3. Ý NGHĨA KHOA HỌC VÀ THỰC TIỄN
1.2.2. Tình hình chuyển quyền sử dụng đất tại Việt Nam
1.2.2.1. Quá trình hình thành, phát triển QSDĐ ở Việt Nam
Pháp luật quy định về đất đai của Nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hoà Việt
Nam được đánh dấu bằng Luật cải cách ruộng đất năm 1953. Ngày 29/12/1987 Quốc hội đã thông qua Luật Đất đai đầu tiên nhằm điều chỉnh các quan hệ về quản lý, sử
dụng đất. Luật Đất đai đã thể chếhoá đường lối, chính sách của Đại hội lần thứ VI của
Đảng và Hiến pháp 1980 (Điều 19 và 20) khẳng định đất đai thuộc sởhữu toàn dân, do
Nhà nước thống nhất quản lý. Luật Đất đai được ban hành đúng vào thời kỳđất nước
ta bước đầu bước vào giai đoạn đổi mới về kinh tế, đặc biệt thời kỳ này có nhiều chính sách mở cửa. Sau 4 năm thi hành Luật Đất đai năm 1987 cho thấy thực tếđã nảy sinh những bất cập, đó là người sử dụng đất thực sự không có quyền đối với mảnh đất mình
được giao, kể cả quyền thừa kế, chuyển nhượng, họ chỉđược chuyển QSDĐ trong các trường hợp: khi hộ nông dân vào hoặc ra hợp tác xã, tập đoàn sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp; khi hợp tác xã, tập đoàn sản xuất nông nghiệp và cá thể thoả thuận đổi đất
cho nhau để tổ chức lại sản xuất; khi người được giao đất chuyển đi nơi khác hoặc đã chết mà thành viên trong hộ của người đó vẫn tiếp tục sử dụng đất đó. Luật chỉ cho
phép được thừa kế nhà hoặc mua nhà ởđồng thời được QSDĐ ởcó ngôi nhà đó, sau khi được cơ quan nhà nước có thẩm quyền công nhận quyền sở hữu đối với nhà ở.
Hiến pháp 1992 còn quy định: “Tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất có quyền chuyển QSDĐ theo quy định của pháp luật”. Do đó, Quốc hội đã đưa việc sửa
đổi Luật Đất đai vào chương trình xây dựng pháp luật năm 1993. Luật Đất đai năm 1993 được Quốc hội thông qua ngày 14/07/1993 và có hiệu lực ngày 15/10/1993 vềcơ
bản kế thừa Luật Đất đai 1987 và bổ sung một số nội dung mới như một số quyền của
người sử dụng đất. Cụ thể có 5 quyền: chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp QSDĐ. Như vậy, Luật đưa ra những quy định theo xu hướng ngày càng mở
rộng quyền của người sử dụng, cho họ định đoạt hạn chế QSDĐ của mình. Nghĩa là chuyển QSDĐ phải tuân theo điều kiện, nội dung, hình thức do Bộ luật dân sự và pháp luật vềđất đai quy định.
Tuy nhiên, do sự phát triển nhanh chóng của tình hình kinh tế, xã hội, qua thực tế
cuộc sống với tác động của cơ chế kinh tế thịtrường làm cho quan hệđất đai càng trở
nên phức tạp, nhiều vấn đề lịch sử còn chưa được xử lý thì các vấn đề mới lại nảy sinh mà Luật Đất đai 1993 chưa có quy định. Vì vậy, năm 1998 Luật Đất đai được sửa đổi, bổ sung. Luật bổ sung thêm một số quyền của người sử dụng đất như quyền góp vốn bằng giá trịQSDĐ, quyền cho thuê lại QSDĐ. Tổ chức, hộgia đình, cá nhân được Nhà
nước cho thuê đất mà đã trả tiền thuê đất cho cả thời gian thuê cũng được thực hiện các
QSDĐ như chuyển nhượng, thế chấp, góp vốn, cho thuê lại QSDĐ. Riêng tổ chức, hộ gia đình, cá nhân được Nhà nước cho thuê đất mà trả tiền thuê đất hàng năm thì chỉ được chuyển nhượng, thế chấp tài sản thuộc sở hữu của mình gắn liền với QSDĐ.
Để triển khai thực hiện Nghị quyết của Quốc hội về cải cách hành chính và để đồng bộ với một số Luật mà Quốc hội mới thông qua trong thời gian qua như Luật khuyến khích đầu tư trong nước, Luật Đầu tư nước ngoài tại Việt Nam, thì Luật Đất
đai cũng cần được sửa đổi, bổ sung cho phù hợp. Trong chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội, uỷban thường vụ Quốc hội năm 2000 Luật Đất đai lại được
đưa vào chương trình sửa đổi, bổ sung. Ngày 29/06/2001 Quốc hội khoá X, kỳ họp thứ 9 đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một sốđiều của Luật Đất đai.
