6. Kết cấu của luận văn
1.4. Kinh nghiệm về quản lý đầu tƣ công của một số quốc gia trên thế giới và những
những bài học rút ra
1.4.1. Kinh nghiệm quản lý đầu tư công của một số nước
1.4.1.1. Kinh nghiệm của Nhật Bản
HQĐT công của Nhật Bản đƣợc đánh giá theo các tiêu chí, chỉ tiêu cũng, đó là: thúc đẩy tốc độ tăng trƣởng kinh tế và phát triển bền vững, tăng thu nhập bình quân đầu ngƣời, cải thiện phúc lợi xã hội và nâng cao chất lƣợng cuộc sống của ngƣời dân. Để thực hiện điều này, Nhật Bản đã thực hiện chính sách ĐTC tích cực, chủ động phù hợp với từng thời kỳ, giai đoạn phát triển. HQĐT công của Nhật Bản còn đƣợc thể hiện ở phƣơng diện “chống chu kỳ kinh tế”. Về nguyên tắc, trong giai
đoạn kinh tế khó khăn thì ĐTC không đƣợc bành trƣớng và, ngƣợc lại, trong giai đoạn kinh tế tăng trƣởng nóng thì đầu tƣ cần phải đƣợc thắt chặt. Tuy nhiên, tại Nhật Bản, trong giai đoạn những năm 1990, khi ĐTC đƣợc thực hiện với quy mô lớn nhằm kích thích kinh tế thì mối quan hệ này cũng là không rõ ràng; nói cách khác, ĐTC không thể hiện đƣợc hiệu quả trên phƣơng diện này.
Về hiệu quả chuyển dịch cơ cấu kinh tế cho thấy ĐTC có tác động tích cực. Trong cơ cấu Đầu tƣ công của Nhật Bản thì các lĩnh vực an sinh xã hội chiếm tỷ trọng cao nhất trong tổng ĐTC, luôn ở mức từ 40–50%; công nghiệp lớn thứ hai, chiếm khoảng 20%; còn lĩnh vực khu vực nông–lâm–ngƣ nghiệp có tỷ trọng tƣơng đối thấp, trung bình chiếm khoảng 10%. Mặc dù, tỷ trọng ĐTC trong khu vực nông–lâm–ngƣ nghiệp khá ổn định, nhƣng xét về cơ cấu kinh tế cho thấy tỷ trọng của ngành này trong nền kinh tế lại có xu hƣớng giảm kể từ năm 1970. Điều này cho thấy, một mặt ĐTC có tác động khá tích cực đến chuyển dịch cơ cấu kinh tế nhƣng mặt khác cũng bộc lộ thực trạng là phân bổ ngân sách của Nhật Bản chƣa thực sự linh hoạt. Tại Nhật Bản, ảnh hƣởng của các nhóm lợi ích với phân bổ ngân sách cũng gây ra quan ngại rằng quá trình phân bổ này là kém hiệu quả.
Ngoài ra, ĐTC của Nhật Bản cho khu vực nông thôn đƣợc phân bổ nhiều hơn so với ĐTC cho khu vực thành thị nhằm thu hẹp khoảng cách phát triển giữa thành thị - nông thôn, ổn định quanh mức 35% kể từ năm 1999. HQĐT công đƣợc thể hiện ở thành tựu của Nhật Bản trong lĩnh vực nông nghiệp, đặc biệt là nông nghiệp công nghệ cao cũng nhƣ chất lƣợng cuộc sống của ngƣời dân trong khu vực nông nghiệp, nông thôn.
Trên phƣơng diện quản lý dự án Đầu tƣ công, Nhật Bản hiện sử dụng nhiều phƣơng pháp phân tích chi phí – lợi ích để thẩm định hiệu quả của các dự án Đầu tƣ công và đã phải chuẩn hóa, công khai hóa quy trình, phƣơng pháp thẩm định, với việc ban hành các bộ cẩm nang “Hƣớng dẫn thực hiện thẩm định khi phê duyệt dự án Đầu tƣ công” đối với các lĩnh vực khác nhau. Điều này giúp bảo đảm tính thống nhất lựa chọn đƣợc các dự án tốt hơn, nhất là trong bối cảnh nguồn lực cho ĐTC hạn chế.
