3.1.1. Bối cảnh và thách thức đặt ra đối với quản lý nhà nước về ngoại thương
- Sự gia tăng, phát triển nhanh chóng của các Hiệp định thƣơng mại song phƣơng, khu vực mà Việt Nam là thành viên trong đó nổi bật lên là Hiệp định khu vực thƣơng mại tự do ASEAN (AFTA), giữa ASEAN và một số đối tác thƣơng mại quan trọng (ASEAN – Trung Quốc, Úc Newzealand, Hàn quốc, Nhật Bản…tiến tới với Ấn Độ, EU…), và Hiệp định đối tác xuyên Thái Bình Dƣơng (TPP). Theo đó, việc Việt Nam cam kết mở cửa hơn nữa thị trƣờng cho một số đối tác cũng dẫn đến những thay đổi đáng kể trong cơ cấu xuất nhập khẩu, chính sách thƣơng mại cũng nhƣ trong công tác quản lý nhà nƣớc so với những gì đã thực hiện trong khuôn khổ WTO.
- Thị trƣờng hàng hóa thế giới tiếp tục bị tác động mạnh bởi biến động giá nguyên nhiên vật liệu, đã hình thành mặt bằng giá mới ở mức cao trong các năm 2010-2011 và sẽ có thể tiếp tục biến động theo xu hƣớng tăng ở những năm tiếp sau. Biến đổi khí hậu toàn cầu, trái đất nóng dần lên sẽ có thể gây ra hạn hán và ngập lụt trên diện rộng và hệ quả là giá lƣơng thực, thực phẩm có thể tiếp tục tăng. Sau khủng hoảng hạt nhân ở Nhật Bản tháng 3/2011 đã và sẽ tác động trực tiếp đến các quốc gia phát triển trong việc sử dụng năng lƣợng hạt nhân vì mục đích hòa bình và kéo theo đó là sự tăng giá các loại nguyên nhiên vật liệu hóa thạch. Xu hƣớng phát triển kinh tế xanh, năng lƣợng sạch, sản phẩm sạch và tiêu dùng sạch tiếp tục gia tăng, tác động mạnh đến thƣơng mại thế giới.
- Sự bắt đầu chủ động của Việt Nam trong việc sử dụng các biện pháp, thiết chế giải quyết tranh chấp trong khuôn khổ Tổ chức thƣơng mại quốc tế, Hiệp định thƣơng mại đa phƣơng, song phƣơng. Cùng với đó, Việt Nam cũng
đang tích cực tham gia các công ƣớc quốc tế liên quan đến hoạt động mua bán hàng hóa quốc tế (Công ƣớc Viên về mua bán hàng hóa quốc tế, các công ƣớc quốc tế về vận tải biển…).
- Cơ cấu thƣơng mại thế giới sẽ chuyển dịch theo hƣớng tăng tỉ trọng thƣơng mại dịch vụ, tăng tỉ trọng của các nền kinh tế mới nổi. Các nƣớc phát triển sẽ đẩy mạnh xuất khẩu để tái cân bằng các cân đối vĩ mô và sẽ hạn chế nhập khẩu thông qua các rào cản thƣơng mại dƣới mọi hình thức; các nền kinh tế mới nổi sẽ nhập khẩu nhiều hơn để đáp ứng nhu cầu tăng trƣởng sản xuất và tiêu dùng.
- Các nƣớc tăng cƣờng sử dụng các biện pháp, biện pháp, rào cản phi thuế quan đƣợc phép và ngày càng tinh vi để bảo hộ sản xuất trong nƣớc, bao gồm: hạn ngạch nhập khẩu, mua sắm Chính phủ, giấy phép/chứng nhận nhập khẩu, các biện pháp phòng vệ thƣơng mại (chống bán phá giá, chống trợ cấp, tự vệ), tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật (TBT) và vệ sinh kiểm dịch động thực vật (SPS), tín dụng xuất khẩu, bảo hiểm tín dụng xuất khẩu, quỹ hỗ trợ xúc tiến xuất khẩu,… Song song với quá trình tự do hóa thƣơng mại, xu hƣớng bảo hộ thƣơng mại của các đối tác thƣơng mại chính của Việt Nam không có dấu hiệu suy giảm mà còn gia tăng nhanh chóng. Xu hƣớng này thể hiện quan điểm “quay về thị trƣờng nội địa” đang phát triển và phổ biến nhanh chóng trên phạm vi toàn cầu, nhất là tại các bạn hàng lớn của Việt Nam. Hệ quả tất yếu của xu hƣớng này là sự thu hẹp hoặc tăng trƣởng chậm kim ngạch thƣơng mại toàn cầu.