Tuy nhiên, trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa - hiện đại hóa, tình hình quản lý và sử dụng đất sau 3 năm thực hiện Luật Đất đai sửa đổi 2001 đã cho thấy còn bộc lộ những thiếu sót, yếu kém. Vì vậy, việc tiếp tục sửa đổi Luật Đất đai 1993 (Luật sửa đổi bổ sung 1998, 2001) là cần thiết và tất yếu nhằm mục đích tháo gỡ những
vướng mắc trong công tác quản lý, sử dụng đất, bảo đảm tính ổn định của pháp luật,
đồng thời, thế chế hóa kịp thời đường lối, chủtrương, chính sách của Đảng vềđất đai
trong thời kỳ mới. Luật Đất đai năm 2003 đã được Quốc hội thông nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XI kỳ họp thứ 4 thông qua ngày 26/11/2003 và có hiệu lực thi hành từ ngày 01/07/2004.
Qua các quy định của Luật Đất đai qua từng thời kỳ cho thấy, Luật đang dần dần
đưa ra những quy định phù hợp với cuộc sống hơn và chấp nhận những thực tế của cuộc sống đòi hỏi; mở rộng dần quyền của người sử dụng đất nhưng vẫn đảm bảo
được nguyên tắc đất đai thuộc sở hữu toàn dân.
1.2.2.2. Tình hình chuyển nhượng quyền sử dụng đất tại Việt Nam
Giai đoạn trước năm 1975
Dưới chếđộ cũ đất đai thuộc sở hữu tư nhân, giai cấp thống trị chiếm hữu hầu hết
đất đai; đất đai được xem là bất động sản cho nên được mua bán như mọi hàng hóa khác. Ngay sau Cách mạng tháng Tám thành công, Nhà nước ta đã ban hành các sắc lệnh, đạo luật để quản lý đất đai và ngay cả khi cuộc kháng chiến chống thực dân Pháp
chưa hoàn thành, Nhà nước Việt Nam Dân chủ cộng hoà đã ban hành Luật cải cách ruộng đất ngày 4/12/1953 nhằm từng bước xoá bỏ sự bóc lột của phong kiến và đế
quốc do sự chiếm hữu đất đai mang lại. Từ 6 hình thức sở hữu chủ yếu vềđất đai là: sở
hữu của thực dân Pháp, sở hữu của địa chủ, sở hữu nhà chung của tầng lớp tư sản và sở hữu nhỏ của người nông dân, sở hữu của tầng lớp phú nông. Nhà nước chỉ còn thừa nhận 2 hình thức sở hữu chủ yếu về đất đai là: sở hữu Nhà nước và sở hữu ruộng đất của người nông dân.
Giai đoạn sau năm 1975 đến trước khi có Luật Đất đai năm1993:
Sau năm 1975, Nhà nước bắt đầu xây dựng một hệ thống pháp luật thống nhất trong cảnước và đất đai là vấn đềđược đặt lên hàng đầu. Với quy định của Hiến pháp và Luật Đất đai quyền sở hữu đất đai cao nhất và duy nhất đó là “Nhà Nước Cộng Hòa Xã Hội Chủ Nghĩa Việt Nam”, các chủ thể khác chỉ có quyền sử dụng. Từ tính chất
này, đất đai bắt đầu không phải là đối tượng đổi chác, mua bán, không phải là đối
tượng trong hợp đồng dân sự.
Luật đất đai được Quốc hội thông qua ngày 29 tháng 12 năm 1987 - Đạo luật đất
đai đầu tiên của nước ta ghi nhận tại điều 1: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà
nước thống nhất quản lý. Nhà nước giao đất cho các nông trường, lâm trường, xí nghiệp, đơn vị vũ trang nhân dân, cơ quan Nhà nước, tổ chức xã hội và cá nhân để sử
dung ổn định, lâudài”. Đến năm 1988, việc chuyển dịch trong quản lý đất đai là hết sức cần thiết, vì vậy tại điều 16, Luật Đất đai năm 1987 đã quy định việc chuyển quyền sử dụng đất như chỉ thực hiện trong 3 trường hợp sau: Khi hộ nông dân vào hoặc ra hợp tác xã, tập đoàn sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp. Khi hợp tác xã, tập
đoàn sản xuất nông nghiệp và cá nhân thỏa thuậnđổi đất cho nhau tổ chức lại sảnxuất.
Khi người được giao đất chuyển đi nơi khác hoặc đã chết mà thành viên trong hộ của
người đó vẫn còn tiếp tục sử dụng đất đó.
Nhà nước vẫn chưa công nhận việc chuyển nhượng đất và cũng chưa nhận thức
được đất đai là hàng hóa đặc biệt. Tuy nhiên, trong thực tế việc chuyển nhượng vẫn diễn ra mạnh mẽ, đa dạng.
Giai đoạn từ sau Luật Đất đai năm 1993 đến trước khi có Luật Đất đai năm 2003:
Luật Đất đai năm 1993 có quy định những điểm mới sau: Thừa nhận đất có giá trị.
Quy định các quyền của người sử dụng đất: chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp quyền sử dụng đất.
Nhà nước trực tiếp giao đất cho người sử dụng đất ổn định, lâu dài.Quy định hạn mức đất nông nghiệp, lâm nghiệp.
Như vậy, đây là lần đầu Luật cho phép người sử dụng đất có quyền chuyển
nhượng, chuyển đổi, tặng cho, thừa kế quyền sử dụng đất.Đây là một quy định mang
tính đọt phá, phù hợp với tình hình thực tế, nguyện vọng của nhân dân, thúc đẩy sự
phát triển kinh tế.
Tuy nhiên sau 5 năm áp dụng, việc thực hiện đã bộc lộ nhiều bất cập như: quy định rất chung chung, chồng chéo, khi chuyển nhượng phải nộp 10% giá trịđất, 2% giá trị tài sản tính thuế. Vì vậy, nhiều giao dịch đã tự phát diễn ra trong dân, không
thông qua cơ quan Nhà nước.
Ngày 29/3/1999, Chính phủđã ban hành Nghịđịnh số17/1999/NĐ-CP về thủ tục chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế quyền sử dụng đất và thế
chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất. Nghịđịnh này đã quy định cụ thể, rõ ràng về
trình tự, thủ tục chuyển quyền nhưng việc phân công trách nhiệm cho từng cơ quan có
thẩm quyền chưa được quy định; Vì vậy, trong quà trình thực hiện vẫn còn nhiều khó
khăn, vướng mắc.
Ngày 01/11/2001, Chính phủđã bàn hành Nghịđịnh 79/2001/NĐ-CP về sửa đổi, bổ sung một sốđiều của Nghịđịnh 17/1999/NĐ-CP. Nghịđịnh này có nhiều điểm sửa
đổi, bổ sung làm rõ, tuy nhiên trong nội dung chuyển quyền sử dụng đất không thay
đổi gì đáng kể đối với đối tượng hộ gia đình, cá nhân, chỉthay đổi, bổ sung về thành phần hồsơ, trình tự thực hiện đối với tổ chức kinh tế.
Giai đoạn từ khi thực hiện Luật Đất đai năm 2003 đến trước ngày Luật Đất đai 2013 có hiệu lực:
Luật Đất đai năm 2003 và các văn bản hướng dẫn thi hành đã tạo điều kiện thuận lợi cho đất đai tham gia vào thị trường bất động sản, cơ chế thực hiện thông thoáng, nâng cao trách nhiệm quản lý của Nhà nước. Thị trường bất động sản trong đó có
quyền sử dụng đất đã lập được cơ chế hoạt động, phát triển tương đối đồng bộ; từng
bước hoàn thiện chính sách tài chính đất đai theo hướng tiếp cận cơ chế thịtrường, thu
hút đầu tư phát triển, đưa đất đai trở thành nguồn lực, nguồn vốn đểphát triển đất nước.
Chính sách quy định về chuyển quyền của Luật Đất đai năm 2003 đã đáp ứng
được yêu cầu, nguyện vọng của nhân dân, giảm bớt các thủ tục hành chính, tạo điều kiện thuận lợi cho ổn định xã hội, phát triển kinh tế của đất nước.
Giai đoạn từ sau Luật Đất đai năm 2013 đến nay:
Luật Đất đai năm 2013 được xây dựng trên cơ sở phải phù hợp với quan điểm,
cương lĩnh của Đảng, phù hợp với đường lối phát triển kinh tế và hội nhập quốc tế. Luật tiếp tục khẳng định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở
hữu và thống nhất quản lý. Đảm bảo hài hoà các lợi ích của Nhà nước, người sử dụng
nguồn lực cho sự phát triển của đất nước. Sử dụng hiệu quả các công cụ về giá, thuế đất đai nhằm khắc phục tình trạng đầu cơ, tham nhũng, lãng phí.
