Chương 1 TỔNG QUAN VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
1.3. Cơ sở thực tiễn về hoạt động đăng ký đất đai, phát triển quỹ đất
1.3.1. Khái quát về mô hình hoạt động của Văn phòng ĐKĐĐ ở một số nước
nước trên thế giới và kinh nghiệm cho Việt Nam
a. Hệ thống ĐKĐĐ tại Úc
Theo Bộ TN&MT (2012), tại Úc việc đăng ký bất động sản do các cơ quan chính phủ các Bang thực hiện. Các cơ quan này bao gồm cơ quan ĐKĐĐ, văn phòng đăng ký quyền đất đai, cơ quan quản lý đất đai hoặc cơ quan thông tin đất đai. Công tác quản lý nhà nước, bao gồm công tác đăng ký quyền sở hữu đất đai và các dịch vụ liên quan đến đất đai do cơ quan quản lý đất đai của các Bang giữ nhiệm vụ chủ trì, được hoạt động theo hướng sử dụng một phần đầu tư của chính quyền bang và chuyển dần sang cơ chế tự trang trải chi phí, trong đó ban đầu GCN được cấp thành 2 bản, 1 bản giữ lại Văn phòng đăng ký và 1 bản giao chủ sở hữu giữ; từ năm 1990 việc cấp GCN dần chuyển sang dạng số, bản gốc của GCN được lưu giữ trong hệ thống máy tính và bản giấy được cấp cho chủ sở hữu; ngày nay tại Văn phòng GCN, người mua có thể kiểm tra GCN của BĐS mà mình đang có nhu cầu mua. Những đặc điểm chủ yếu của Hệ thống ĐKĐĐ và bất động sản của Úc đó là:
- GCN được đảm bảo bởi Nhà nước.
- Hệ thống đăng ký đơn giản, an toàn và tiện lợi.
- Mỗi trang của sổ đăng ký là một tài liệu duy nhất đặc trưng cho hồ sơ hiện hữu về quyền và lợi ích được đăng ký và dự phòng cho đăng ký biến động lâu dài.
- GCN đất là một văn bản được trình bày dễ hiểu cho công chúng. - Sơ đồ trích lục thửa đất trong bằng khoán có thể dễ dàng kiểm tra, tham khảo.
- Giá thành của hệ thống hợp lý, tiết kiệm được chi phí và thời gian xây dựng.
- Hệ thống được xây dựng trên nền tảng công nghệ thông tin hiện đại, dễ dàng cập nhật, tra cứu cũng như phát triển đáp ứng yêu cầu quản lý và sử dụng [1].
b. Hệ thống ĐKĐĐ tại Anh
Theo Bộ TN&MT (2012), hệ thống ĐKĐĐ của Anh là hệ thống đăng ký bất động sản (đất đai và tài sản khác gắn liền với đất) tổ chức đăng ký theo một hệ thống thống nhất có Văn phòng chính tại Luân Đôn và 14 văn phòng khác phân theo khu vực (địa hạt) phân bổ đồng đều trên toàn bộ lãnh thổ Anh Quốc và Xứ Wales. Mọi hoạt động của hệ thống đăng ký hoàn toàn trên hệ thống máy tình nối mạng theo một hệ thống thống nhất (máy làm việc không kết nối với INTERNET, chỉ nối mạng nội bộ để bảo mật dữ liệu).
Cơ sở của đăng ký được quy định rất chặt chẽ trong Luật ĐKĐĐ (Land Registration Act) được sửa đổi và ban hành mới vào năm 2002, có hướng dẫn chi tiết vào năm 2003 (Registration Rules) và được cập nhật, chỉnh sửa bổ sung vào năm 2009. Trước năm 2002 Văn phòng ĐKĐĐ hoạt động theo địa hạt. Bất động sản thuộc địa hạt nào thì đăng ký tại Văn phòng thuộc địa hạt đó. Tuy nhiên, từ khi có Luật đăng ký mới (năm 2002) và khi hệ thống đăng
ký hoạt động theo hệ thống đăng ký điện tử thì khách hành có thể lựa chọn bất kỳ Văn phòng đăng ký nào trên lãnh thổ Anh.
Một điểm nổi bật trong Luật đất đai và Luật đăng ký có quy định rất chặt chẽ về đăng ký, bất kỳ người nào sở hữu đất đai và bất động sản trên lãnh thổ Anh đều phải đăng ký tại Văn phòng ĐKĐĐ; Nhà nước chỉ bảo hộ quyền sở hữu hợp pháp của chủ sở hữu có tên trong hệ thống đăng ký.
