3. Ý nghĩa của đề tài
1.2.2. Tình hình quản lý, sử dụng đất ở Việt Nam
1.2.2.1. Tình hình quản lý và sử dụng đất trước năm 2003
Công tác địa chính tiến hành ở nước ta từ thế kỷ thứ VI đến thế kỷ XIX; hệ thống quản lý đất đai được hình thành từ thế kỷ thửa VI, lúc đó đã tiến hành kiểm tra điền địa. Trong thời nhà Lý (1009-1225) và thời nhà Trần (1225-1400) nhà vua chấp nhận 3 hình thức sở hữu đất đai: Sở hữu của nhà vua, sở hữu tập thể và sở hữu tư nhân.
Tuy nhiên, đến trước thế kỷ XV, ở Việt Nam chưa có hệ thống quản lý đất đai theo đúng nghĩa của nó. Tính chất hành chính của quản lý ruộng đất được thể hiện qua việc các chính quyền phong kiến thu các loại thuế ruộng (thuế điền) theo hình thức cống nạp bằng các sản phẩm nông – lâm sản cùng với việc thu thuế thân (thuế đinh). Hệ thống quản lý đất đai sơ khai thời phong kiến được thiết lập vào đầu thế kỷ XV với nhà Hồ, phát triển ở vương triều Hậu Lê (thế kỷ XV) và được hoàn thiện dần với thời nhà Nguyễn (thế kỷ XIX) đó là hệ thống hồ sơ địa chính dạng địa bạ. Địa bạ đã lập cho từng xã là quyển sổ khai báo và đóng thuế của làng, nó phân tích từng hạng loại ruộng đất, mỗi sổ điền hay thổ, ruộng bao nhiêu, trồng trọt gì, vị trí đông tây nam bắc thế nào, thuộc quyền sở hữu của au, công điền, công thổ, quan điền quan thổ hay ruộng tư.
b) Thời kỳ Pháp thuộc:
Với Hiệp ước giáp thân (Patennootre) ký với triều đình Huế (1884), Pháp đã cơ bản hoàn thành việc xâm lược Việt Nam. Pháp chia nước ta thành 3 xứ với các chế độ cai trị khác nhau. Nam Kỳ là xứ ‘Thuộc địa”, Trung Kỳ, Bắc Kỳ là xứ “Bảo hộ” và 03 thành phố Hà Nội, Hải Phòng, Đà Nẵng là “Nhượng địa”. Hệ thống quản lý đất đai ở 03 xứ và các thành phố tuy có khác nhau về chi tiết song thực tế giống nhau về cơ bản. Các thành phần chính của Hệ thống quản lý đất đai gồm:
- Pháp luật đất đai: Nam Kỳ ban hành bộ luật “Dân luật giản yếu”, ở Bắc Kỳ ban hành bộ luật “Dân luật Bắc Kỳ” và ở Trung Kỳ ban hành “Hoàng Việt Trung Kỳ Hộ Luật”, trong đó các luật này đất đai được coi là bất động sản cả 2 phương diện: bất động sản do tính chất và bất động sản do quyền sử dụng (quyền sở hữu, sử dụng, dùng và ở, cho thuê dài hạn địa dịch, cầm cố, để đương, đi kiện).
- Chế độ đăng ký quyền sở hữu đất đai: 03 xứ tuy giống nhau về bản chất, song chế độ đăng ký quyền sở hữu đất đai ở 03 xứ tiến hành theo phương thức khác nhau và trong thời gian khác nhau: Chế độ “Quân thủ địa bộ” ở Nam Kỳ được thực hiện từ năm 1891, do các tỉnh trưởng chịu trách nhiệm với 4 nội dung: điều tra quyền sở hữu, sắp hạng ruộng đất, đăng ký theo số hiệu địa chính, cấp trích lục cho chủ sở hữu; Chế độ quân thủ địa chính ở Trung Kỳ được manh nha thực hiện từ năm 1930 với việc thành lập “Sở bảo tồn điền trạch”; Chế độ quân thủ địa chính ở Bắc Kỳ được khởi xướng từ năm 1906 với việc thành lập “ Sở địa chính Bắc Kỳ”.
