1.2.4.1. Tổ chức bộ máy quản lý ngân sách nhà nước cấp huyện
Tổ chức QLNN về NSNN có thực chất là phân công QLNN về NSNN theo hệ thống bộ máy nhà nước hiện hành nhằm thống nhất sự QLNN của các cấp về KTXH với QLNN về NSNN.
Nói giản đơn hơn là, tổ chức QLNN về NSNN là việc giao chức năng - nhiệm vụ - thẩm quyền - trách nhiệm QLNN đối với NSNN cho các cấp trong hệ thống bộ máy nhà nước hiện có.
Theo Luật NSNN năm 2015, Nghị định số 163/2016/NĐ-CP ngày 21/12/2016 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Ngân sách nhà nước, bộ máy quản lý NSNN cấp huyện bao gồm: HĐND huyện, UBND huyện, Phòng Tài chính kế hoạch (TCKH), Kho bạc nhà nước (KBNN) huyện.
HĐND huyện thực hiện quyết định dự toán, quyết định phân bổ dự toánngân sách cấp huyện, phê chuẩn quyết toán ngân sách cấp huyện, quyết định các chủ trương, biện pháp để thực hiện ngân sách huyện, quyết định điều chỉnh bố sung ngân sách cấp huyện trong các trường hợp cần thiết, giám sát việc thực hiện ngân sách đã được HĐND quyết định.
UBND huyện: tổ chức quản lý thống nhất ngân sách huyện và các hoạt động tài chính khác của huyện, gồm: lập dự toán ngân sách cấp huyện, phương án phân bổ ngân sách cấp huyện, quản lý thu, chi ngân sách huyện, và quyết toán ngân sách huyện.
Phòng TCKH: là cơ quan tham mưu giúp UBND huyện trong việc tổng hợp dự toán ngân sách huyện và phương án phân bổ dự toán ngân sách huyện, quản lý thu, chi ngân sách huyện và quyết toán ngân sách huyện.
KBNN huyện: là cơ quan kiểm soát chi NSNN theo quy định Luật NSNN. Chủ đầu tư: là cơ quan, tổ chức được người quyết định đầu tư giao quản lý, sử dụng vốn NSNN để đầu tư xây dựng
1.2.4.2. Cơ chế quản lý ngân sách nhà nước cấp huyện
Cụm từ “cơ chế” được sử dụng phổ biến ở nước ta từ cuối những năm 1970, khi chúng ta bắt đầu có sự nghiên cứu về quản lý và kinh tế đang có sự thay đổi. Ví dụ như có các loại cơ chế sau đây: cơ chế hiện đại, cơ chế mới, cơ chế một cửa, cơ chế mở, cơ chế cải cách,…
Tóm lại, khái niệm cơ chế là gì là một khái niệm rộng và được ứng dụng trong nhiều ngành khoa học khác nhau, có thể thấy nó được ứng dụng từ khoa học tự nhiên đến khoa học xã hội. Đối với ngành kinh tế học cơ chế cũng được nghiên cứu và sử dụng khác nhau tùy thuộc vào đối tượng và mục đích nghiên cứu của các nhánh kinh tế học khác nhau.
Hiện tại, cơ chế quản lý nhà nước cấp huyện được tuân theo Nghị định số 16/2015/NĐ-CP quy định cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập, Nghị định số 60/2021/NĐ-CP quy định cơ chế tự chủ tài chính của đơn vị sự nghiệp công lập và luật ngân sách nhà nước
1.2.4.3. Lập dự toán ngân sách nhà nước.
a. Khái niệm dự toán và lập dự toán ngân sách nhà nước.
Dự toán NSNN là bản dự định về cơ cấu NSNN cho một thời kỳ nhất định của sự phát triển KTXH của quốc gia, trước hết là của hàng năm hoặc dài hơn theo chiến lược phát triển KTXH của đất nước.
Nói cách khác và giản đơn hơn, đó là bản dự định thu - chi NSNN, với mức chi tiết theo cơ cấu NSNN, đã được trình bày ở đầu chương.
Còn lập dự toán NSNN là việc tính toán nhu cầu chi tiêu công của quốc gia và tính toán các khả năng thu nhằm bảo đảm nhu cầu chi tiêu công đó để
từ đó hình thành bản dự toán trên.
b. Căn cứ lập dự toán ngân sách nhà nước hằng năm. Dự toán NSNN được lập ra trên cơ sở sau đây:
- Về dự toán thu.
Căn cứ để lập dự toán thu là:
Thứ nhất, lực lượng đóng thuế và số thuế có thể thu được theo các Luật Thuế hiện hành.