3.1.2. Các định hướng
Thực hiện đƣờng lối xuyên suốt của Đảng trong quản lý, điều hành chính sách ngoại thƣơng, Chính phủ đã phê duyệt 02 Chiến lƣợc tổng thể liên quan đến xuất nhập khẩu hàng hóa cũng nhƣ bảo hộ sản xuất công nghiệp trong nƣớc, đó là Chiến lƣợc xuất nhập khẩu hàng hóa thời kỳ 2011-2020
định hƣớng 2030 đƣợc phê duyệt theo Quyết định số 2471/QĐ-TTg ngày 28/12/2012 và Chiến lƣợc tổng thể và bảo hộ sản xuất công nghiệp trong nƣớc phù hợp với các cam kết quốc tế, quy định của WTO giai đoạn đến 2020 đƣợc phê duyệt theo Quyết định số 160/QĐ-TTg ngày 04/12/2008. Theo đó, các định hƣớng hoàn thiện quản lý nhà nƣớc về ngoại thƣơng là: - Xây dựng, củng cố các đối tác hợp tác chiến lƣợc để phát triển thị trƣờng bền vững; kết hợp hài hòa lợi ích trƣớc mắt và lợi ích lâu dài của quốc gia, lợi ích kinh tế và lợi ích chính trị - đối ngoại, chủ động và độc lập tự chủ trong hội nhập kinh tế quốc tế.
- Phát triển sản xuất để tăng nhanh xuất khẩu, đồng thời đáp ứng nhu cầu trong nƣớc; khai thác tốt lợi thế so sánh của nền kinh tế, nâng cao hiệu quả, năng lực cạnh tranh xuất nhập khẩu và chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hƣớng công nghiệp hóa, hiện đại hóa, giải quyết việc làm và tiến tới cân bằng cán cân thƣơng mại.
- Đa dạng hóa thị trƣờng xuất nhập khẩu. Tích cực và chủ động tham gia vào mạng lƣới sản xuất và chuỗi giá trị toàn cầu; chú trọng xây dựng và phát triển hàng hóa có giá trị gia tăng cao, có thƣơng hiệu trên thị trƣờng trong và ngoài nƣớc.
- Các biện pháp bảo hộ sản xuất phải hợp lý, có điều kiện và có lộ trình cắt giảm phù hợp với các cam kết của Việt Nam khi gia nhập Tổ chức Thƣơng mại thế giới (WTO) và các cam kết khác của Việt Nam.
- Các biện pháp bảo hộ của Nhà nƣớc phải hƣớng tới thúc đẩy và tạo lập lợi thế cạnh tranh cho các ngành công nghiệp ƣu tiên, công nghiệp mũi nhọn nói riêng và cho ngành công nghiệp Việt Nam nói chung trên thị trƣờng trong nƣớc và quốc tế.
- Các biện pháp bảo hộ phải đƣợc thực hiện thống nhất bình đẳng đối với mọi doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế.
- Gắn bảo hộ sản xuất trong nƣớc với việc tiếp tục điều chỉnh chức năng quản lý của Nhà nƣớc trong nền kinh tế thị trƣờng định hƣớng xã hội chủ nghĩa.