Từ năm 1962, Chính phủ Hàn Quốc ban hành Kế hoạch phát triển kinh tế 5 năm, trong đó tập trung vào thực hiện các dự án CSHT. Trong thời gian này, việc đánh giá, thẩm định các dự án đều do các chuyên gia của các tổ chức quốc tế và các giáo sƣ trong các ngành thực hiện. Trong Kế hoạch phát triển kinh tế 5 năm lần thứ 2, Hàn Quốc tổ chức một số lớp đào tạo cho cán bộ của chính phủ về công tác đánh giá, thẩm định dự án. Đến năm 1968, Hàn Quốc ban hành Sổ tay hƣớng dẫn việc đánh giá dự án dựa trên các phƣơng pháp khoa học. Mục tiêu ĐTC của Chính phủ Hàn Quốc tại thời điểm này là đóng góp thúc đẩy tăng trƣởng kinh tế và tăng thu nhập cho ngƣời dân; đồng thời giải quyết đƣợc vấn đề về công bằng trong xã hội. Do vậy, việc đánh giá dự án đầu tƣ dựa trên một số tiêu chí nhƣ: dự án đầu tƣ phải phù hợp với chính sách và kế hoạch phát triển trong dài hạn của Chính phủ; cung và cầu của xã hội; khả năng vay nợ của dự án; khả năng thu hồi vốn.
Sau cuộc khủng hoảng kinh tế năm 1998, khi tiến hành cải tổ nền kinh tế, hệ thống tài chính và khu vực công, Hàn Quốc đã nhận thấy rằng có rất nhiều dự án Đầu tƣ công kém hiệu quả đã đƣợc phê duyệt hoặc đƣợc phê duyệt do yếu tố chính trị. Nguyên nhân là do việc đánh giá bị ảnh hƣởng bởi lợi ích nhóm. Tất cả các nhóm lợi ích hầu hết chỉ quan tâm đến kết quả Báo cáo nghiên cứu khả thi trƣớc khi dự án đƣợc phê duyệt, không ai quan tâm đến làm nhƣ thế nào và bằng cái gì để các dự án đƣợc thực hiện tốt ở các giai đoạn tiếp theo. Đồng thời, trong giai đoạn này, Hàn Quốc không có một hệ thống đánh giá độc lập. Trong đánh giá thẩm định dự án, lợi ích kinh tế và lợi ích xã hội chƣa đƣợc tách riêng. Các lợi ích kinh tế thì dễ lƣợng hoá thông qua phân tích chi phí-lợi ích; trong khi các lợi ích xã hội thì rất khó lƣợng hoá. Hầu hết trong các Báo cáo nghiên cứu khả thi, các lợi ích xã hội đều mang tính định tính. Ngoài ra, cũng chƣa có quy định nào quy định về cách kết hợp giữa lợi ích kinh tế và lợi ích xã hội khi thẩm định dự án. Sự thiếu minh bạch và rõ ràng trong khi xác định các lợi ích xã hội đôi khi cũng là những nguyên nhân chính khiến các quyết định đầu tƣ thiếu tính khả thi. Việc thiếu hệ thống hƣớng dẫn chuẩn và hệ thống cơ sở dữ liệu phục vụ việc thẩm định dự án khiến cho việc quản lý ĐTC kém hiệu quả. Cuối cùng, phân bổ ngân sách cho các dự án đầu tƣ thƣờng không phù hợp với khung chi tiêu trung hạn, kế hoạch triển khai thực hiện các dự án và
vận hành các dự án đƣa ra thƣờng chỉ mang tính hình thức để đƣợc ghi vốn trong kế hoạch vốn trong khung chi tiêu trung hạn, chƣa phù hợp với tình hình thực tế đã dẫn đến việc phân bổ vốn đầu tƣ chƣa phù hợp, làm giảm HQĐT.
