việc xây dựng, ban hành Luật Quản lý ngoại thương
Trong suốt quá trình đàm phán gia nhập Tổ chức thƣơng mại thế giới (WTO) từ năm 1995, Việt Nam đã liên tục cải thiện chính sách, công cụ pháp luật để thực hiện quản lý ngoại thƣơng phù hợp với điều kiện hội nhập. Sau khi gia nhập WTO, chúng ta vẫn đang nỗ lực hoàn thiện chính sách quản lý nhà nƣớc về thƣơng mại, đặc biệt là thƣơng mại quốc tế để tận dụng tối đa cơ hội hội nhập đồng thời hạn chế những bất lợi về vị thế và năng lực cạnh tranh.
Tuy nhiên, mặc dù hoạt động xuất nhập khẩu diễn ra vô cùng sôi động và có đóng góp quyết định cho quá trình phát triển kinh tế của đất nƣớc cũng nhƣ công tác quản lý nhà nƣớc về ngoại thƣơng đã vừa chặt chẽ hơn, vừa thông suốt hơn, minh bạch hơn, hiệu quả hơn, song thực tiễn cho thấy chính sách của Nhà nƣớc trong lĩnh vực này còn nhiều điểm chƣa hoàn chỉnh, cần hoàn thiện, hệ thống hóa, cụ thể:
- Hệ thống pháp luật hiện hành chƣa thể hiện rõ ràng định hƣớng của Nhà nƣớc đối với công tác quản lý nhà nƣớc về ngoại thƣơng.
- Hệ thống pháp luật về quản lý ngoại thƣơng hàng hóa còn nhiều bất cập: Chƣa tập trung, tản mát và chủ yếu tồn tại ở hình thức văn bản dƣới luật dẫn đến sự thiếu minh bạch, gắn kết của các cơ quan quản lý nhà nƣớc trong quản lý, điều hành hoạt động ngoại thƣơng.
- Bối cảnh quốc tế đã có nhiều thay đổi cơ bản, ảnh hƣởng trực tiếp đến công tác quản lý nhà nƣớc về ngoại thƣơng.
- Công tác quản lý nhà nƣớc về ngoại thƣơng trong bối cảnh mới còn thiếu nhiều công cụ điều tiết quan trọng, đƣợc phép theo cam kết quốc tế chƣa đƣợc thể chế hóa, các công cụ hiện hành còn chƣa bao quát, hiệu quả chƣa cao cần đƣợc hoàn thiện, tăng cƣờng.
Do đó, giải pháp để giải quyết tất cả các vấn đề nêu trên là cần phải pháp điển hóa bằng cách đƣa ra một đạo luật (Luật Quản lý ngoại thƣơng) thống nhất điều chỉnh các nội dung cơ bản trong lĩnh vực ngoại thƣơng đảm bảo tính ổn định, minh bạch, cho phép tạo công cụ và sử dụng công cụ chính sách một cách có hiệu quả.
Pháp luật của các quốc gia đƣợc nghiên cứu đều có chung một thực tế là xây dựng một đạo luật riêng, điều chỉnh hoạt động ngoại thƣơng dù tên gọi các đạo luật này là khác nhau (ví dụ Trung Quốc có Đạo luật Ngoại Thƣơng 2004, Thái Lan có Đạo luật xuất nhập khẩu hàng hóa B.E.2536 1993, chi tiết trong báo cáo kinh nghiệm quốc tế về ngoại thƣơng). Đạo luật này điều chỉnh các chính sách quản lý xuất nhập khẩu thống nhất và ổn định, quán triệt nguyên tắc hiệu quả, khách quan, minh bạch để đáp ứng các yêu cầu của WTO. Xây dựng, ban hành Luật Quản lý ngoại thƣơng nhằm tạo một cơ sở pháp lý duy nhất trong quản lý xuất nhập khẩu hàng hóa, trong đó quy định các điều khoản điều chỉnh hành vi của các đối tƣợng liên quan đến xuất nhập khẩu nhƣ các tổ chức quản lý xuất nhập khẩu, doanh nghiệp tham gia nhập khẩu. Tăng cƣờng phối hợp và cải thiện cơ chế phân chia, phân bổ và hợp tác trong quản lý nhà nƣớc đối với xuất nhập khẩu ở cấp bộ, ngành và địa phƣơng. Nhấn mạnh vai trò điều phối của Chính phủ trong hoạch định và thực thi chính sách phát triển hoạt động xuất nhập khẩu.