- Thiết lập hệ thống hồ sơ địa chính: Có 2 dạng: giai đoạn đầu (trước năm 1038) là dạng địa bạ, giai đoạn sau (1938-1954) là dạng hỗ hợp, địa bạ cho vùng nông thôn và bằng khoán (giấy chứng nhận) cho vùng đô thị.
- Phân hạng đất và tính thuế: Thuế hiện vật thời phong kiến được thay thế bằng thuế tiền.
Tóm lại, hệ thống quản lý đất đai của Pháp ở 03 miền của Việt Nam là một hệ thống tương đối tiên tiến với những thành phần rất cơ bản, thể hiện rõ được vai trò của 2 trong 3 công cụ quản lý (pháp luật, kinh tế) và ở mức độ nhất định công cụ thứ 3 là quy hoạch sử dụng đất. Các bản đồ dùng trong quản lý đất đai ở một số nơi chưa đảm bảo chất lượng, song về cơ bản các bản đồ được đo vẽ hoàn chỉnh, đảm bảo độ chính xác. Hồ sơ địa chính dạng hỗn hợp địa bạ + bằng khoán cũng là một bước tiến quan trọng trong việc xây dựng hệ thống quản lý đất đai hiện đại sau này.
c) Thời kỳ Mỹ - Nguỵ (1954- 1975):
Thời kỳ đầu ở các tỉnh phía Nam tồn tại 3 chế độ điền thổ: Chế độ theo sắc lệnh ngày 21/7/1925 áp dụng ở một số xã Nam Kỳ; Chế độ quản thủ địa bộ áp dụng ở nơi chưa thuộc sắc lệnh năm 1925; Chế độ quản thủ địa chính áp dụng ở một số địa phương ở Trung Kỳ.
Về kiến điền: Đã thành lập các tổ chức gồm: Hội đồng phân ranh giới xã hoặc thành phố; Hội đồng điều tra các đất công sản trong xã hoặc thành phố; Ban kiến điền điều tra quyền sở hữu và các quyền khác về đất đai; Ủy ban hành chính tỉnh, thành phố có nhiệm vụ duyệt công việc của ban kiến điền.
Sau khi kết thúc kiến điền trong điền địa sẽ lập sổ điền bộ, sổ điền chủ, sổ mục lục để thực hiện việc quản thủ điền địa và những trích lục địa bộ gọi là chứng thư kiến điền để cấp phát cho điền địa chủ.
d) Thời kỳ 1945- 2003:
Sau Cách mạng tháng Tám, đất đai là một trong hai mục tiêu quan trọng của Cách mạng dân tộc dân chủ do Đảng ta lãnh đạo.
Ngày 14- 12- 1953, Quốc hội thông qua Luật cải cách ruộng đất, thực hiện triệt khẩu hiệu “Người cày có ruộng”.
Năm 1979, Uỷ ban thường vụ Quốc hội đã quyết định thành lập Tổng cục quản lý ruộng đất trực thuộc Chính phủ và các cơ quan quản lý ruộng đất ở địa phương trực thuộc Uỷ ban nhân dân các cấp.
Ngày 01- 07- 1980, Hội đồng chính phủ có Quyết định số 201- CP về thống nhất quản lý ruộng đất tăng cường công tác quản lý ruộng đất trong cả nước.
Ngày 05/11/1981, Tổng cục quản lý ruộng đất ban hành Quyết định số 56/QĐ quy định về thủ tục đăng ký thống kê ruộng đất trong cả nước.
Để công tác quản lý Nhà nước về đất đai chặt chẽ, ngày 29/12/1987 luật đất đai đầu tiên của nước ta đã được Quốc hội thông qua vào ngày 08/01/1988 đã được Chủ
tịch nước công bố Luật đất đai 1987 đã khẳng định "Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý".
Ngày 14/07/1989, Tổng cục quản lý ruộng đất ban hành Quyết định số 201 về việc ban hành quy định cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.
Ngày 28/10/1989, Tổng cục quản lý ruộng đất có Thông tư số 302 hướng dẫn thi hành quyết định về việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.
