An toàn pháp lý rõ ràng là một điều kiện tiên quyết để triển khai tốt mọi quan hệ đối tác và PPP cũng không phải là ngoại lệ. Một quan hệ PPP được điều chỉnh bởi một hợp đồng nêu một cách chi tiết những quan hệ mà hai đối tác mong muốn thực hiện. Hợp đồng cũng ấn định toàn bộ những điều kiện của quan hệ đối tác, quyền và nghĩa vụ mỗi bên. Trong trường hợp xung
đột giữa hai đối tác, những cơ chế trọng tài hay pháp lý phải có thể can thiệp một cách hiệu quả dựa trên khung pháp lý đã được Chính phủ ban hành là hết sức cần thiết để thu hút sự tham gia của khu vực tư nhân. Một khi đối tác tư nhân không có được sự chắc chắn rằng họ có thể được bảo vệ quyền lợi khi có xung đột, sẽ không có một PPP nào được triển khai. Môi trường thể chế rõ ràng cũng sẽ tạo ra những thủ tục phù hợp để bảo đảm tính minh bạch trong quá trình hợp tác, từ đó giúp kiểm soát và quy định chặc chẽ trách nhiệm, hiệu quả đối với cả hai khu vực công và tư nhân. Hơn nữa, những thế mạnh của khu vực tư nhân cũng sẽ được phát huy tối đa vào đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng nếu được thực hiện trong một môi trường cạnh tranh và tháo gỡ các rào cản không cần thiết.
Một điều đáng quan tâm nữa là Nhà nước cần xây dựng những chính sách tiếp cận các thị trường vốn nhằm cung cấp tài chính cho các hoạt động quan trọng mà khu vực tư nhân tham gia. Những hạn chế đối với việc tiếp cận thị trường địa phương và những trở ngại đối với sự di chuyển vốn quốc tế cần phải được loại bỏ.
Ngoài ra, việc xây dựng cơ chế cung cấp thông tin liên quan đến dự án giữa các cơ quan có thẩm quyền và các đối tác tư nhân, bao gồm cả tình trạng trước khi kết cấu hạ tầng tồn tại, các tiêu chuẩn hoạt động và các hình phạt trong trường hợp không tuân thủ. cũng hết sức quan trọng. Các nguyên tắc giám sát, theo dõi cũng cần phải được tôn trọng trong mọi trường hợp.
Xác định cụ thể mục tiêu chiến lược của dự án và năng lực quản lý ở tất cả các cấp
Các cơ quan nhà nước có thẩm quyền khi khởi xướng một dự án kết cấu hạ tầng phải bảo đảm xem xét đầy đủ ý kiến đóng góp của các bên liên quan khác, kể cả người sử dụng cuối cùng của dự án. Cơ quan chịu trách nhiệm về các dự án kết cấu hạ tầng do tư nhân vận hành phải đủ năng lực
quản lý các quá trình thương mại có liên quan và hợp tác bình đẳng với các đối tác khu vực tư nhân. Mục đích tham gia của khu vực tư nhân vào kết cấu hạ tầng cần được hiểu rõ, mục tiêu phải được chia sẻ ở tất cả các cấp chính quyền và trong tất cả các bộ phận liên quan của cơ quan hành chính công.
Đối tác công cũng cần phải có khả năng kỹ thuật để theo dõi hợp đồng. Đối tác tư nhân nói chung thường có nguồn nhân lực có năng lực về tài chính, thương mại và kỹ thuật. Cơ quan nhà nước muốn giữ vai trò và quyền kiểm soát của mình, một cách thường xuyên hay chỉ là tư vấn, không phải lúc nào cũng có được một ê-kíp hiệu quả để thực hiện điều đó. Chính vì vậy, trong mọi trường hợp, việc thương lượng giữa hai đối tác phải được thực hiện một cách nghiêm túc và có đủ thời gian cần thiết để tìm được sự cân bằng đảm bảo cho quan hệ đối tác và xác định được những điều khoản của hợp đồng. Mọi việc không được giải quyết ở giai đoạn này có thể sẽ dẫn đến những tình huống xấu do sự vận hành không tốt của quan hệ đối tác. Mặt khác, với đặc tính của các dự án hạ tầng GTVT là thời gian thực hiện tương đối dài, điều kiện và hoàn cảnh có thể biến đổi thì việc điều chỉnh giữa hợp đồng cũng cần phải được chú ý.
Lựa chọn Quan hệ đối tác công - tư PPP phù hợp với đặc điểm của từng
dự án
Cần nhăc lại là quan hệ đối tác PPP không là “chìa khóa vạn năng”
đem lại sự bền vững cho dự án. Dự án cần phải tính đến khả năng bù đăp chi phí của người sử dụng và được đặt vào trong bối cảnh chung về giao thông, quy hoạch đô thị. Những rủi ro kinh doanh hay công nghiệp phát sinh cần phải được xem xét kỹ càng và phải chuẩn bị các phương thức cung cấp thay thế trong trường hợp thiếu hụt nguồn vốn. Nếu dự án không thể tự cấp vốn, đối tác công phải có chuẩn bị sẵn khả năng cân đối tài chính cho dự án. Điều này càng cần thiết nếu cơ quan quản lý giao thông quy hoạch một hạ tầng GTVT không thể tạo ra nguồn thu tối ưu nhưng lại phù hợp hơn về mặt phát triển đô thị.
Việc lựa chọn một mô hình cụ thể và phân bổ rủi ro đi kèm được cần được xác định dựa trên sự đánh giá, phân tích về lợi ích công cộng và lợi nhuận tài chính. Nguyên tăc minh bạch tài chính phải được bảo đảm. Trong đó, ảnh hưởng của tài chính công có thể phát sinh về việc chia sẻ trách nhiệm với khu vực tư nhân đối với kết cấu hạ tầng phải được dự báo.
Tạo ra các cơ chế thúc đẩy hoạt động kinh doanh có trách nhiệm
Quan hệ đối tác PPP giúp đẩy mạnh sự tham gia của khu vực tư nhân vào các dự án có mục đích công cộng, dung hòa giữa động cơ cá nhân và lợi ích tập thể để thúc đẩy phát triển cộng đồng xã hội. Tuy nhiên, một trong những hạn chế của quan hệ đối tác dạng này là khu vực tư nhân thường có động cơ để đề cao lợi nhuận cá nhân và coi nhẹ trách nhiệm xã hội trong các dự án. Vì vậy, khi khu vực tư nhân tham gia đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng GTVT, cần phải tuân thủ các nguyên tăc đã thống nhất và các chuẩn mực hoạt động kinh doanh có trách nhiệm với môi trường và xã hội. Khu vực tư nhân tham gia các dự án kết cấu hạ tầng cần có những cơ chế để khuyến khích khi có thiện chí và cam kết để thực hiện hợp đồng và các điều khoản đã ký.
Chính vì vậy, việc soạn thảo nội dung hợp đồng mời thầu để chọn nhà đầu tư tư nhân là khâu cơ bản và khó khăn. Cần nghiên cứu kỹ lưỡng để hạn chế xảy ra tình trạng nội dung mời thầu đóng và không cho phép các đối tác tư nhân tiềm năng thể hiện hết năng lực và kinh nghiệm của mình nhưng cho phép đơn vị trúng thầu có các tiêu chí kỹ thuật và tài chính rõ ràng. Hoặc là nội dung hợp đòng mời thầu cho phép nhiều phương án kỹ thuật, thương mại dẫn đến việc lựa chọn nhà đầu tư khó khăn hơn và phải có quá trình thương thảo với đối tác được chọn.
Khu vực tư nhân tham gia, nhà thầu phụ và các đại diện không được tiến hành các hành vi không minh bạch để có được hợp đồng, giành quyền kiểm soát đối với tài sản hoặc sự ủng hộ, cũng như không được tham gia thực
hiện hành vi như vậy trong quá trình vận hành kết cấu hạ tầng của họ. Ngoài ra, khu vực tư nhân tham gia phải đóng góp vào chiến lược trao đổi và tư vấn với công chúng, bao gồm cả người tiêu dùng, cộng đồng bị ảnh hưởng và các bên liên quan, nhằm đạt được sự chấp thuận và hiểu biết lẫn nhau về mục tiêu của các bên liên quan, có như vậy mới đạt được sự thống nhất cao độ để thực hiện dự án được thành công.
3.3.5. Giải pháp xã hội hóa các cảng hàng không
Ngành hàng không đã thực hiện việc đầu tư xây dựng trên tất cả các lĩnh vực kết cấu hạ tầng CHK, sân bay, cơ bản đáp ứng nhu cầu phát triển của ngành. Tuy nhiên, phần vốn đầu tư từ ngân sách và trái phiếu Chính phủ chỉ chiếm 5%, còn lại là nguồn vốn đầu tư ngoài ngân sách và tư nhân. Giai đoạn 2015-2020, tổng nhu cầu vốn đầu tư cho kết cấu hạ tầng hàng không là 230.215 tỉ đồng trong khi nguồn vốn từ ngân sách rất khó khăn, quỹ đầu tư của các doanh nghiệp cũng chỉ đáp ứng một phần nhu cầu thực tế. “Vì vậy, việc xã hội hóa đầu tư và khai thác để kêu gọi các nguồn vốn tư nhân (trong và ngoài nước) là một nhu cầu cấp thiết” .
Các loại dự án “đối tác công tư” trong xây dựng cảng hàng không cần thu hút nhiều hơn nữa thế mạnh của khu vực tư nhân nhằm thúc đẩy chất lượng và hiệu quả của các dịch vụ công. Chính phủ và các cơ quan nhà nước cũng nên ban hành danh mục, công bố các thông tin về loại hình, tiêu chí, quy mô tiêu chuẩn của các dự án “đối tác công tư” trong lĩnh vực hàng không.
3.3.6. Giải pháp về bộ máy quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư theo hìnhthức hợp tác công tư trong ngành hàng không thức hợp tác công tư trong ngành hàng không
Ban chỉ đạo nhà nước về hợp tác công tư đã được thành lập tuy nhiên vẫn chưa có được một địa vị pháp lý vững chắc nên khó là cơ quan tham mưu, hoạch định về cơ chế chính sách đối với các dự án hợp tác công tư trong đầu tư cơ sở hạ tầng, trong quản lý nhà nước đối với các dự án hợp tác công tư nói
chung và dự án hợp tác công tư trong ngành hàng không nói riêng cũng chưa có một văn bản cụ thể về phân công nhiệm vụ, trách nhiệm của các Bộ chuyên ngành. Tại các Bộ, ngành và địa phương có nhiều dự án PPP có thể thành lập các Tổ công tác PPP trực thuộc Ban chỉ đạo, tuy nhiên vai trò của các Tổ này và mối quan hệ như thế nào với các Bộ, cơ quan trung ương cũng cần được quy định rõ. Từ đó giải pháp cần thực hiện là:
Thành lập Ủy ban PPP
Trong quá trình thu hút tư nhân tham gia vào bất cứ dịch vụ công cộng nào, bước đi hợp lý đầu tiên là thành lập Ủy ban PPP để đánh giá và phê duyệt dự án. Việc thành lập và các chức năng, nhiệm vụ của ủy ban cần được qui định theo pháp luật. Ủy ban cần có một phó thủ tướng đứng đầu, các đại diện từ các bộ ngành liên quan và nên có đại diện có năng lực của tư nhân nhằm tận dụng các lợi thế của khu vực này cũng như nâng cao năng lực của ủy ban (chú ý: qui định rõ điều lệ hoạt động của ủy ban nhằm hạn chế xung đột lợi ích). Vai trò chính của Ủy ban là giám sát chương trình PPP ngành hàng không và chuẩn bị các danh mục dự án ưu tiên. Ủy ban đảm bảo rằng các ASB chỉ đề xuất dự án nếu họ có đủ năng lực chuẩn bị dự án và quản lý trong suốt quá trình từ chuẩn bị đến thực hiện dự án, đồng thời phải làm rõ khả năng ASB có đủ nguồn vốn ngân sách để thực hiện chương trình PPP. Ở cấp độ dự án, ủy ban sẽ bảo đảm các dự án được chuẩn bị tốt, khả thi, có khả năng thanh toán và đúng qui trình, các dự án được ưu tiên theo đúng trình tự hợp lý và không nằm ngoài qui hoạch tổng thể.
Không nên xem việc thành lập Ủy ban PPP như một cách lấn sân vào công việc tốt đẹp đang được thực hiện bởi các cơ quan nhà nước có thẩm quyền khác. Ủy ban này sẽ giảm thiểu những thủ tục hành chính rườm rà vì không phải qua nhiều “cửa”, phải tự cam kết sẽ giám sát các hoạt động đường hàng không một cách đáng tin cậy với quan điểm tuân thủ yêu cầu quản trị minh bạch.