Cho đến năm 1994, Anh đã chuyển toàn bộ hệ thống đăng ký từ hệ thống đăng ký thủ công trên giấy sang hệ thống đăng ký tự động trên máy tính nối mạng, dùng dữ liệu số. Dữ liệu số là dữ liệu có tính pháp lý nếu dữ liệu đó do Văn phòng ĐKĐĐ cung cấp. Điều này được quy định cụ thể trong Luật đăng ký và Luật đất đai.
Về đối tượng đăng ký, theo Luật đất đai của Anh lấy đơn vị thửa đất làm đơn vị đăng ký, các tài sản khác gắn liến với đất được đăng ký kèm theo thửa đất dưới dạng thông tin thuộc tính. Về chủ sở hữu chỉ phân biệt sở hữu cá nhân và sở hửu tập thể (sở hữu chung, đồng sở hữu...) [1].
c. Hệ thống ĐKĐĐ tại Scotland
Theo Bộ TN&MT (2012), hệ thống đăng lý giao dịch Scotland triển khai năm 1617 theo một đạo luật của Thượng viện Scotland, hệ thống đăng ký chứng thư có mục tiêu đảm bảo an toàn pháp lý cho các giao dịch, đảm bảo tính công khai và tiếp cận dễ dàng. Sự an toàn pháp lý được bảo đảm thông qua luật dành quyền ưu tiên pháp lý cho các giao dịch đã đăng ký. Tính công khai được đảm bảo bằng luật quy định bất kỳ công dân nào cũng có quyền khảo cứu sổ đăng ký để lấy thông tin cần thiết. Tính dễ tiếp cận thể hiện qua việc chính quyền tạo điều kiện để việc cung cấp thông tin được nhanh chóng và rõ ràng. Tương phản với hệ thống đăng ký của Anh vốn duy trì “bí mật cá nhân” tới năm 1990, hệ thống ĐKĐĐ ở Scotland là hệ thống công khai ngay từ buổi đầu hình thành và phát triển. Quy trình đăng ký theo hệ thống tại
Scotland bao gồm:
- Đăng ký thông tin khai báo;
- Lập biên bản và đăng ký vào Sổ Biên bản; - Hồ sơ gốc;
- Bảng tra cứu.
Các Hồ sơ gốc và các Sổ biên bản được gửi tới Văn phòng Đăng ký Scotland để cho công chúng có thể tra cứu lấy thông tin. Như vậy một lượng lớn hồ sơ và giấy tờ phải được lưu giữ lâu dài. Trong hệ thống đăng ký quyền, các văn tự chỉ cần lưu trữ một thời gian cần thiết để nhập thông tin vào hệ thống sổ đăng ký và phục vụ thẩm tra.
Văn tự giao dịch sau khi được đóng dấu đăng ký sẽ được đóng dấu chính quyền trên từng trang và trao lại cho người nộp hồ sơ [1].
d. Hệ thống ĐKĐĐ tại Hoa Kỳ
Theo Bộ TN&MT (2012), mô hình ĐKĐĐ, BĐS ở Hoa Kỳ đó là các bang ở Hoa Kỳ đều có luật đăng ký và hệ thống thi hành hoàn chỉnh. Bất kỳ yếu tố nào về quyền sở hữu của một thửa đất ở một hạt nào đó đều có thể tiến hành đăng ký ở hạt đó. Quy định này là để bảo vệ quyền lợi cho người sở hữu đất đai. Mục đích đăng ký là nói cho người khác biết người mua đất đã có quyền sở hữu đất đai. Nếu mua đất không đăng ký thì có thể bị người bán đất thứ hai gây thiệt hại. Luật đăng ký bảo vệ quyền lợi người mua đất cho quyền ưu tiên đối với người đăng ký. Ví dụ A chuyển nhượng mảnh đất cho B sau đó lại chuyển nhượng cho C như vậy về mặt lí thuyết thì B có quyền ưu tiên, tuy nhiên theo luật cộng đồng ai đăng ký trước người đó được ưu tiên trước. Nếu C đăng ký trước B thì C có quyền ưu tiên về mảnh đất đó. Luật đăng ký đất yêu cầu người mua đất lập tức phải tiến hành đăng ký để chứng tỏ quyền sở hữu của đất đã thay đổi, đồng thời cũng để ngăn chặn người đến mua sau tiếp tục mua, kể cả việc đi lấy sổ đăng ký trước. Yêu cầu có liên quan về việc
đăng ký là: Về nội dung, có thể đăng ký được bất kỳ các yếu tố nào có liên quan như khế ước, thế chấp hợp đồng chuyển nhượng hoặc yếu tố có ảnh huởng đến quyền lợi đất đai; phía bán đất phải thừa nhận hợp đồng mua bán qua công chứng, cung chi nhánh điều kiện để ngăn chặn giả mạo; về mặt thao tác thì người mua đất hoặc đại diện của mình theo hợp đồng, khế ước nộp cho nhân viên đăng ký thị xã để vào sổ đăng ký, tiến hành chụp khế ước và xếp theo thứ tự thời gian.