Thứ hai, lực lượng kinh tế nhà nước và số thu có được từ lực lượng này. Thứ ba, các khoản tài trợ cho NSNN. Với NSNN trung ương, đó là sự tài trợ quốc tế, với NSNN các cấp, đó là phần phân bổ từ NS cấp trên.
Thứ tư, các khoản thu đặc thù khác theo dự tính.
Các số liệu về các nguồn thu trên do các cơ quan QLNN chuyên ngành khác nhau cung cấp cho cơ quan QLNN về tài chính để tổng hợp và cân đối.
- Về dự toán chi. Căn cứ để lập dự toán chi là:
Thứ nhất, chương trình phát triển KTXH và những việc của chương trình đó cần đến tiền của NSNN, được thể hiện thành dự án hoặc sáng kiến dự án.
Thứ hai, chương trình, kế hoạch QLNN và những công tác QLNN cần đến tiền để thực thi có hiệu lực sự QLNN đó. Phần chi này được gắn liền với các chương trình trọng điểm, đổi mới,.. của QLNN.
Thứ ba, bộ máy HCNN cần có cho QLNN và kinh phí theo định mức cho sự tồn tại và vận hành của chính bộ máy đó.
Thứ tư, các khoản chi khác, không ổn định, nhưng là cần thiết.
Tất cả các căn cứ trên đều phải được thể hiện thành văn bản do các chủ thể chi lập ra và trình lên cấp có thẩm quyền phê duyệt qua cơ quan tham mưu là cơ quan tài chính. Trên cơ sở đó, được tập hợp theo mẫu cơ cấu chi của NSNN của mỗi cấp, từ quốc gia đến cấp chính quyền cơ sở là xã - phường - thị trấn.
1.2.4.4. Phê chuẩn dự toán ngân sách nhà nước.
Sau khi dự toán NSNN được chính phủ hoặc cơ quan HCNN của một cấp chính quyền địa phương nào đó lập ra, chúng sẽ được trình tại quốc hội
hoặc cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, tức Hội đồng nhân dân cùng cấp của NSNN đó, nghị bàn và phê chuẩn. Bản dự toán đó sẽ được cơ quan dân biểu luận bàn về tính hợp lý, hợp Hiến, khả thi và được phê chuẩn. Sau khi bản dự toán được phê chuẩn, sẽ trở thành cơ sở pháp lý cho các hoạt động NSNN trong cùng kỳ có hiệu lực của dự toán đó.
1.2.4.5. Phân bổ dự toán ngân sách nhà nước.
Thực chất của công việc này là:
a. Giao nhiệm vụ thu cho các cơ quan quản lý nhà nước có chức năng thu các khoản đã được ghi trong dự toán ngân sách nhà nước.
Trong các cơ quan QLNN có liên quan đến việc thu cho NSNN theo dự toán NSNN thì ngành Thuế và Kho bạc nhà nước là hai cơ quan quan trọng nhất và việc giao nhiệm vụ thu này trước hết và chủ yếu là giao nhiệm vụ thu cho ngành Thuế và Kho bạc nhà nước.
b. Phân bổ phần được chi cho các cơ quan, tổ chức, đơn vị được thụ hưởng ngân sách nhà nước.
Như tác giả đã nêu trong phần nói về cơ cấu chi NSNN, tất cả các khoản chi NSNN đều có địa chỉ. Địa chỉ này chính là chủ thể sử dụng tiền của NSNN để thực thi các nhiệm vụ do nhà nước các cấp giao cho. Chủ thể đó là các cơ quan, tổ chức, đơn vị được thụ hưởng NSNN. Các chủ thể trình lên cấp trên có thẩm quyền về nhu cầu chi của cơ quan, tổ chức, đơn vị và cũng là yêu cầu đối với cấp trên chi NSNN cho hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị và việc phân bổ dự toán NSNN trong trường hợp này chính là việc quyết định của cấp trên về chi NSNN cho các cơ quan, đơn vị, tổ chức đó. Các cơ quan, đơn vị, tổ chức dựa vào quyết định này mà đến Kho bạc nhà nước để giải ngân.
1.2.4.6. Chấp hành dự toán ngân sách nhà nước.
Nội dung của việc chấp hành ngân sách nhà nước bao gồm: a. Tổ chức thu ngân sách nhà nước.
Đây là công việc của ngành Thuế và Kho bạc nhà nước. Xét về hình thức, công việc này là một nội dung của toàn bộ công tác quản lý NSNN -
phần tạo nên công quỹ để có phần kia của NSNN - phần chi tiêu công.