Do đó, từ năm 1999, Hàn Quốc bắt tay vào cải cách hệ thống quản lý ĐTC nhằm cải thiện HQĐT công. Một trong những cải cách lớn nhất là Bộ Chiến lƣợc và Tài chính giành lại quyền thẩm định các dự án đầu tƣ hiện đang do các bộ chuyên ngành thực hiện và yêu cầu các dự án Đầu tƣ công phải xây dựng Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi. Đồng thời, Hàn Quốc thành lập Trung tâm quản lý ĐTC và tƣ nhân (PIMAC) chịu trách nhiệm xem xét đánh giá tính khả thi của các Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi của các dự án. Đánh giá của PIMAC là các đánh giá mang tính độc lập, đây chính là căn cứ để các cơ quan nhà nƣớc đƣa ra các quyết định phê duyệt dự án. PIMAC đã nghiên cứu và ban hành các sổ tay hƣớng dẫn phân tích đánh giá dự án phù hợp với từng ngành, lĩnh vực đầu tƣ.
Nhằm hỗ trợ cho việc phân tích, đánh giá dự án ở giai đoạn Báo cáo nghiên cứu khả thi, Hàn Quốc ban hành cơ chế đánh giá các dự án (đang thực hiện) mà trƣớc đây không làm Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi. Đồng thời, ban hành hƣớng dẫn cụ thể về việc đánh giá lại các dự án trong một số trƣờng hợp nhƣ: tổng chi phí của dự án tăng 20% so với phê duyệt ban đầu; các dự án phải lập Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi song không thực hiện. Các giải pháp đƣợc đƣa ra để xử lý các trƣờng hợp này thƣờng là giảm quy mô của dự án, giảm chi phí của dự án và nhóm chuyên gia của KDI đƣa ra khuyến nghị nên tiếp tục thực hiện dự án hay dừng. Việc đánh giá giữa kỳ là rất cần thiết, đảm bảo tránh đƣợc các trƣờng hợp dự báo sai về cầu (thƣờng dự báo rất cao) và tính toán sai về chi phí đầu tƣ xây dựng dự án.
Hàn Quốc quy định các bộ chuyên ngành phải ban hành hệ thống giám sát và chƣơng trình tự đánh giá tài chính. Theo đó, các dự án sau 3 năm kể từ khi đi vào vận hành đều phải có đánh giá hoạt động của dự án. Vào đầu kỳ ngân sách, các bộ, ngành phải gửi Bộ Chiến lƣợc và Tài chính kế hoạch vận hành các công trình kết cấu hạ tầng và báo cáo về việc sử dụng các công trình kết cấu hạ tầng. Bộ Chiến lƣợc và Tài chính là cơ quan chủ trì để kiểm tra hoạt động của các bộ, ngành, phối hợp việc thực hiện, và phân bổ nguồn lực.
Ngoài ra, nhằm nâng cao HQĐT công, đối với các dự án Đầu tƣ công thực hiện theo hình thức PPP, Hàn Quốc ban hành quy định để điều chỉnh đối với từng loại dự án và cơ chế thực hiện, quy trình thực hiện, giải quyết tranh chấp. Hàn Quốc áp dụng cơ chế hỗ trợ trực tiếp cho các dự án PPP để đảm bảo cho dự án khả thi về tài chính. Đồng thời, sử dụng một đơn vị tƣ vấn độc lập với chính phủ (KDI) để xem xét phần hỗ trợ của chính phủ cho các dự án PPPs. Mức hỗ trợ của chính phủ cho các ngành, lĩnh vực khác nhau sẽ khác nhau và tùy vào rủi ro của các ngành sẽ lựa chọn các hình thức hỗ trợ phù hợp.