3.2. Các giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nƣớc về ngoại thƣơng
3.2.1. Thể chế hóa các giải pháp hoàn thiện hệ thống pháp luật thông quaviệc xây dựng, ban hành Luật Quản lý ngoại thương việc xây dựng, ban hành Luật Quản lý ngoại thương
Trong suốt quá trình đàm phán gia nhập Tổ chức thƣơng mại thế giới (WTO) từ năm 1995, Việt Nam đã liên tục cải thiện chính sách, công cụ pháp luật để thực hiện quản lý ngoại thƣơng phù hợp với điều kiện hội nhập. Sau khi gia nhập WTO, chúng ta vẫn đang nỗ lực hoàn thiện chính sách quản lý nhà nƣớc về thƣơng mại, đặc biệt là thƣơng mại quốc tế để tận dụng tối đa cơ hội hội nhập đồng thời hạn chế những bất lợi về vị thế và năng lực cạnh tranh.
Tuy nhiên, mặc dù hoạt động xuất nhập khẩu diễn ra vô cùng sôi động và có đóng góp quyết định cho quá trình phát triển kinh tế của đất nƣớc cũng nhƣ công tác quản lý nhà nƣớc về ngoại thƣơng đã vừa chặt chẽ hơn, vừa thông suốt hơn, minh bạch hơn, hiệu quả hơn, song thực tiễn cho thấy chính sách của Nhà nƣớc trong lĩnh vực này còn nhiều điểm chƣa hoàn chỉnh, cần hoàn thiện, hệ thống hóa, cụ thể:
- Hệ thống pháp luật hiện hành chƣa thể hiện rõ ràng định hƣớng của Nhà nƣớc đối với công tác quản lý nhà nƣớc về ngoại thƣơng.
- Hệ thống pháp luật về quản lý ngoại thƣơng hàng hóa còn nhiều bất cập: Chƣa tập trung, tản mát và chủ yếu tồn tại ở hình thức văn bản dƣới luật dẫn đến sự thiếu minh bạch, gắn kết của các cơ quan quản lý nhà nƣớc trong quản lý, điều hành hoạt động ngoại thƣơng.
- Bối cảnh quốc tế đã có nhiều thay đổi cơ bản, ảnh hƣởng trực tiếp đến công tác quản lý nhà nƣớc về ngoại thƣơng.
- Công tác quản lý nhà nƣớc về ngoại thƣơng trong bối cảnh mới còn thiếu nhiều công cụ điều tiết quan trọng, đƣợc phép theo cam kết quốc tế chƣa đƣợc thể chế hóa, các công cụ hiện hành còn chƣa bao quát, hiệu quả chƣa cao cần đƣợc hoàn thiện, tăng cƣờng.
Do đó, giải pháp để giải quyết tất cả các vấn đề nêu trên là cần phải pháp điển hóa bằng cách đƣa ra một đạo luật (Luật Quản lý ngoại thƣơng) thống nhất điều chỉnh các nội dung cơ bản trong lĩnh vực ngoại thƣơng đảm bảo tính ổn định, minh bạch, cho phép tạo công cụ và sử dụng công cụ chính sách một cách có hiệu quả.
Pháp luật của các quốc gia đƣợc nghiên cứu đều có chung một thực tế là xây dựng một đạo luật riêng, điều chỉnh hoạt động ngoại thƣơng dù tên gọi các đạo luật này là khác nhau (ví dụ Trung Quốc có Đạo luật Ngoại Thƣơng 2004, Thái Lan có Đạo luật xuất nhập khẩu hàng hóa B.E.2536 1993, chi tiết trong báo cáo kinh nghiệm quốc tế về ngoại thƣơng). Đạo luật này điều chỉnh các chính sách quản lý xuất nhập khẩu thống nhất và ổn định, quán triệt nguyên tắc hiệu quả, khách quan, minh bạch để đáp ứng các yêu cầu của WTO. Xây dựng, ban hành Luật Quản lý ngoại thƣơng nhằm tạo một cơ sở pháp lý duy nhất trong quản lý xuất nhập khẩu hàng hóa, trong đó quy định các điều khoản điều chỉnh hành vi của các đối tƣợng liên quan đến xuất nhập khẩu nhƣ các tổ chức quản lý xuất nhập khẩu, doanh nghiệp tham gia nhập khẩu. Tăng cƣờng phối hợp và cải thiện cơ chế phân chia, phân bổ và hợp tác trong quản lý nhà nƣớc đối với xuất nhập khẩu ở cấp bộ, ngành và địa phƣơng. Nhấn mạnh vai trò điều phối của Chính phủ trong hoạch định và thực thi chính sách phát triển hoạt động xuất nhập khẩu.