Tuy nhiên, đây là phần thuần túy về nghiệp vụ trong thực thi công vụ QLNN ở khâu thu, mang tính chuyên sâu về ngành thuế, quá phạm vi nghiên cứu của luận văn này nên tác giả xin không đi quá giới hạn.
b. Tổ chức chi ngân sách nhà nước.
Đây là công việc sử dụng công quỹ do nhiều cơ quan QLNN, đơn vị sự nghiệp công lập thực hiện để các cơ quan, đơn vị này làm tròn chức năng, nhiệm vụ của họ, chứ không chỉ là việc của cơ quan chuyên quản về tài chính và NSNN.
Tuy nhiên, trên giác độ chung của QLNN về chi NSNN, nội dung quản lý chi NSNN cần được nhìn nhận một cách toàn diện và sâu sắc với các việc của khâu này như sau:
- Cấp chủ quản NSNN phân bổ và ra quyết định chi cho các chủ thể chi. - Các chủ thể chi (chủ chi) trình cơ quan QLNN về NSNN bản phương án chi được duyệt bởi cấp có thẩm quyền quản lý chủ chi này.
- Cơ quan QLNSNN thông qua bộ máy chuyên môn của mình thực thi quyền thẩm định hành chính và tiến hành xuất chi cho các chủ thể chi.
- Các chủ chi dùng tiền được NSNN cấp phát để thực thi các dự án đầu tư công, các chương trình công vụ của cơ quan mình và chi phí HCNN của cơ quan mà cấp trên đã phê chuẩn trong năm tài chính.
1.2.4.7. Giám sát, thanh tra, kiểm tra việc chấp hành dự toán ngân sách nhà nước.
Giám sát, thanh tra, kiểm tra là khâu tối quan trọng của mọi quá trình quản lý. Với nhiều sự việc đơn giản thì quản lý chủ yếu là giám sát, kiểm tra, còn đối với hoạt động của NSNN, công tác giám sát, thanh tra, kiểm tra còn quan trọng hơn nhiều.
Liên quan đến các hoạt động tạo lập, sử dụng NSNN, nói gọn là hoạt động thu - chi NSNN, cần có nhiều hình thức như giám sát, thanh tra, kiểm tra, kiểm soát, kiểm toán, vv.. do nhiều cơ quan, tổ chức có địa vị pháp lý
khác nhau tiến hành, như giám sát của quốc hội và HĐND, thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành, giám sát của hệ thống chính trị dưới sự chủ trì của Ủy ban MTTQ Việt Nam các cấp, giám sát và phản biện của quần chúng.
Tất cả công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát ở trên đều thuộc phạm vi quản lý NSNN. Tuy nhiên, đứng trên giác độ QLNN về NSNN, khâu giám sát, thanh tra, kiểm tra việc chấp hành dự toán NSNN được thực hiện qua các công vụ chính là:
a. Thanh tra, kiểm tra việc thu ngân sách nhà nước.
Điển hình và trọng tâm của việc thanh, kiểm tra này là thanh, kiểm tra đối với ngành thuế về việc ngành thuế đã thực hiện việc thu thuế đúng luật và đúng dự toán NSNN như thế nào. Điều này khác với việc thanh, kiểm tra của ngành thuế đối với các đối tượng chịu thuế.
Bên cạnh đó, việc thanh, kiểm tra khâu thu còn cần được tiến hành với nhiều cơ quan HCNN, đơn vị sự nghiệp công được nhà nước cho phép thu về tính nghiêm minh của họ trong việc thu và nộp NSNN.
b. Thanh tra, kiểm tra việc chi của các cơ quan, đơn vị được ngân sách nhà nước cấp.
Tất cả các cơ quan HCNN, đơn vị sự nghiệp công lập, các chủ chương trình, dự án chi tiêu công, đều là đối tượng của việc thanh, kiểm tra này. Việc thanh, kiểm tra nhằm ngăn ngừa, loại trừ mọi hành vi gian lận, lãng phí trong quá trình sử dụng tiền do NSNN cấp để thực thi công vụ. Loại sai phạm này có cả trong sử dụng chi thường xuyên, tuy lượng nhỏ nhưng dễ xẩy ra phổ biến, có cả trong nhiều việc chi khác, lớn nhất là chi đầu tư công, chi xây dựng kinh tế nhà nước. Các trọng án kinh tế diễn ra trong những năm qua ở nước ta đều liên quan đến các dự án đầu tư công và đầu tư kinh tế nhà nước.