Nguyên tắc xây dựng Luật nhƣ sau:
- Thể chế hóa chủ trƣơng, chính sách của Đảng và Nhà nƣớc về quản lý, phát triển hoạt động ngoại thƣơng.
- Phải là đạo luật chủ đạo điều chỉnh hoạt động quản lý ngoại thƣơng thông qua việc đảm bảo quy định bao quát tất cả công cụ quản lý ngoại thƣơng; quy định cơ chế mở cho việc sử dụng, ban hành các công cụ quản lý ngoại thƣơng mới trong tƣơng lai để đảm bảo tính linh hoạt trong việc xây dựng chiến lƣợc ngoại thƣơng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực này.
- Cân bằng lợi ích giữa hoạt động quản lý nhà nƣớc về ngoại thƣơng của cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền và khuyến khích, tạo điều kiện cho sự phát triển hoạt động ngoại thƣơng của thƣơng nhân.
- Hoàn thiện, bổ sung các quy định liên quan đến công cụ xúc tiến thƣơng mại mới để nâng cao hiệu quả của hoạt động xúc tiến ngoại thƣơng.
- Hệ thống hóa, pháp điển hóa đến mức có thể các quy định pháp luật về quản lý hoạt động ngoại thƣơng hiện hành, nội luật hóa các điều ƣớc quốc tế trong chừng mực nhất định.
3.2.2. Hoàn thiện thiết chế thực thi pháp luật về ngoại thương
Việc hoàn thiện thiết chế thực thi pháp luật về ngoại thƣơng nhằm tăng cƣờng sự thống nhất quản lý nhà nƣớc trong lĩnh vực ngoại thƣơng, nâng cao hiệu lực, hiệu quả thực hiện các chiến lƣợc, quy hoạch, cơ chế, chính sách, pháp luật và sử dụng các biện pháp quản lý, điều tiết, thúc đẩy và kiểm soát hoạt động ngoại thƣơng. Trong đó, việc nghiên cứu, đề xuất thành lập và kiện toàn các cơ quan chức năng có đủ năng lực đề xuất, xây dựng chính sách, sử dụng hiệu quả các công cụ quản lý, điều tiết hoạt động ngoại thƣơng, kiểm tra, kiểm soát và giải quyết các tranh chấp quốc tế liên quan đến ngoại thƣơng là rất cần thiết trong bối cảnh thế giới đang có những thay đổi mau lẹ, khó lƣờng.
Cần quy định trách nhiệm đầu mối và phối hợp của các cơ quan quản lý nhà nƣớc cho phép sử dụng các biện pháp quản lý ngoại thƣơng có đầu mối. Nhƣ đã phân tích, việc thiếu tính đầu mối và cơ chế phối hợp không hiệu quả
đã tạo ra những hậu quả là bất cập, không thống nhất trong quy định và giảm khả năng thực hiện chính sách và thực thi quản lý. Giải pháp này sẽ cho phép
“lập lại trật tự” các vị trí và chức năng của cơ quan quản lý nhà nƣớc, nhằm đảm bảo biện pháp nào sẽ đƣợc ai sử dụng, từ đó mới có thể dần dần kiện toàn và nâng cao năng lực của các cơ quan quản lý nhà nƣớc.
Hiện nay các cơ quan đang thực hiện các chức năng riêng rẽ, sử dụng các biện pháp riêng rẽ lại thiếu sự phối hợp. Do đó, việc sử dụng các biện pháp quản lý ngoại thƣơng đòi hỏi một sự thống nhất đầu mối ở cơ quan quản lý ngoại thƣơng trên cơ sở có sự phối hợp chặt chẽ với các cơ quan liên quan.
Một cơ quan đầu mối phải có đủ năng lực và quyền lực để thực thi các chính sách xúc tiến xuất khẩu, quản lý hoạt động và mặt hàng, đề xuất áp dụng các biện pháp thuế, phi thuế, điều tra thƣơng mại và thực thi các biện pháp phòng vệ thƣơng mại. Việc này là hoàn toàn thực hiện đƣợc vì hiện nay các đầu mối liên quan đều nằm ở Bộ Công Thƣơng.
Mô hình các cơ quan quản lý ngoại thƣơng của nƣớc ngoài cho thấy để sử dụng hiệu quả các biện pháp quản lý ngoại thƣơng cần phải thiết lập một định chế tƣơng đối độc lập và có quyền lực để thực thi.
Bảo đảm sự điều hành hoạt động ngoại thƣơng theo chiến lƣợc, kế hoạch thống nhất ở cấp Chính phủ, trong đó đầu mối là Bộ Công Thƣơng, cụ thể:
- Ban hành, phổ biến, hƣớng dẫn và tổ chức thực hiện các Chiến lƣợc xuất nhập khẩu hàng hóa, phát triển thị trƣờng, xúc tiến ngoại thƣơng, đàm
phán và ký kết về hội nhập kinh tế quốc tế trong từng thời kỳ;
- Ban hành, phổ biến, hƣớng dẫn và tổ chức thực hiện các văn bản pháp luật về quản lý ngoại thƣơng
- Thực hiện đàm phán, ký kết, điều phối việc thực hiện các điều ƣớc quốc tế về ngoại thƣơng.
- Giám sát, thanh tra, kiểm tra việc chấp hành pháp luật về quản lý ngoại thƣơng; xử lý vi phạm pháp luật trong lĩnh vực quản lý ngoại thƣơng theo quy định của Luật này và quy định của pháp luật có liên quan
- Giải quyết tranh chấp trong ngoại thƣơng theo thẩm quyền
Bên cạnh đó, phải có sự phân công, phân nhiệm cho các bộ, ngành thực thi các nhiệm vụ cụ thể theo kế hoạch, chiến lƣợc chung.
3.2.3. Tập trung đầu mối quản lý nhà nước về ngoại thương và chủ động trong xây dựng, ký kết và thực hiện các cam kết quốc tế
Một trong các lý do của sự kém hiệu quả hiện nay trong hoạt động quản lý ngoại thƣơng xuất phát từ bất cập trong phối hợp điều hành xuất khẩu, nhập khẩu của các cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền. Do đó, cần đƣợc định hƣớng có những cơ chế mạnh mẽ trong chế định về quản lý nhà nƣớc về ngoại thƣơng, xây dựng các phƣơng thức phối hợp hiệu quả, thống nhất giữa cơ quan quản lý nhà nƣớc trực tiếp về ngoại thƣơng và cơ quan quản lý nhà nƣớc liên quan đến ngoại thƣơng trong điều hảnh, quản lý hoạt động ngoại thƣơng. Có thể nói việc sử dụng các biện pháp ngoại thƣơng có hiệu quả hay không phụ thuộc rất lớn vào chế định quản lý nhà nƣớc về ngoại thƣơng. Với tƣ cách là cơ quan tham gia hoạch định chính sách, góp phần xây dựng và trực tiếp chịu trách nhiệm thực thi pháp luật ngoại thƣơng, các cơ quan hành pháp (Chính phủ, các Bộ, ngành và Ủy ban nhân dân các cấp) đóng vai trò rất quan trọng trong việc triển khai thực thi chính sách, pháp luật về ngoại thƣơng. Bộ Công Thƣơng với tƣ cách là cơ quan chịu trách nhiệm trƣớc Chính phủ về hoạt động xuất khẩu, nhập khẩu phải có thẩm quyền tập trung hơn trong điều phối hoạt động này.
Nhằm tận dụng tối đa các cam kết tác động có lợi cho phát triển ngoại thƣơng của Việt Nam, khắc phục những tác động bất lợi của các cam kết quốc tế, nhất là các cam kết WTO và các FTA mà Việt Nam tham gia. Chủ động có
các giải pháp ứng phó cả về mặt luật pháp, chính sách, biện pháp quản lý, tổ chức bộ máy, các nguồn lực khác,…nhằm hạn chế những tác động bất lợi của các FTA mà Việt Nam mới tham gia (FTA Việt Nam – EU, FTA Việt Nam với Liên minh Hải quan Nga – Belarus – Kazakhstan, FTA Việt Nam – Hàn Quốc,…) và các hiệp định sẽ tham gia trong thời gian tới (Hiệp định TPP, RCEP, Việt Nam – EFTA…) đối với hoạt động ngoại thƣơng.
Theo kinh nghiệm của Trung Quốc đối với những cam kết trong WTO, các quy định luật pháp chuyển từ cách tiếp cận định hƣớng phòng vệ sang cách tiếp cận mang tính chủ động hơn. Những rào cản thƣơng mại không công bằng và cơ chế bảo hộ mà Trung Quốc trải qua cũng đã góp phần vào sự chuyển đổi này. Cách tiếp cận theo định hƣớng mang tính chủ động có thể hữu ích đối với việc thiết lập một môi trƣờng thƣơng mại quốc tế công bằng hơn cho các quốc gia đang phát triển nhƣ Việt Nam.
3.2.4. Hoàn thiện các công cụ quản lý ngoại thương
3.2.4.1. Các biện pháp quản lý nhập khẩu bằng thuế quan
Định hƣớng chung đối với hoàn thiện biện pháp thuế quan trong thời kỳ tới là thực hiện đầy đủ các nghĩa vụ cắt giảm hàng rào thuế quan theo các lộ trình đã cam kết với WTO và các cam kết thƣơng mại song phƣơng/đa phƣơng, tiếp tục giảm bảo hộ đối với sản xuất trong nƣớc, nhất là khu vực thay thế nhập khẩu, khắc phục quan điểm chỉ chú trọng hỗ trợ đầu ra, ít chú trọng hỗ trợ đầu vào. Việc giảm bảo hộ sẽ góp phần giảm chi phí đầu vào đối với nền kinh tế nói chung, đối với khu vực sản xuất hàng xuất khẩu nói riêng, đồng thời kích thích sản xuất trong nƣớc giảm giá thành sản xuất theo đơn vị sản phẩm và tăng sức cạnh tranh. Ngoài ra, thuế quan sẽ hƣớng các nguồn lực trong và ngoài nƣớc tập trung vào một số ngành nghề thay thế nhập khẩu.
Mặt khác, chính sách thuế nói chung, thuế quan nói riêng cần chú trọng tạo lập sự bình đẳng giữa khu vực có vốn đầu tƣ nƣớc ngoài và khu vực 100%
vốn trong nƣớc. Cần thuế hóa các biện pháp phi thuế quan, vì việc sử dụng thuế quan vừa đảm bảo nguồn thu cho ngân sách nhà nƣớc vừa cải thiện tính minh bạch của chính sách thƣơng mại và quan trọng hơn là phù hợp với xu hƣớng chung của thế giới. Theo đó, các biện pháp phi thuế hiện nay trƣớc hết cần đƣợc thay thế bằng thuế quan tƣơng ứng để bảo hộ. Đồng thời để hoàn thiện hệ thống thuế quan, trong thời kỳ tới Nhà nƣớc cần vừa hoàn thiện thuế quan thông thƣờng (đánh thuế theo giá trị hàng hóa xuất nhập khẩu), vừa xây dựng và sử dụng thuế đối kháng, thuế chống bán phá giá, chống độc quyền và xử lý vấn đề “quyền tự vệ trong trƣờng hợp khẩn cấp”; hạn chế sự phức tạp của các thủ tục hải quan, đơn giản hóa và mẫu hóa thống nhất các loại hóa đơn, chứng từ; cải tiến phƣơng thức thu thuế giá trị gia tăng (VAT) tại khâu bán ra để doanh nghiệp không phản ứng trƣớc tiền thuế và do đó không phải chịu lãi suất ngân hàng trên số tiền nộp thuế; tiến tới áp dụng thống nhất một thuế chung, không có sự phân biệt giữa khối doanh nghiệp trong nƣớc và doanh nghiệp FDI cũng nhƣ thuế áp dụng cho khu vực khuyến khích phát triển kinh tế thƣơng mại (khu kinh tế cửa khẩu) với khu vực khác.