1.4.2. Những bài học rút ra cho quản lý đầu tư công tại Việt Nam
Qua kinh nghiệm của các nƣớc cho Việt Nam một số bài học hữu ích mà có thể vận dụng tropng quản lý đầu tƣ công. Cụ thể:
Thứ nhất, cần phải có một loạt các thể chế và chính sách để có thể quản lý ĐTC một cách hiệu quả. Thực tế không thể xác định đƣợc chính xác lợi ích dòng của ĐTC có đủ lớn hay không để kết luận tính hiệu quả của ĐTC. Tuy nhiên, xét dƣới góc độ quản lý, ĐTC thƣờng chỉ đƣợc coi là hiệu quả khi có đủ năng lực và kỷ luật thực hiện ở tất cả các giai đoạn, bao gồm chuẩn bị, thẩm định, thực hiện và đánh giá hiệu quả của dự án Đầu tƣ công.
Thứ hai, ĐTC cần phải đƣợc thực hiện hài hòa với khung khổ chính sách phát triển kinh tế – xã hội, cả cấp quốc gia và cấp. Mục tiêu của ĐTC là phát triển kinh tế – xã hội ở cả cấp quốc gia và cấp vùng. Vì vậy, ĐTC không phải là công cụ để lấy thành tích hoạt động của các cơ quan hữu quan, mà phải hƣớng đến những hiệu quả mang tính nền tảng và trên diện rộng của cộng đồng. Bên cạnh đó, mỗi chính sách chỉ thích hợp để đạt đƣợc một mục tiêu nhất định, nên ĐTC không phải là công cụ để thực hiện tất cả hoặc nhiều mục tiêu cùng đề ra cho nền kinh tế. ĐTC cần đƣợc bổ trợ bằng các chính sách khác (nhƣ chính sách ngành, chính sách lao động,…) nhằm bảo đảm việc thực hiện đồng thời và hài hòa nhiều mục tiêu kinh tế – xã hội. Việc kết hợp HQĐT công với các công cụ chính sách khác đòi hỏi sự điều phối và phối hợp hiệu quả của các cơ quan liên quan trở thành một yêu cầu quan trọng. Điều này cũng đòi hỏi công tác điều hành chính sách nói chung phải có sự
cân bằng giữa tính linh hoạt và kỷ luật đối với các nguyên tắc đề ra.
Thứ ba, ĐTC là rất cần thiết trong việc tạo động lực cho nền kinh tế. Việc tạo dựng môi trƣờng thuận lợi cho các hoạt động sản xuất kinh doanh và nâng cao chất lƣợng cuộc sống, cải thiện phúc lợi xã hội (nhất là khả năng tiếp cận dịch vụ về giáo dục, y tế, chăm sóc sức khỏe…) là tiêu chí quan trọng trong quản lý đầu tƣ công theo nhƣ kinh nghiệm của Nhật Bản.
Thứ tƣ, việc định hƣớng hoạt động ĐTC thông qua các quy hoạch đóng vai trò rất quan trọng, là cơ sở phân bổ các nguồn lực đúng đắn, làm căn cứ sàng lọc loại bỏ những dự án không phù hợp ngày từ giai đoạn đầu, giảm lãng phí để triển khai thực hiện các bƣớc tiếp theo; cũng nhƣ xác định đƣợc thứ tự ƣu tiên phân bổ nguồn lực đầu tƣ nhƣ kinh nghiệm của Hàn Quốc. Một hệ thống các sổ tay hay các tiêu chí hƣớng dẫn cho hoạt động thẩm định, đánh giá sẽ giúp cho việc đánh giá dự án đƣợc chính xác, có tính khoa học, khách quan hơn. Sự tham gia đánh giá, thẩm định của các cơ quan độc lập đảm bảo tính khách quan, tránh những ảnh hƣởng mang tính chính trị, lợi ích nhóm, giảm tình trạng tham nhũng. Việc thẩm định, đánh giá khi điều chỉnh dự án cần có những quy định cụ thể để đảm bảo tính khả thi của dự án trong điều kiện mới.