Sự nghiệp đổi mới của đất nước đòi hỏi phải sửa đổi pháp luật về đất đai cho phù hợp với cơ chế thị trường, đặc biệt tạo điều kiện chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông thôn và lao động nông nghiệp theo hướng công nghiệp hoá - hiện đại hoá đất nước. Dựa trên hiến pháp 1992, Luật đất đai 1993 đã khẳng định và bổ sung thêm các nội dung quản lý Nhà nước về đất đai; Công tác đăng ký đất đai, lập và quản lý hồ sơ địa chính, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là một trong nội dung rất quan trọng trong việc quản lý Nhà nước về đất đai.
Sau khi ban hành luật đất đai 1993 thi hành các loạt văn bản dưới luật ban hành như nghị định, quyết định, thông tư, chỉ thị...để triển khai thực hiện Luật như: Chỉ thị số 10/1998/CP của Chính phủ ngày 20/02/1998 về việc đẩy mạnh và hoàn thành việc giao đất, cấp giấy quyền sử dụng đất; Thông tư số 346/TT-TCĐC của Tổng cục địa chính ngày 16/03/1998 về hướng dẫn đăng ký đất đai, lập hồ sơ địa chính và cấp giấy quyền sử dụng đất.
Để đáp ứng yêu cầu công tác quản lý nhà nước về đất đai trong giai đoạn mới, năm 1998 và 2001 Quốc hội đã lần lượt thông qua luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 1993 đã từng đưa công tác quản lý nhà nước về đất đai đi vào nề nếp và sử dụng ngày càng hiệu quả hơn.
1.2.2.2. Tình hình quản lý sử dụng đất từ năm 2003 đến năm 2013
Năm 2003, Luật Đất đai mới một lần nữa được ra đời được thông qua ngày 26/11/2003 và có hiệu lực ngày 01/07/2004 và sau đó là hàng loạt các nghị định, thông tư được ban hành. Để đáp ứng nhiệm vụ thống nhất quản lý đất và nhà, đầu nhiệm kỳ 2002-2007, Quốc hội đã ra Nghị quyết số 02/2002/QH11 ngày 05/8/2002 về bộ máy của Chính phủ, trong đó có việc thành lập Bộ Tài nguyên và Môi trường. Về chức năng, Bộ Tài nguyên và Môi trường là cơ quan trực thuộc Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước về tài nguyên đất, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, môi trường, khí tượng, thủy văn, đo đạc và bản đồ trong phạm vi cả nước. Về nhiệm vụ Bộ Tài nguyên và Môi trường có những nhiệm vụ cụ thể đối với phạm vi quản lý đối với tài nguyên đất, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, môi trường, khí tượng, thủy văn, đo đạc và bản đồ.
Bắt đầu năm 2003, Hệ thống quản lý đất đai đã được tái lập hoàn chỉnh và hiện đại hơn trên cơ sở đăng ký quyền sử dụng đất, đo đạc lập bản đồ địa chính, thành lập hệ thống hồ sơ địa chính và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, xác lập chế độ và giải pháp trong quy hoạch sử dụng đất, giao đất, cho thuê đất…Các cơ quan địa chính được thành lập ở 4 cấp Trung ương, tỉnh, huyện, xã đảm bảo tính hệ thống và nhất quản trên phạm vi cả nước.
Việc thực hiện Luật Đất đai 2003 đã tăng được quyền của người dân đối với việc sử dụng đất đai trong việc chuyển nhượng, vấn đề về cho tặng, thế chấp... Tuy nhiên bên cạnh những kết quả đạt được, công tác quản lý đất đai còn bọc lộ nhược điểm và tồn tại. Việc cập nhật các thông tin, số liệu biến động đất đai chưa được quan tâm đầy đủ và thường xuyên dẫn đến kết quả thống kê, kiểm kê đất đai các năm sai khác là rất lớn và vấn đề nổi cộm nhất là số các trường hợp sử dụng đất sai mục đích, không đúng thẩm quyền, không đủ điều kiện để cấp giấy chứng nhận đất là rất nhiều nhưng Luật đất đai năm 2003 chưa quy định cụ thể nên các địa phương có vướng mắc.