1.2.4.8. Cân đối và điều chỉnh dự toán ngân sách nhà nước.
Trong quá trình chấp hành NS, nếu có sự thay đổi về nguồn thu và nhiệm vụ chi thì phải thực hiện điều chỉnh dự toán NSNN như sau: Số tăng thu và số tiết kiệm chi so với dự toán được giao, được sử dụng để giảm bội
chi, tăng chi trả nợ, tăng chi đầu tư phát triển, bổ sung quỹ dự trữ tài chính, tăng dự phòng NS. Nếu giảm thu so với dự toán được duyệt thì phải sắp xếp lại để giảm một số khoản chi tương ứng. Trường hợp số thu, chi biến động lớn so với dự toán cần điều chỉnh tổng thể, Chính phủ trình Quốc hội, UBND trình HĐND cùng cấp quyết định điều chỉnh DTNSNN.
1.2.4.9. Quyết toán ngân sách nhà nước.
Quyết toán NSNN được khởi đầu bằng việc lập quyết toán. Lập quyết toán NSNN thường được thực hiện theo phương pháp lập từ cơ sở, tổng hợp từ dưới lên. Cơ quan tài chính cùng cấp thẩm quyền quyết định quyết toán năm của các đơn vị dự toán cấp I. Trường hợp đơn vị dự toán cấp I đồng thời là đơn vị sử dụng NS, cơ quan tài chính duyệt quyết toán cho đơn vị dự toán cấp I. Bộ Tài chính thẩm định quyết toán thu NSNN, báo cáo quyết toán thu, chi NS địa phương; lập quyết toán thu, chi NS trung ương và tổng hợp lập tổng quyết toán thu, chi NSNN (bao gồm quyết toán thu, chi NS trung ương và quyết toán thu, chi NS địa phương) trình Chính phủ xem xét để trình Quốc hội phê chuẩn; đồng thời gửi cơ quan Kiểm toán Nhà nước.
1.2.4.10. Xử lý bội chi ngân sách nhà nước.
a. Khái niệm về bội chi ngân sách nhà nước.
Bội chi ngân sách nhà nước trong một năm là số chênh lệch giữa chi lớn hơn thu của năm đó. Để tính đúng về bội chi ngân sách nhà nước, xét trên phương diện lý luận phải loại trừ các khoản thu sau:
- Số thu về các khoản vay nợ, vì các khoản vay phải có trách nhiệm hoàn trả.
- Viện trợ không hoàn lại hàng năm từ các chính phủ và tổ chức quốc tế có tác dụng làm giảm bội chi NSNN.
- Việc thu hồi hàng năm tiền nợ nhà nước đã cho vay không được tính là một khoản thu của NSNN. Vì vậy, trong công thức tính bội chi NSNN, số chi không thể bao gồm toàn bộ doanh số cho vay của nhà nước, mà chỉ gồm
cho vay ròng. Cho vay ròng hàng năm của nhà nước là chênh lệch giữa số cho vay ra và số đã thu hồi nợ trong năm.
b. Nguyên nhân bội chi ngân sách nhà nước và nguồn bù đắp. Có hai nhóm nguyên nhân gây ra bội chi NSNN như sau: Nhóm nguyên nhân khách quan gồm:
- Tác động của chu kỳ kinh doanh là nguyên nhân cơ bản nhất trong số các nguyên nhân khách quan gây ra bội chi NSNN.
- Khủng hoảng làm cho thu nhập của Nhà nước co lại, nhưng nhu cầu chi lại tăng lên (để giải quyết những khó khăn mới về KTXH). Điều đó làm cho mức bội chi NSNN tăng lên. Ở giai đoạn kinh tế thịnh vượng, thu của nhà nước sẽ tăng lên, trong khi chi không phải tăng tương ứng. Điều đó làm giảm mức bội chi NSNN.
- Những nguyên nhân khác như thiên tai, dịch hoạ, v.v… Nhóm nguyên nhân chủ quan gồm:
- Những đột phá trong chiến lược, kế sách phát triển KTXH của đất nước. Đây là nguyên nhân cơ bản nhất trong số các nguyên nhân chủ quan gây ra bội chi NSNN. Khi nhà nước thực hiện chính sách đẩy mạnh đầu tư, kích thích tiêu dùng sẽ làm tăng mức bội chi NSNN. Ngược lại, thực hiện chính sách giảm đầu tư và tiêu dùng của nhà nước thì mức bội chi NSNN sẽ giảm bớt.
- Sai lầm trong chính sách, trong công tác quản lý kinh tế - tài chính v.v… làm cho nền kinh tế trì trệ cũng có thể dẫn tới bội chi NSNN. Nguyên nhân này thường có ở những nhà nước thiếu trong sạch và vững mạnh.
c. Lựa chọn phương thức xử lý bội chi ngân sách nhà nước. Những cách xử lý thường có và bất lợi của nó: