Các hạn chế
Chƣa có sự phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan xây dựng, ban hành các quy định và biện pháp quản lý nhập khẩu và cơ quan thực thi việc quản lý nhập khẩu nhƣ Hải quan, Bộ Tài chính, Bộ Công Thƣơng, Bộ Khoa học và công nghệ, Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng, và các Bộ, ngành chủ quản các lĩnh vực khác; chƣa có một cơ chế chuyên trách về quản lý hoạt động nhập khẩu một cách hiệu quả…
Các quy định đƣa ra chƣa tham vấn ý kiến doanh nghiệp, nên thiếu tính thực tiễn và tính khả thi. Đồng thời việc đóng góp ý kiến vào dự thảo văn bản của các Bộ, ngành chƣa đƣợc phối hợp chặt chẽ, đầy đủ và đồng bộ, nhiều trƣờng hợp góp ý chiếu lệ và đƣa ra các ý kiến trái chiều, không thống nhất ngay từ các đơn vị thuộc các Bộ, ngành.
Liên quan đến các biện pháp thuế quan, trong bối cảnh Việt Nam đang hội nhập ngày càng sâu rộng với quốc tế và khu vực, dƣ địa để áp dụng các biện pháp thuế quan ngày càng thấp do Việt Nam phải cam kết cắt giảm thuế quan ƣu đãi theo lộ trình. Việc sử dụng công cụ thuế nhƣ một biện pháp quản lý nhập khẩu, bảo hộ sản xuất trong nƣớc không còn thực sự mang lại nhiều tác dụng, trừ đối với một số mặt hàng nhạy cảm Việt Nam chƣa đƣa vào cam kết cắt giảm thuế quan (nhƣ đƣờng, xăng dầu,…).
Nhƣ vậy, có thể thấy, các biện pháp thuế quan chịu sự ràng buộc bởi các cam kết hội nhập. Do vậy, trong quá trình đàm phán các hiệp định thƣơng mại, đàm phán mở cửa thị trƣờng luôn là một trong những nội dung có ý nghĩa quan trọng. Nguyên tắc cần áp dụng là tận dụng tối đa hàng rào thuế quan để bảo hộ các sản phẩm nông nghiệp. Đối với các sản phẩm công nghiệp
chỉ bảo hộ những sản phẩm có khả năng vƣơn lên trong cạnh tranh nhƣng cần có thời gian. Điều quan trọng là bảo đảm các doanh nghiệp nhận thức đƣợc rằng bảo hộ chỉ thực hiện trong một giai đoạn nhất định, sau đó đƣợc rút dần. Đối với những sản phẩm không có lợi thế lại là những sản phẩm thuộc nhu cầu sản xuất, nhất là những sản phẩm trung gian, là đầu vào của sản xuất hàng xuất khẩu không nên duy trì chính sách bảo hộ bằng việc áp dụng thuế suất cao nhất theo cam kết vì điều này sẽ làm giảm khả năng cạnh tranh của sản phẩm xuất khẩu.
Hiện nay các biện pháp phi thuế quan của Việt Nam vẫn chƣa đƣợc xây dựng đầy đủ, trong khi ngân sách Nhà nƣớc lại chƣa đủ sức tiến hành những chƣơng trình hỗ trợ cho việc thực thi các quy định đó, cũng nhƣ hỗ trợ các doanh nghiệp nhập khẩu và sản xuất trong nƣớc, nhằm khuyến khích nhập khẩu và sử dụng các công nghệ, thiết bị và hàng hóa thân thiện với môi trƣờng.
Cơ sở vật chất kỹ thuật cho việc triển khai áp dụng các biện pháp phi thuế quan nhƣ: triển khai Luật Tiêu chuẩn và Quy chuẩn kỹ thuật, Luật Chất lƣợng sản phẩm hàng hoá, các quy định về tiêu chuẩn môi trƣờng... trong vấn đề kiểm nghiệm, xét nghiệm, thẩm tra xác thực, kiểm định, chứng nhận đảm bảo cho sản phẩm đáp ứng các quy định kỹ thuật và tiêu chuẩn đặt ra, hiện còn rất thiếu và chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu công việc.