Đăng ký chứng thư của Mỹ có mục tiêu “tránh những vụ chuyển nhượng có tính gian lận, để đảm bảo cho bất kỳ người nào muốn thực hiện giao dịch cũng có thể biết có những quyền tài sản và lợi ích nào thuộc về hoặc liên quan tới mảnh đất hoặc ngôi nhà cụ thể”. Việc đăng ký văn tự giao dịch được triển khai lần đầu tiên theo Luật Đăng ký của Mỹ năm 1640 và đã được phát triển ra toàn Liên bang.
Các điều luật về Đăng ký được phân loại theo cách thức mà nó giải quyết các vấn đề về quyền ưu tiên và nguyên tắc nhận biết. Các điều luật được chia thành 3 loại: quy định quyền ưu tiên theo trình tự, quy định về quyền ưu tiên theo nguyên tắc nhận biết và quy định hỗn hợp.
Điều luật theo nguyên tắc trình tự dành quyền ưu tiên cho giao dịch đăng ký trước. Một giao dịch được đăng ký sẽ thắng một giao dịch chưa được đăng ký dù cho giao dịch chưa đăng ký được thực hiện trước. Điều này dễ bị lợi dụng để thực hiện các giao dịch có yếu tố gian lận.
Điều luật theo nguyên tắc nhận biết: không dành quyền ưu tiên cho trình tự đăng ký. Người mua nếu không biết được (không được thông tin) về các tranh chấp quyền lợi liên quan tới bất động sản mà người ấy mua thì vẫn được an toàn về pháp lý.
Điều luật hỗn hợp phối hợp cả 2 nguyên tắc trên và là một bước phát triển lôgic với các quy định như sau: Một người mua sau được quyền ưu tiên
so với người mua trước nếu không biết về vụ giao dịch trước và người mua sau phải đăng ký trước.
Cũng như đặc điểm chung của đăng ký chứng thư, hệ thống này ở Mỹ, dù theo nguyên tắc ưu tiên trình tự đăng ký hay theo nguyên tắc khác, vẫn là một hệ thống đăng ký chứng cứ về các quyền chứ chưa phải bản thân các quyền. Người mua vẫn phải điều tra một chuỗi các văn tự của các vụ mua bán trước và phải điều tra tại chỗ xem người bán có đúng là chủ sở hữu và hoàn toàn có quyền bán hay không [1].
e. Hệ thống ĐKĐĐ tại Thụy Điển
Theo Bộ TN&MT (2012), ĐKĐĐ ở Thuỵ Điển được thực hiện từ thế kỷ thứ 16 và đã trở thành một thủ tục không thể thiếu trong các giao dịch mua bán hoặc thế chấp. Hệ thống ĐKĐĐ ở Thuỵ Điển cơ bản được hoàn chỉnh từ đầu thế kỷ 20 nhưng vẫn tiếp tục phát triển và hiện đại hoá. Về bản chất hệ thống này là hệ thống đăng ký quyền tương tự hệ thống Torrens.
Về mô hình tổ chức, ĐKĐĐ và đăng ký BĐS do các cơ quan khác nhau thực hiện, cả hai hệ thống này hợp thành hệ thống địa chính. Cơ quan đăng ký tài sản do Tổng cục quản lý đất đai thuộc Bộ Môi trường Thuỵ Điển. Cơ quan đăng ký tài sản trung ương có 53 Văn phòng đăng ký BĐS đặt tại các địa phương khác nhau. Ngoài ra còn có một số Văn phòng đăng ký tài sản trực thuộc chính quyền tỉnh.
Để phối hợp đồng bộ thông tin về đất đai và tài sản trên đất, việc xây dựng cơ sở dữ liệu tích hợp được giao cho Ban quản lý dữ liệu BĐS trung ương trực thuộc Bộ Tài nguyên môi trường. Cơ quan này chịu trách nhiệm xây dựng và quản trị hệ thống ngân hàng DLĐĐ, quản lý toàn bộ thông tin đăng ký BĐS và ĐKĐĐ. Các cơ quan ĐKĐĐ, đăng ký BĐS, cơ quan xây dựng và quản trị hệ thống ngân hàng thông tin đất đai đều hoạt động theo chế độ tự chủ tài chính dựa trên việc thu phí dịch vụ.
Để thực hiện việc đăng ký, đất đai được chia thành các đơn vị đất, mỗi đơn vị đất có mã số duy nhất. Việc xác định đơn vị đất như tách, hợp một phần diện tích đất, lập đơn vị đất mới thuộc trách nhiệm của Cục trắc địa - Bản đồ quốc gia. Việc đăng ký quyền, đăng ký thế chấp, đăng ký chuyển quyền… do cơ quan ĐKĐĐ thực hiện theo trình tự thủ tục chặt chẽ [1].
g. Một số kinh nghiệm rút ra cho Việt Nam
Qua nghiên cứu mô hình hoạt động ĐKĐĐ của một số nước cho thấy, cho dù ở chế độ sở hữu nào về đất đai (sở hữu tư nhân hay sở hữu nhà nước) thì nội dung của quản lý Nhà nước về đất đai cũng được xác định một cách chung nhất đó là xác lập quan hệ pháp lý ổn định phù hợp với sự vận hành của quy luật thị trường và những vấn đề về mô hình hoạt động ĐKĐĐ có thể xem xét áp dụng cho Việt Nam đó là:
- Các nước trên thế giới đều coi hoạt động ĐKĐĐ (kể cả việc cấp GCN) là hoạt động dịch vụ công mà không phải là hoạt động quản lý nhà nước và do tổ chức dịch vụ công của Nhà nước thực hiện.
- Mô hình cơ quan ĐKĐĐ ở các nước trên thế giới đều được tổ chức theo mô hình một cấp, trong đó phần lớn các nước, cơ quan đăng ký trực thuộc cơ quan quản lý đất đai ở Trung ương và có các chi nhánh trực thuộc được bố trí theo khu vực tùy theo nhu cầu giao dịch mà không bố trí theo đơn vị hành chính.
- Cơ quan ĐKĐĐ ở các nước đều có các điểm chung là: có thẩm quyền thực hiện tất cả các công việc của thủ tục ĐKĐĐ (từ việc tiếp nhận và kiểm tra hồ sơ đăng ký đến khi trả kết quả; kể cả việc ký cấp GCN và việc tính, thu các loại thuế, phí, lệ phí nộp vào ngân sách); do đó bảo đảm cơ chế “một cửa” được tuân thủ tuyệt đối (người dân chỉ đến duy nhất một nơi là cơ quan đăng ký để làm mọi thủ tục mà không phải đến nơi khác để tính và thu nghĩa vụ tài chính như ở Việt Nam).
- Hiện nay, phần lớn các nước đều đã triển khai tin học hóa việc đăng ký. Toàn bộ HSĐC dạng giấy đã được số hóa và được lưu giữ trong cơ sở DLĐĐ (còn gọi là ngân hàng dữ liệu) để phục vụ thuận lợi, nhanh chóng, chính xác yêu cầu khai thác thông tin thường xuyên cho mọi tổ chức, cá nhân, nhất là hệ thống cơ quan đăng ký (để thẩm tra trong quá trình giải quyết thủ tục đăng ký), cơ quan thuế. Hệ thống đăng ký điện tử được triển khai thống nhất ở mỗi quốc gia, nhiều nước đã triển khai việc đăng ký giao dịch điện tử (người đăng ký gửi hồ sơ đăng ký qua mạng đến cơ quan đăng ký mà không phải trực tiếp đến cơ quan đăng ký để nộp hồ sơ dạng giấy như hiện nay). Bên cạnh đó, một số nước áp dụng hệ thống đăng ký Torren (cấp GCN cho người đăng ký) như Úc đã chuyển sang việc cấp GCN điện tử và trên GCN chỉ thể hiện một số thông tin cơ bản về quyền sở hữu thửa đất; với cách làm này, người dân có thể tự in GCN của mình trên mạng bất kỳ lúc nào, giá trị pháp lý của loại GCN này được bảo đảm bằng sự thống nhất thông tin lưu trữ trong cơ sở dữ liệu địa chính.
Như vậy có thể thấy, mô hình VPĐKĐĐ là cầu nối trực tiếp giữa người SDĐ với các cơ quan quản lý đất đai ở địa phương. Thực hiện tốt chức năng nhiệm vụ của VPĐKĐĐ không chỉ có ý nghĩa đối với công tác quản lý mà nó còn góp phần thúc đẩy quá trình phát triển kinh tế - xã hội thông qua nguồn tài nguyên đất đai. Đặc biệt là sự đóng góp của nó đối với việc hình thành và phát triển thị trường bất động sản trong nền kinh tế thị trường ở nước ta hiện nay. Việc xây dựng mô hình cơ quan ĐKĐĐ một cấp, tập trung các giao dịch về bất động sản là bước đi đúng đắn, cơ bản trong việc thực hiện chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước ta về xây dựng bộ máy Nhà nước gọn nhẹ, hoạt động có hiệu quả nhằm đạt được các mục tiêu như: giảm đầu mối các cơ quan có thẩm quyền đăng ký giao dịch về bất động sản, giảm chi phí hoạt động, tiết kiệm được ngân sách nhà nước; công tác quản lý đăng ký giao dịch
về bất động sản được tập trung, chỉ đạo, kiểm tra được thường xuyên, thống