đang sử dụng đất để nhận chuyển nhượng QSD đất hoặc thuờ QSD đất hoặc gúp vốn bằng QSD đất; (3) Nhà đầu tư và người đang sử dụng đất ký hợp đồng chuyển nhượng, gúp vốn, thuờ QSD đất; (4) Nhà đầu tư và người đang sử dụng đất thực hiện chứng thực hợp đồng tại Văn phũng cụng chứng, sau đú gửi hồ sơ đến Văn phũng đăng ký đất đai để đăng ký QSD đất. Sau khi hoàn thành cỏc bước trờn, nhà đầu tư đưa đất vào khai thỏc, sử dụng theo đỳng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
2.3.1.3. Cơ chế thu hồi đất và phỏt triển quỹ đất từ khi Luật Đất đai năm 2013 cú hiệu lực
Nước ta đang phấn đấu đến năm 2020 cơ bản trở thành nước cụng nghiệp theo hướng hiện đại, nhu cầu sử đất cho cỏc mục đớch sẽ cú sự biến động mạnh. Cho nờn chủ trương của Đảng trong thời kỳ này là cho phộp Nhà nước chủ động phỏt triển quỹ đất ngay sau khi quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được cơ quan nhà nước cú thẩm quyền phờ duyệt nhằm bảo đảm được mục tiờu Nhà nước chủ động nguồn cung về đất đai, điều tiết được thị trường bất động sản là đất đai.
Đến Luật Đất đai năm 2013, Tổ chức phỏt triển quỹ đất tiếp tục được quy định để thực nhiệm vụ phỏt triển quỹ đất để đấu giỏ quyền sử dụng đất, phỏt triển quỹ đất để phục vụ phỏt triển kinh tế, xó hội, phỏt triển quỹ đất để phục vụ sự nghiệp giỏo dục - đào tạo, dạy nghề, y tế, văn húa, thể dục thể thao và cỏc nhu cầu khỏc của địa phương... Đơn vị được giao nhiệm vụ phỏt triển quỹ đất là tổ chức đơn vị sự nghiệp cụng về đất đai, Hội đồng bồi thường, hỗ trợ và tỏi định cư. Đối với cỏc địa phương đó cú Tổ chức phỏt triển quỹ đất cấp tỉnh và cấp huyện thỡ tổ chức lại Tổ chức phỏt triển quỹ đất trờn cơ sở hợp nhất Tổ chức phỏt triển quỹ đất cấp tỉnh và cấp huyện hiện cú. Phỏp luật đất đai năm 2013 cho phộp
y ban nhõn dõn cấp tỉnh căn cứ vào tỡnh hỡnh thực tế của địa phương để giao việc thực hiện việc quỹ đất bằng hỡnh thức bồi thường, hỗ trợ, tỏi định cư cho tổ chức làm nhiệm vụ này là Hội đồng bồi thường, hỗ trợ và tỏi định cư cấp huyện hoặc Tổ chức phỏt triển quỹ đất, cỏc tổ chức này được quyền thuờ doanh nghiệp thực hiện dịch vụ về bồi thường, hỗ trợ, tỏi định cư.
Với quy định trờn thỡ cỏc tổ chức cú chức năng phỏt triển quỹ đất sẽ đủ điều kiện để thực hiện nhiệm vụ được giao như phỏt triển quỹ đất để sử dụng cho mục đớch quốc phũng, an ninh; phỏt triển quỹ đất đó được giải phúng mặt bằng để đấu giỏ quyền sử dụng đất, từ đú làm minh bạch trong việc thu hỳt đầu tư, chống phiền hà, nhũng nhiễu và từng bước xúa bỏ cơ chế "xin - cho" trong việc giao đất, cho thuờ đất, sử dụng hiệu quả nguồn tài nguyờn đất đai.
- Về hỡnh thức phỏt triển quỹ đất: Phỏp luật đất đai trong giai đoạn này tiếp tục cho phộp phỏt triển quỹ đất được thực hiện hiện theo hai hỡnh thức như quy định của Luật Đất đai năm 2003, đú là Nhà nước thu hồi đất, nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất và Nhà đầu tư được phộp thỏa thuận với người cú đất. - Về thẩm quyền phỏt triển quỹ đất: Cơ bản thẩm quyền phỏt triển quỹ đất theo hỡnh thức Nhà nước thu hồi đất quy định tại Luật đất đai năm 2013 được kế thừa cỏc quy định của Luật Đất đai năm 2003. Cụ thể, y ban nhõn dõn cấp tỉnh quyết định thu hồi đất đối với tổ chức, cơ sở tụn giỏo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức nước ngoài cú chức năng ngoại giao, doanh nghiệp cú vốn đầu tư nước ngoài; thu hồi đất nụng nghiệp thuộc quỹ đất cụng ớch của xó, phường, phường. y ban nhõn dõn cấp huyện quyết định thu hồi đất đối với hộ gia đỡnh, cỏ nhõn, cộng đồng dõn cư; thu hồi đất ở của người Việt Nam định cư ở nước ngoài được sở hữu nhà ở tại Việt Nam. Riờng đối với trường hợp thu hồi đất mà trong khu vực thu hồi đất cú cả đối tượng là tổ chức và hộ gia đỡnh cỏ nhõn đang sử dụng, cú nghĩa là vừa thuộc thẩm quyền của y ban nhõn cấp tỉnh và cấp huyện thỡ y ban nhõn dõn cấp tỉnh quyết định thu hồi hoặc ủy quyền cho y ban nhõn dẫn cấp huyện thu hồi để đơn giản húa thủ tục, đẩy nhanh tiến độ thu hồi đất.