Các hàng rào kỹ thuật, vệ sinh dịch tễ của Việt Nam đã đƣợc xây dựng và triển khai chƣa chứng minh đƣợc hiệu quả kiểm soát nhập khẩu trên thực tế dẫn đến tình trạng “xây dựng cho có”, không đáp ứng đƣợc yêu cầu quản lý nhà nƣớc. Các cơ quan thực hiện việc xây dựng, thực thi quy định trong lĩnh vực này chỉ thực hiện theo quy trình của riêng mình mà chƣa tính đến mục tiêu kiểm soát hoạt động xuất nhập khẩu, thậm chí có nơi xây dựng hàng rào quá thấp, dễ dàng để cho hoạt động nhập khẩu diễn ra mạnh mẽ hơn: Pháp luật hiện hành chƣa tạo điều kiện để các cơ quan chức năng áp dụng các biện pháp kiểm soát trƣớc và sau thông quan hàng hóa một cách hiệu quả thông qua các quy định về tiêu chuẩn chất lƣợng, kỹ thuật, an toàn vệ sinh thực
thẩm, giống cây trồng (TBT, SPS) do các vấn đề này đƣợc quy định riêng rẽ tại nhiều hệ thống văn bản quy phạm pháp luật khác nhau (Luật, Pháp lệnh, các Nghị định hƣớng dẫn Luật Thƣơng mại, Nghị định hƣớng dẫn Luật chuyên ngành…, thậm chí là Thông tƣ). Do quy định riêng rẽ tại nhiều văn bản khác nhau nên quy trình kiểm tra, kiểm soát không thống nhất (có quy trình trƣớc, có quy trình sau thông qua), xảy ra tình trạng “vừa thừa vừa thiếu”, vừa tạo ra thủ tục hành chính rƣờm ra nhƣng lại không kiểm soát hiệu quả nhập khẩu cả về chất lẫn về lƣợng.
Hệ thống pháp luật để bảo vệ môi trƣờng còn nhiều bất cập, hiệu quả thực thi chƣa cao và cần nhiều thời gian để hoàn thiện, hài hòa với các tiêu chuẩn khu vực và quốc tế, cũng nhƣ phù hợp với cam kết trong các Công ƣớc/Điều ƣớc môi trƣờng quốc tế. Việt Nam chƣa có đủ các biện pháp phi thuế quan để bảo vệ, hạn chế ô nhiễm môi trƣờng qua biên giới, hiệu quả thực thi còn nhiều hạn chế, yếu kém, nhất là khâu phát hiện và xử lý vi phạm đối với hàng hóa nhập khẩu ở hải quan cửa khẩu. Do đó, tình trạng hàng hóa nhập khẩu vi phạm các quy định về môi trƣờng và vệ sinh an toàn thực phẩm vẫn còn phổ biến.
Các quy định về xử lý vi phạm còn chƣa đủ sức răn đe, thực tiễn hoạt động xuất nhập khẩu hàng hóa hiện nay xuất hiện những vi phạm chƣa có biện pháp xử lý hoặc mức xử phạt chƣa đủ sức răn đe (nhƣ đối với hàng hóa chƣa đáp ứng đầy đủ quy định của pháp luật nhƣng đã đƣợc đƣa vào lƣu hành tại Việt Nam). Bên cạnh đó, pháp luật hiện hành chƣa có quy định cụ thể về hình thức thu hồi giấy phép trong trƣờng hợp vi phạm nghiêm trọng các quy định của pháp luật. Do có lỗ hổng của quy định pháp luật nhƣ vậy, một số doanh nghiệp đã lợi dụng để trục lợi gây khó khăn cho cơ quan quản lý nhà nƣớc trong việc xử lý và điều hành hoạt động xuất khẩu, nhập khẩu.
Hệ thống pháp luật về các biện pháp kiểm soát ngoại thương còn tản mát và thiếu sự thống nhất, chủ yếu được điều chỉnh bởi văn bản dưới luật.
Theo pháp luật thƣơng mại, thì Luật Thƣơng mại là văn bản pháp lý cao nhất quy định về quản lý xuất nhập khẩu hàng hóa, tuy nhiên luật mới chỉ đƣa ra khái niệm xuất khẩu, nhập khẩu hàng hóa và các quy định chung nhất, văn bản quy định chi tiết đƣợc thể hiện ở cấp dƣới luật (Nghị định; các Thông tƣ) và các luật, pháp lệnh chuyên ngành. Do đó, quy định về quản lý nhập khẩu hàng hóa chƣa có tính thống nhất cao, thậm chí có thể chồng chéo, điều này thể hiện trong quá trình tham vấn xây dựng các quy định không đƣợc thực hiện rộng rãi và kỹ càng so với văn bản luật nên các quy định thƣờng không đảm bảo sự ổn định lâu dài.