Luật cũng đảm bảo tính thống nhất giữa các luật khác có liên quan, kế thừa những quan điểm, chính sách còn phù hợp với thực tế của Luật Đất đai năm 2003.
Chính sách công tác chuyển chuyền sử dụng đất về cơ bản vẫn giữ nguyên theo quy
định tại Luật Đất đai năm 2003 và có một số trình tự, thủ thục hành chính. Nhận xét về chính sách chuyển quyền sử dụng đất hiện nay
Hiện nay, Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành đã có hiệu lực thi hành; về cơ bản Luật đã phù hợp với quan điểm, cương lĩnh, chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của Đảng, bảo đảm ổn định xã hội, phù hợp với đường lối đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, phát triển kinh tế thịtrường định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế. Chính sách, pháp luật Nhà nước trong chuyển quyền sử dụng đất cơ bản đã kế thừa Luật Đất đai năm 2003 và khắc phục các hạn chế, yếu kếm vẫn phù hợp với tình hình thực tế hiện nay. Một số quy định về căn bản đã giảm bớt các thủ tục hành chính như việc xác nhận việc chuyển quyền sử dụng đất do
Văn phòng Đăng ký quyền sử dụng đất xác nhận ngay vào trang 4 của Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất mà không phải cấp Giấy chứng nhận mới. Một điểm mới là
quy định các giao dịch có hiệu lực khi được vào sổđịa chính, điều này đã bắt buộc các
cơ quan quản lý tại địa phương phải cập nhật thông tin địa chính (trước đây nhiều địa
phương đã không thực hiện quy định này). Tuy nhiên hiện nay vẫn còn một số nội
dung chưa quy định rõ như: xác nhận việc sát nhập, chia tách quyền sử dụng đất của vợ chồng, của hộ gia đình do cơ quan cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng mới hay
Văn phòng Đăng ký quyền sử dụng đất thực hiện.
1.2.2.3. Sơ lược tình hình chuyển quyền sử dụng đất của thành phố Biên Hòa tỉnh Đồng Nai.
Nằm trong vùng kinh tế trọng điểm phía Nam, TP.Biên Hòa có nhiều thế mạnh trong phát triển kinh tế, đặc biệt là trong lĩnh vực công nghiệp, thương mại - dịch vụ. Trong những năm qua, với tốc độ phát triển công nghiệp cao, đã ảnh hưởng đến việc bố trí đất đai cho các mục đích, cụ thểnhư bốtrí đất xây dựng đô thị (xây dựng cơ cở hạ tầng, công trình công cộng, xây dựng trụ sở, cơ quan, trường học,...) cho phù hợp với quy mô dân số, cũng như bố trí đất xây dựng nhà ở, các công trình sản xuất kinh doanh dịch vụ,… Trong điều kiện đó, việc quản lý và sử dụng nhà đất là vấn đề hết sức khó khăn và phức tạp.
Hằng năm dưới sự chỉ đạo của cấp trên cùng với sự chỉ đạo của ban lãnh đạo Phòng Tài nguyên và Môi trường tổ chức xây dựng và thực hiện kế hoạch quản lý và sử dụng đất đai một cách hợp lý và có hiệu quả. Trong đó phải kểđến công tác chuyển
và đưa vào áp dụng, có nhiều thay đổi về quy định cũng như các hình thức chuyển
QSDĐ, ban lãnh đạo và các cơ quan chuyên môn đã tổ chức tuyên truyền hướng dẫn thực hiện các quy định mới của Luật Đất đai quy định, đồng thời cũng tổ chức tuyên truyền đến người dân nhằm nâng cao sự hiểu biết của người dân, thúc đẩy hoạt động chuyển QSDĐ của xã diễn ra sôi động hơn.
Trên địa bàn thành phố Biên Hoà hiện nay, áp lực dân số ngày càng tăng nhanh,
quá trình đô thị hoá diễn ra mạnh, nhu cầu về nhà ở ngày càng tăng trong khi quỹđất của thành phố là cố định. Điều này này đã làm ảnh hưởng đến tiến trình phát triển chung của thành phố.
Quy hoạch sử dụng đất kết hợp với một sốchính sách đổi mới về nhà ở và chính sách xã hội, là công cụđắc lực đểNhà nước hướng dẫn việc sử dụng nhà đất làm tăng
lợi ích cộng đồng. Tuy nhiên, quá trình thực hiện công tác chuyển nhượng QSDĐ vẫn