3.2.4.2. Hoàn thiện các biện pháp phòng vệ thương mại
Các biện pháp phòng vệ thƣơng mại đã đƣợc quy định tại các pháp lệnh và các văn bản hƣớng tuy nhiên, trong thời gian qua trong quá trình thực thi vẫn tồn tại một số vƣớng mắc, bất cập. Do vậy việc pháp điển hóa các văn bản pháp luật về chống trợ cấp, chống bán phá giá và các biện pháp tự vệ trong một đạo luật là cần thiết để nâng cao hiệu lực pháp lý của các công cụ này đồng thời là cơ hội để sửa đổi, bổ sung các quy định chƣa phù hợp trong các văn bản nói trên. Việc làm này sẽ tạo cơ sở pháp lý thống nhất, linh hoạt và có hiệu lực đủ mạnh trong việc điều tra và áp dụng các biện pháp phòng vệ thƣơng mại. Đồng thời, giải quyết đƣợc những khó khăn về mặt pháp lý và kỹ thuật cho các cơ quan có thẩm quyền, mở ra cơ hội lớn cho Việt Nam sử dụng
hiệu quả một trong số các công cụ quản lý ngoại thƣơng để ngăn chặn những hành vi cạnh tranh không công bằng của hàng hóa nhập khẩu, trong khi vẫn có thể bảo vệ hữu hiệu ngành sản xuất còn non trẻ trong nƣớc một cách hợp pháp.
Đồng thời, cần hoàn thiện, sửa đổi các quy định pháp luật điều chỉnh biện pháp phòng vệ thƣơng mại để phù hợp với các quy định của WTO, chú trọng các quy định chƣa rõ ràng hoặc do việc dùng từ ngữ dễ gây hiểu nhầm hoặc chƣa chuyển tải hết quy định của WTO hoặc không có cơ sở để áp dụng (điều kiện áp dụng, phƣơng pháp điều chỉnh khi tính toán biên độ bán phá giá, biên độ trợ cấp, các quy định về cam kết giá,..).
Bổ sung những quy định chi tiết hơn về các thủ tục, quy trình và tiêu chí điều tra để tạo điều kiện cho việc áp dụng các công cụ phòng vệ thƣơng mại dễ hơn, đồng thời tránh sai sót khi áp dụng. Các quy định đƣợc bổ sung đảm bảo là công cụ ngăn chặn, xử lý các hành vi bán phá giá của hàng hóa nhập khẩu từ bên ngoài vì những mục đích cạnh tranh thƣơng mại không lành mạnh, gây thiệt hại nghiêm trọng cho ngành sản xuất nội địa và tránh bị nƣớc xuất khẩu khiến kiện trong khuôn khổ giải quyết tranh chấp tại WTO. Một số vấn đề cần đƣợc quy định rõ thêm nhƣ các thủ tục thông báo (các bên liên quan, công khai thông tin, WTO), quyền và thủ tục tiếp cận thông tin của doanh nghiệp có quyền lợi liên quan, vấn đề bảo mật thông tin, các quy định thời hạn xử lý và phƣơng pháp tính toán biên độ chống bán phá giá, biên độ