1.2.3.1. Quyết định hành chính
Hiện nay có nhiều quan điểm khác nhau về quyết định hành chính trên phương diện khoa học và luật thực định. Luật Khiếu nại 2011 giải thích quyết định hành chính là “văn bản do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành để quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể” (Điều 2). Quyết định hành chính đã được mở rộng phạm vi, không chỉ bó hẹp ở “các quyết định bằng văn bản” nữa, điều này cũng tránh được tình trạng “lách luật” của các cơ quan nhà nước.
Theo quy định tại Điều 2 của Luật Khiếu nại 2011 thì đối tượng của khiếu nại là quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức. So với quy định hiện hành thì đối tượng của khiếu nại vẫn được giữ nguyên, điểm khác là cách hiểu về quyết định hành chính. Nếu như trước kia, quyết định hành chính phải là quyết định bẳng văn bản thì hiện nay quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành để quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể. Như vậy, quyết định hành chính hiện nay được hiểu rộng hơn, không chỉ bao gồm các văn bản được ban hành dưới hình thức một quyết định mà bao gồm cả các văn bản dù không dưới hình thức quyết định nhưng chứa đựng những quy định đụng chạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân và doanh nghiệp.
Như vậy quyết định hành chính thuộc đối tượng khiếu nại là văn bản được thể hiện dưới hình thức quyết định hoặc dưới hình thức khác như thông báo, kết luận, công văn do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành có chứa đựng nội dung của quyết định hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính mà người khiếu nại cho rằng quyền, lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm (trừ những văn bản thông báo của cơ quan, tổ chức hoặc người có thẩm quyền của cơ quan, tổ chức trong việc yêu cầu cá nhân, cơ quan, tổ chức bổ sung, cung cấp hồ sơ, tài liệu có liên quan đến việc giải quyết, xử lý vụ việc cụ thể theo yêu cầu của cá nhân, cơ quan, tổ chức đó) [38].
Một quyết định hành chính chỉ có thể bị khiếu nại khi có đủ ba yếu tố: được thể hiện dưới hình thức văn bản hành chính; quyết định đó là của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước; là quyết định được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể [10, Tr. 132]. Mặt khác, không phải mọi quyết định hành chính đều được khiếu nại, Luật Khiếu nại 2011 quy định một số trường hợp không được thụ lý giải quyết gồm: Quyết định hành chính trong nội bộ cơ quan nhà nước để chỉ đạo, tổ chức thực hiện nhiệm vụ, công vụ; quyết định hành chính trong chỉ đạo điều hành của cơ quan hành chính cấp trên với cơ quan hành chính cấp dưới; quyết định hành chính có chứa đựng các quy phạm pháp luật do cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền ban hành theo trình tự, thủ tục của pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật; quyết định hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao.
Tuy nhiên, Luật Tố tụng hành chính 2015 lại mở rộng chủ thể ban hành quyết định hành chính khi nó là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước ban hành hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành quyết định về vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể (Điều 3). Như vậy về mặt chủ thể ban hành ngoài cơ quan hành chính
nhà nước còn do các cơ quan tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan tổ chức đó ban hành miễn là nội dung của văn bản phải gắn liền với hoạt động quản lý hành chính [10, tr. 133].
1.2.3.2. Hành vi hành chính
Khác với quyết định hành chính phải thể hiện bằng văn bản, hành vi hành chính được biểu hiện bằng những việc làm thể hiện dưới dạng hành động hoặc không hành động đối với những nhiệm vụ, công vụ được giao, thể hiện cụ thể như hành động không đúng hoặc làm trái với các quy định của pháp luật, cũng có thể là việc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ mà theo quy định của pháp luật họ phải thực hiện. Ví dụ: người có thẩm quyền không cấp phép cho công dân khi họ đã thực hiện đầy đủ thủ tục… Với việc hành động hoặc không hành động đó của cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước tác động trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân.
Người khiếu nại cũng có thể khiếu nại hành vi hành chính khi có căn cứ cho rằng hành vi hành chính đó trái pháp luật, gây thiệt hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật (điều 2 Luật Khiệu nại 2011). Mở rộng hơn, Luật Tố tụng hành chính 2015 còn quy định các chủ thể ngoài hành chính có hành vi sai phạm cũng có thể bị khiếu kiện.
Cũng giống như quyết định hành chính, một số hành vi hành chính không được khiếu nại gồm: hành vi hành chính trong nội bộ cơ quan nhà nước để chỉ đạo, tổ chức thực hiện nhiệm vụ, công vụ; hành vi hành chính trong chỉ đạo điều hành của cơ quan hành chính cấp trên với cơ quan hành chính cấp dưới; hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao.