1.2.2.3. Tình hình quản lý sử dụng đất từ năm 2013 đến nay
Luật đất đai năm 2013 đã kịp thời sửa đổi, bổ sung những tồn tại của Luật đất đai 2003. Hệ thống quản lý đất đai hiện tại với những thành phần cơ bản, tiên tiến được xây dựng từ 3 công cụ quy hoạch, pháp luật và kinh tế đã đảm bảo cho công cuộc công nghiệp hóa – hiện đại hóa nền kinh tế - xã hội đất nước đến thành công, hệ thống bảo đảm tính chặt chẽ trong quản lý với hệ thống thông tin đầy đủ, chính xác, kịp thời để không có bất kỳ nhầm lẫn nào mang tính chủ quan trong quản lý, trợ giúp việc ban hành quyết định quản lý, khớp nối được quản lý vĩ mô về quỹ đất với quản lý vi mô đến từng thửa đất. Hệ thống này tạo dựng được tính công khai, minh bạch trong quản lý, tạo được thủ tục hành chính đơn giản, chống tham nhũng, lãng phí trong quản lý. Hiện nay Luật đất đai năm 2013 gồm 15 nội dung quản lý nhà nước tăng 2 nội dung so với Luật đất đai năm 2003.
Nhìn chung, hiện nay tình hình quản lý sử dụng đất ở các địa phương trong cả nước đã đạt một số kết quả quan trọng như: quyết liệt đẩy mạnh công tác đăng ký, cấp giấy chứng nhận, xây dựng hệ thống thông tin đất đai, việc thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cũng đã có chuyển biến rõ rệt, hạn chế tối đa việc thu hồi đất “tùy tiện” làm ảnh hưởng đến quyền lợi của người sử dụng đất; chính sách thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đã bảo đảm tốt hơn quyền lợi cho người có đất thu hồi, chính sách tài chính về đất đai được hoàn thiện đã góp phần tạo nguồn thu đáng kể cho ngân sách. Những quy định đổi mới về giá đất đã tạo sự chuyển biến tích cực trong quản lý nhà nước về đất đai bằng biện pháp kinh tế, công tác cải cách thủ tục hành chính trong lĩnh vực đất đai đã được coi trọng, giảm tối đa các thủ tục hành chính trong lĩnh vực đất đai….
Bên cạnh một số kết quả tích cực đã đạt được nêu trên, quá trình thực hiện vẫn còn bộc lộ một số tồn tại như: Nguồn lực về đất đai vẫn chưa thực sự khai thác và phát huy đầy đủ và bền vững để trở thành nguồn nội lực quan trọng phục vụ phát triển kinh tế - xã hội; Quá trình tích tụ, tập trung đất nông nghiệp diễn ra còn chậm, chưa theo kịp nhu cầu tái cơ cấu ngành nông nghiệp nói chung, cho phát triển nông nghiệp hàng hóa quy mô lớn, công nghiệp hóa, hiện đại hóa nông nghiệp nông thôn nói riêng; đất đai manh mún đang là yếu tố cản trở người dân và doanh nghiệp đầu tư dài hạn vào nông nghiệp. Hạn điền (hạn mức nhận chuyển quyền) và thời hạn (hạn mức thời gian sử dụng đất) vẫn là rào cản chính trong xác lập một tư liệu sản xuất có khả năng tiếp nhận đầu tư lớn, dài hạn, có chiều sâu của nông dân vào phát triển kinh tế nông nghiệp sản xuất hàng hóa quy mô lớn. Tình trạng vi phạm chính sách, pháp luật về đất đai diễn ra khá phổ biến, tham nhũng, trục lợi và thất thoát nguồn thu ngân sách liên quan đến đất đai vẫn diễn ra...nhiều địa phương, đơn vị do lãnh đạo thiếu trách nhiệm, buông lỏng quản lý đã để xảy ra tình trạng lấn chiếm đất đai, sử dụng đất không đúng mục đích, tự ý chuyển mục đích sử dụng, không đăng ký biến động với cơ quan nhà nước có thẩm quyền, không thực hiện nghiêm các nghĩa vụ tài chính theo quy định. Tình trạng vi phạm chính sách pháp luật về đất đai vẫn diễn ra phổ biến. Khiếu nại, tố cáo liên quan đến đất đai rất phức tạp, chiếm tỷ trọng lớn.