Nguyên tắc xây dựng Luật nhƣ sau:
- Thể chế hóa chủ trƣơng, chính sách của Đảng và Nhà nƣớc về quản lý, phát triển hoạt động ngoại thƣơng.
- Phải là đạo luật chủ đạo điều chỉnh hoạt động quản lý ngoại thƣơng thông qua việc đảm bảo quy định bao quát tất cả công cụ quản lý ngoại thƣơng; quy định cơ chế mở cho việc sử dụng, ban hành các công cụ quản lý ngoại thƣơng mới trong tƣơng lai để đảm bảo tính linh hoạt trong việc xây dựng chiến lƣợc ngoại thƣơng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực này.
- Cân bằng lợi ích giữa hoạt động quản lý nhà nƣớc về ngoại thƣơng của cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền và khuyến khích, tạo điều kiện cho sự phát triển hoạt động ngoại thƣơng của thƣơng nhân.
- Hoàn thiện, bổ sung các quy định liên quan đến công cụ xúc tiến thƣơng mại mới để nâng cao hiệu quả của hoạt động xúc tiến ngoại thƣơng.
- Hệ thống hóa, pháp điển hóa đến mức có thể các quy định pháp luật về quản lý hoạt động ngoại thƣơng hiện hành, nội luật hóa các điều ƣớc quốc tế trong chừng mực nhất định.
3.2.2. Hoàn thiện thiết chế thực thi pháp luật về ngoại thương
Việc hoàn thiện thiết chế thực thi pháp luật về ngoại thƣơng nhằm tăng cƣờng sự thống nhất quản lý nhà nƣớc trong lĩnh vực ngoại thƣơng, nâng cao hiệu lực, hiệu quả thực hiện các chiến lƣợc, quy hoạch, cơ chế, chính sách, pháp luật và sử dụng các biện pháp quản lý, điều tiết, thúc đẩy và kiểm soát hoạt động ngoại thƣơng. Trong đó, việc nghiên cứu, đề xuất thành lập và kiện toàn các cơ quan chức năng có đủ năng lực đề xuất, xây dựng chính sách, sử dụng hiệu quả các công cụ quản lý, điều tiết hoạt động ngoại thƣơng, kiểm tra, kiểm soát và giải quyết các tranh chấp quốc tế liên quan đến ngoại thƣơng là rất cần thiết trong bối cảnh thế giới đang có những thay đổi mau lẹ, khó lƣờng.
Cần quy định trách nhiệm đầu mối và phối hợp của các cơ quan quản lý nhà nƣớc cho phép sử dụng các biện pháp quản lý ngoại thƣơng có đầu mối. Nhƣ đã phân tích, việc thiếu tính đầu mối và cơ chế phối hợp không hiệu quả
đã tạo ra những hậu quả là bất cập, không thống nhất trong quy định và giảm khả năng thực hiện chính sách và thực thi quản lý. Giải pháp này sẽ cho phép
“lập lại trật tự” các vị trí và chức năng của cơ quan quản lý nhà nƣớc, nhằm đảm bảo biện pháp nào sẽ đƣợc ai sử dụng, từ đó mới có thể dần dần kiện toàn và nâng cao năng lực của các cơ quan quản lý nhà nƣớc.
Hiện nay các cơ quan đang thực hiện các chức năng riêng rẽ, sử dụng các biện pháp riêng rẽ lại thiếu sự phối hợp. Do đó, việc sử dụng các biện pháp quản lý ngoại thƣơng đòi hỏi một sự thống nhất đầu mối ở cơ quan quản lý ngoại thƣơng trên cơ sở có sự phối hợp chặt chẽ với các cơ quan liên quan.