3.3.7. Giải pháp về thanh tra, kiểm tra đối với các dự án hợp tác công tư trong ngành hàng không trong ngành hàng không
Quá trình thực hiện công tác quản lý nhà nước gồm nhiều khâu, được bắt đầu từ khâu điều tra đánh giá thực trạng, xác định nhu cầu thực tiễn và các chỉ đạo của cấp trên và trên cơ sở đó lựa chọn ưu tiên để quyết định xây dựng các văn bản quản lý cấp bách phù hợp nhằm điêu chỉnh các hoạt động đáp ứng công tác quản lý nhà nước, tiếp đó là khâu tổ chức thực hiện vv... công tác kiểm tra, giám sát, thanh tra và đánh giá là một khâu quan trọng không thể thiếu được trong quá trình quản lý nhà nước đối với các dự án hàng không theo hình thức hợp tác công tư cũng như các công tác quản lý nói chung khác. Tăng cường công tác kiểm tra, giám sát, thanh tra quản lý nhà nước đối với đầu tư hạ tầng hàng không theo hình thức hợp tác công tư nghĩa là các cơ quan quản lý nhà nước của ngành giao thông vận tải và các cơ quan liên quan khác cần phải tiến hành thường xuyên, liên tục với các bộ công cụ đánh giá được rõ ràng nhằm lượng hóa đánh giá được những điểm mạnh, điểm yếu, những khó khăn, tồn tạicủa công tác quản lý nhà nước mà đề ra các giải phápkhắc phục kịp thời.
Dù là dưới dạng nào và ở cấp nào, quản lý cũng không thể tách rời kiểm tra, giám sát. Đây là một nội dung của quản lý đồng thời cũng là một khâu trong chu trình quản lý. Đối với QLNN, công tác kiểm tra, thanh tra, giám sát lại càng quan trọng.
Quản lý bằng kiểm tra, giám sát là để đảm bảo các dự án hợp tác công tư trong đầu tư cơ sở hạ tầng hàng không, nhất là các dự án có sự đầu tư của tư nhân nước ngoài cần tôn trọng luật pháp và quy định của Việt Nam, thực hiện đúng tôn chỉ, mục đích hoạt động vì mục tiêu phát triển, sớm phát hiện những sai phạm và vi phạm pháp luật của các nhà đầu tư đề từ đó kịp thời có biện pháp xử lý, đảm bảo việc tuân thủ luật pháp. ở một cấp độ nhẹ hơn thì
kiểm tra, giám sát còn là để đảm bảo cho các hoạt động của các tổ chức này phù hợp với truyền thống văn hoá, thuần phong mỹ tục của Việt Nam, tránh được những sai lầm đáng tiếc có nguyên nhân từ sự khác biệt văn hoá. Có bao nhiêu lĩnh vực hoạt động của các dự án hợp tác công tư trong ngành hàng không thì phải tiến hành kiểm tra, giám sát trên bấy nhiêu lĩnh vực; càng chia nhỏ lĩnh vực thì sự kiểm tra, giám sát càng được cụ thể. Tuy nhiên, một cách tổng quát, thì hoạt động kiểm tra, giám sát được đề cập ở 2 khía cạnh lớn là; kiểm tra, giám sát việc tuân thủ pháp luật và các quy định của nhà nước; và kiểm tra, giám sát hiệu quả của hoạt động của các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng hàng không theo hình thức hợp tác công tư.
Đối với các cơ quan quản lý, kiểm tra, giám sát để đảm bảo bộ máy quản lý vận hành đúng khuôn khổ pháp luật, đúng các quy định của nhà nước để tránh xảy ra các hiện tượng tiêu cực trong quản lý như: không đúng thẩm quyền, nhũng nhiễu, quan liêu, vô trách nhiệm. Kiểm tra, giám sát còn là để kịp thời phát hiện và ngăn chặn những sai phạm của cơ quan quản lý để nhanh chóng giải quyết, tránh tối đa những hậu quả phát sinh.
Tổng kết, đánh giá cũng là một nội dung của QLNN. Tổng kết, đánh giá thường gắn liền với công tác thống kê, nghiên cứu, sẽ giúp Nhà nước và các cơ quan quản lý có được cái nhìn tổng quát về tình hình hoạt động của các dự án đầu tư vào cơ sở hạ tầng hàng không theo hình thức hợp tác công tư cũng như về thực trạng quản lý nhà nước. Trên cơ sở đó, có thể tìm ra nguyên nhân thành công cũng như các tồn tại trong quá trình thực hiện quản lý, từ đó rút ra những kinh nghiệm, những bài học quý báu giúp cho việc tiếp tục quản