Kế thừa quy định của Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 và các Luật sửa đổi bổ sung năm 2004, 2005, Luật khiếu nại 2011 tiếp tục quy định về khiếu nại và giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước; khiếu
nại và giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ, công chức; tiếp công dân; quản lý và giám sát công tác giải quyết khiếu nại (Điều 1). Như vậy, so với Luật khiếu nại, tố cáo thì Luật khiếu nại 2011 đã quy định rõ hơn về phạm vi điều chỉnh.
Ngoài việc quy định việc khiếu nại của cơ quan, tổ chức, cá nhân nước ngoài cũng được áp dụng theo Luật Khiếu nại thì còn rất nhiều vấn đề mới đáng quan tâm. Đó là việc khiếu nại và giải quyết các khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính trong đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp nhà nước cũng như trong một số cơ quan tổ chức khác. Tại Khoản 2, Điều 3 của Luật Khiếu nại đã quy định: “Khiếu nại và giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính trong đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp nhà nước được áp dụng theo quy định của Luật này. Chính phủ quy định chi tiết khoản này”. Theo đó, đơn vị sự nghiệp công lập (các cơ sở y tế, giáo dục đào tạo, nghiên cứu khoa học, cơ quan báo chí, phát thanh, truyền hình…) và các doanh nghiệp nhà nước không phải là cơ quan quản lý hành chính nhà nước và hoạt động theo những cơ chế tự chủ riêng. Tuy nhiên, các đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp nhà nước hoạt động trên cơ sở lợi ích công và chịu sự chỉ đạo của các cơ quan nhà nước. Việc tổ chức và hoạt động của doanh nghiêp nhà nước do pháp luật quy định và bản thân quá trình điều hành đơn vị nghiệp, doanh nghiệp nhà nước cũng có những quyết định hành chính, hành vi hành chính. Vì thế, dù đó không phải là các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước nhưng có thể áp dụng quy định của Luật Khiếu nại để giải quyết. Do tính chất và hình thức tổ chức của các đơn vị sự nghiệp công lập khá đa dạng nên Chính phủ sẽ có hướng dẫn cụ thể về vấn đề này.
Tại Khoản 3, Điều 3 của Luật Khiếu nại đã quy định: “Căn cứ vào Luật này, cơ quan có thẩm quyền của tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp hướng dẫn việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong cơ quan, tổ chức mình”. Theo đó, trong các cơ quan Đảng, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp cũng có thể xảy ra các khiếu nại đối với việc thực hiện chính sách pháp luật nói chung hay việc thực hiện các điều lệ, quy chế riêng được áp dụng đối với các thành viên của tổ chức đó. Vì vậy, Luật
Khiếu nại quy định các cơ quan có thẩm quyền của các tổ chức này hướng dẫn việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong cơ quan, tổ chức mình. Việc hướng dẫn này có thể vận dụng các quy định của Luật Khiếu nại đồng thời căn cứ vào tính chất, đặc điểm về tổ chức và hoạt động của các cơ quan, tổ chức đó để quy định cho phù hợp.
1.2.3.3. Quyết định kỷ luật cán bộ, công chức
Về bản chất, quyết định kỷ luật CB, CC cũng là một loại quyết định hành chính. Tuy nhiên, do có những đặc điểm đặc thù nên có thể xếp thành nhóm riêng, thể hiện ở quyết định kỷ luật CB, CC biểu hiện mối quan hệ trong nội bộ cơ quan, tổ chức. Về địa vị của chủ thể khiếu nại: trong khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính thì chủ thể khiếu nại là công dân, cơ quan, tổ chức; trong khiếu nại quyết định kỷ luật chủ thể khiếu nại là CB, CC chịu sự quản lý của cơ quan, tổ chức có thẩm quyền. Về địa vị của người giải quyết khiếu nại: đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính thì người giải quyết khiếu nại với tư cách là chủ thể thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với đời sống kinh tế - xã hội; còn đối với khiếu nại quyết định kỷ luật, người giải quyết khiếu nại với tư cách cấp trên đối với cấp dưới, của thủ trưởng đối với nhân viên [10, tr. 134].
Quyết định kỷ luật là quyết định bằng văn bản của người đứng đầu cơ quan, tổ chức để áp dụng một trong các hình thức kỷ luật đối với CB, CC thuộc quyền quản lý của mình theo quy định của pháp luật về CB, CC . Đối với cán bộ, có 4 hình thức kỷ luật là khiển trách, cảnh cáo, cách chức, bãi nhiệm. Đối với công chức, có 6 hình thức kỷ luật là khiển trách, cảnh cáo, hạ bậc lương, giáng chức, cách chức, buộc thôi việc. Việc xử lý kỷ luật CB,CC hiện nay được thực theo Luật CB, CC 2008, Nghị định 35/2005/NĐ-CP về việc xử lý kỷ luật CB, CC; Nghị định 34/2011/NĐ-CP về xử lý kỷ luật đối với công chức và các văn bản có liên quan.