Một cơ quan đầu mối phải có đủ năng lực và quyền lực để thực thi các chính sách xúc tiến xuất khẩu, quản lý hoạt động và mặt hàng, đề xuất áp dụng các biện pháp thuế, phi thuế, điều tra thƣơng mại và thực thi các biện pháp phòng vệ thƣơng mại. Việc này là hoàn toàn thực hiện đƣợc vì hiện nay các đầu mối liên quan đều nằm ở Bộ Công Thƣơng.
Mô hình các cơ quan quản lý ngoại thƣơng của nƣớc ngoài cho thấy để sử dụng hiệu quả các biện pháp quản lý ngoại thƣơng cần phải thiết lập một định chế tƣơng đối độc lập và có quyền lực để thực thi.
Bảo đảm sự điều hành hoạt động ngoại thƣơng theo chiến lƣợc, kế hoạch thống nhất ở cấp Chính phủ, trong đó đầu mối là Bộ Công Thƣơng, cụ thể:
- Ban hành, phổ biến, hƣớng dẫn và tổ chức thực hiện các Chiến lƣợc xuất nhập khẩu hàng hóa, phát triển thị trƣờng, xúc tiến ngoại thƣơng, đàm
phán và ký kết về hội nhập kinh tế quốc tế trong từng thời kỳ;
- Ban hành, phổ biến, hƣớng dẫn và tổ chức thực hiện các văn bản pháp luật về quản lý ngoại thƣơng
- Thực hiện đàm phán, ký kết, điều phối việc thực hiện các điều ƣớc quốc tế về ngoại thƣơng.
- Giám sát, thanh tra, kiểm tra việc chấp hành pháp luật về quản lý ngoại thƣơng; xử lý vi phạm pháp luật trong lĩnh vực quản lý ngoại thƣơng theo quy định của Luật này và quy định của pháp luật có liên quan
- Giải quyết tranh chấp trong ngoại thƣơng theo thẩm quyền
Bên cạnh đó, phải có sự phân công, phân nhiệm cho các bộ, ngành thực thi các nhiệm vụ cụ thể theo kế hoạch, chiến lƣợc chung.
3.2.3. Tập trung đầu mối quản lý nhà nước về ngoại thương và chủ động trong xây dựng, ký kết và thực hiện các cam kết quốc tế
Một trong các lý do của sự kém hiệu quả hiện nay trong hoạt động quản lý ngoại thƣơng xuất phát từ bất cập trong phối hợp điều hành xuất khẩu, nhập khẩu của các cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền. Do đó, cần đƣợc định hƣớng có những cơ chế mạnh mẽ trong chế định về quản lý nhà nƣớc về ngoại thƣơng, xây dựng các phƣơng thức phối hợp hiệu quả, thống nhất giữa cơ quan quản lý nhà nƣớc trực tiếp về ngoại thƣơng và cơ quan quản lý nhà nƣớc liên quan đến ngoại thƣơng trong điều hảnh, quản lý hoạt động ngoại thƣơng. Có thể nói việc sử dụng các biện pháp ngoại thƣơng có hiệu quả hay không phụ thuộc rất lớn vào chế định quản lý nhà nƣớc về ngoại thƣơng. Với tƣ cách là cơ quan tham gia hoạch định chính sách, góp phần xây dựng và trực tiếp chịu trách nhiệm thực thi pháp luật ngoại thƣơng, các cơ quan hành pháp (Chính phủ, các Bộ, ngành và Ủy ban nhân dân các cấp) đóng vai trò rất quan trọng trong việc triển khai thực thi chính sách, pháp luật về ngoại thƣơng. Bộ Công Thƣơng với tƣ cách là cơ quan chịu trách nhiệm trƣớc Chính phủ về hoạt động xuất khẩu, nhập khẩu phải có thẩm quyền tập trung hơn trong điều phối hoạt động này.