Thứ năm, cũng theo kinh nghiệm của Hàn Quốc, việc xây dựng kế hoạch Đầu tƣ công và kế hoạch chi tiêu công trung hạn đóng vai trò quan trọng để đảm bảo tính hiệu quả trong việc sử dụng nguồn lực tài chính có hạn của nhà nƣớc, thực hiện nguyên tắc bố trí đủ ngân sách đối với những khoản chi, những nhiệm vụ theo cam kết. Chi phí vận hành, bảo dƣỡng các công trình sau khi đi vào vận hành cũng phải đƣợc tính toán một cách đầy đủ trong kế hoạch chi tiêu trung hạn và hàng năm để đảm bảo không làm giảm tuổi thọ, công suất của các công trình đầu tƣ. Việc thanh tra, kiểm tra, giám sát hoạt động đầu tƣ phải đƣợc thực hiện thƣờng xuyên không chỉ trong quá trình xây dựng mà cả sau khi dự án đƣợc hoàn thành, đƣa vào sử dụng.
CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ ĐẦU TƢ CÔNG TẠI VIỆT NAM 2.1. Tổng quan chung về tình hình kinh tế - xã hội tại Việt Nam
Tăng trƣởng kinh tế tăng cao trong bối cảnh các biến số phản ánh ổn định kinh tế đƣợc cải thiện.
Biểu đồ 2.1: Tăng trƣởng GDP Việt Nam từ 2010 -2017
( Nguồn: Công ty cổ phần chứng khoán Artex)
Trong điều kiện tình hình quốc tế và trong nƣớc có nhiều biến động, Chính phủ đã chỉ đạo theo dõi sát, điều hành chủ động, linh hoạt, phối hợp chặt chẽ giữa chính sách tiền tệ với chính sách tài khóa và các chính sách khác nhằm kiểm soát lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô, thúc đẩy tăng trƣởng. Năm 2017, tăng trƣởng kinh tế đạt 6,81%. Sau những khó khăn chạm đáy vào năm 2012, nền kinh tế quốc gia đang cho thấy sự tăng trƣởng khá ổn định khi luôn cao hơn mức tăng trƣởng trung bình trong giai đoạn 2010 - 2017.
- Về tỉ lệ lạm phát: Trong những năm gần đây, tỉ lệ lạm phát có xu hƣớng giảm rõ rệt, năm 2017 là dƣới 5% (thấp hơn tỉ lệ lạm phát trung bình giai đoạn 2011-2017 là 6,5%).
- Về tỉ lệ nợ công/GDP: Từ 63,6% năm 2016, tỉ lệ nợ công/GDP năm nay đã giảm xuống còn 62%. Tốc độ tăng nợ công cũng đang có xu hƣớng giảm dần; giai đoạn 2010-2015, tăng trƣởng nợ công trung bình đạt 18,4%, năm 2016 tăng 15% và
năm 2017 là 9%. Cùng với đó, bội chi ngân sách đang giảm, tỉ lệ chi thƣờng xuyên trong chi ngân sách đã giảm xuống còn 64,9% năm nay và dự kiến là 64% vào năm 2018.
- Vốn đầu tƣ trực tiếp nƣớc ngoài:Tổng vốn đầu tƣ toàn xã hội ƣớc cả năm khoảng 33,4% GDP, tăng 12,6%.
ĐVT: Tỷ đồng
Biểu đồ 2.2: Tình hình giải ngân FDI vào Việt Nam từ 2010 -2017
( Nguồn: Công ty cổ phần chứng khoán Artex)
Năm 2017, nền kinh tế thu hút dòng với FDI mạnh với 35,9 tỷ vốn đăng ký, giải ngân đạt mức kỷ lục 17,5 tỷ. Thăng dƣ thƣơng mại và dòng vốn FDI mạnh mẽ đã hỗ trợ cán cân thanh toán và dự trữ ngoại hối đạt mức cao kỷ lục 51,1 tỷ USD (tăng 12 tỷ USD so với cuối năm 2016). Năm 2018, vốn FDI tiếp tục đƣợc kỳ vọng ở mức cao và tiếp tục hỗ trợ tăng trƣởng kinh tế.
Sự cải thiện của môi trƣờng kinh doanh: Theo Báo cáo Môi trƣờng kinh