Tình trạng đó gây ra những bất cập trong công tác quản lý nhà nƣớc và gây khó khăn cho các doanh nghiệp, cụ thể là không đảm bảo tính minh bạch, tính thống nhất, đồng bộ và ổn định của chính sách, vì (i) Thứ nhất: khó có thể tìm hiểu một vấn đề pháp lý qua những văn bản quy phạm pháp luật rời rạc, thiếu sự liên kết; (ii) Thứ hai: không chắc chắn về hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật áp dụng; (iii) Thứ ba: Không đảm bảo tính chuẩn xác của văn bản quy phạm pháp luật mà doanh nghiệp nghĩ rằng áp dụng cho trƣờng hợp của mình; và (iv) Thứ tƣ: tốn kém thời gian để tập hợp các loại văn bản quy phạm pháp luật từ nhiều nguồn khác nhau để thực hiện.
Các biện pháp quản lý xuất nhập khẩu vừa thiếu vừa chưa được sử dụng hiệu quả trong điều tiết, điều hành và kiểm soát hoạt động xuất nhập khẩu.
Hệ thống pháp luật phải đáp ứng yêu cầu cuối cùng là cho phép sử dụng các công cụ nhằm thực hiện các mục tiêu chính sách và thực hiện môi trƣờng kinh doanh tốt cho doanh nghiệp. Tuy nhiên, sự rời rạc của các văn bản hiện hành làm cho các nỗ lực chung khó có thể thực hiện đƣợc vì mục tiêu điều hành chính sách nhập khẩu nhƣ việc chúng ta chƣa sử dụng và chƣa
có năng lực sử dụng các biện pháp phi thuế quan một cách có hiệu quả. Các biện pháp để điều hành, quản lý nhập khẩu bao gồm: Điều chỉnh hạn mức nhập khẩu; sử dụng các biện pháp phòng vệ thƣơng mại trong trƣờng hợp khẩn cấp, khả năng có trợ cấp, bán phá giá…; sử dụng các hàng rào phi thuế quan để ngăn chặn hàng nhập khẩu không đảm bảo chất lƣợng, quy cách. Trong đó, một số biện pháp chƣa từng đƣợc sử dụng nhƣ: tự vệ, chống trợ cấp và chống bán phá.
Nhiều công cụ quản lý, nhất là các công cụ có tính chất kỹ thuật chưa được thiết kế cụ thể nên rất khó sử dụng trên thực tiễn, làm giảm năng lực thực thi chiến lược, chính sách xuất nhập khẩu đã ban hành.
Một trong những công cụ quan trọng là cam kết quốc tế nhằm thực hiện sự phân biệt về mặt hàng xuất nhập khẩu và phân biệt thị trƣờng để tận dụng lợi thế so sánh. Tuy nhiên, do không có hệ thống công cụ quản lý xuất nhập khẩu đƣợc tổ chức hợp lý nên quá trình đàm phán, thỏa thuận thƣơng mại quốc tế cũng đã gặp nhiều khó khăn. Hiện nay, cam kết quốc tế của Việt Nam bao gồm các thỏa thuận song phƣơng và nhiều bên, nhƣ các hiệp định thƣơng mại trong khuôn khổ ASEAN và ASEAN +, WTO, và nhiều hiệp định thƣơng mại song phƣơng … nghĩa là chúng ta đã cam kết vào hầu hết các thỏa thuận thƣơng mại nhƣng thực tế tổ chức đàm phán không làm đƣợc hết các khâu cần thiết phải làm. Tuy vậy, quá trình đàm phán là liên tục và việc phải liên kết sử dụng các biện pháp quản lý xuất nhập khẩu với công tác đàm phán là không muộn. Cụ thể, cần phải tạo cơ chế để tạo một mối liên kết chặt chẽ giữa hoạch định chính sách xuất nhập khẩu và phƣơng án đàm phán, hay cụ thể là mối liên hệ giữa các mục tiêu xuất nhập khẩu và bản chào cam kết.
Thiếu sự phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan quản lý nhà nước trong hoạch định chính sách và sử dụng các biện pháp quản lý, điều tiết hoạt động xuất nhập khẩu, các quy định đƣợc ban hành đôi khi chƣa có tính thực tiễn và tính khả thi để áp dụng.
Hầu nhƣ việc hoạch định các chính sách và biện pháp trên đƣợc thực hiện hoàn toàn độc lập nếu ban hành ở cấp thông tƣ; hầu nhƣ là độc lập của đơn vị chủ trì, các ý kiến các bộ, ngành khác ở mức độ tham gia ý kiến ở cấp độ Nghị định. Do đó, một số quy định thiếu thực tiễn, không khả thi để áp dụng.
Chƣơng 3
ĐỊNH HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ NGOẠI THƢƠNG