6. Kết cấu của luận văn
3.2. Các giải pháp nhằm tăng cƣờng quản lý đầu tƣ công tại Việt Nam
3.2.1. Hoàn thiện công tác định hướng quy hoạch Đầu tư công
Thời gian qua, công tác lập, thẩm định, phê duyệt, thực hiện quy hoạch còn bộc lộ nhiều hạn chế, yếu kém gây khó khăn trong việc điều hành phát triển KT-XH, lãng phí nguồn lực và cản trở việc đầu tƣ, sản xuất kinh doanh của các tổ chức, doanh nghiệp, cá nhân. Quy hoạch đƣợc lập quá nhiều nhƣng không rõ đối tƣợng quản lý, thiếu gắn kết, không thống nhất và còn nhiều chồng chéo, mâu thuẫn. Chất lƣợng quy hoạch thấp, điều chỉnh bổ sung nhiều, không gắn với nhu cầu sử dụng cũng nhƣ nguồn lực thực hiện; việc tổ chức lập, thẩm định, phê duyệt và tổ chức thực hiện quy hoạch bị buông lỏng, chƣa xử lý kịp thời và thiếu kiên quyết trong chỉ đạo điều hành là nguyên nhân quan trọng dẫn đến phát sinh nhiều dự án Đầu tƣ công không phù hợp hoặc không thực sự cần thiết trong khi đó Nhà nƣớc vẫn phải bố trí nguồn lực để thực hiện, đầu tƣ dàn trải, lãng phí, hiệu quả thấp. Bên cạnh đó, rất nhiều dự án đƣợc thực hiện bởi nguồn vốn đi vay dẫn đến lãng phí đơn, lãng phí kép nguồn vốn ĐTC nói riêng và tác động tiêu cực đến HQĐT công nói chung.
Do đó, nâng cao chất lƣợng quy hoạch và siết chặt kỷ luật quy hoạch, thực hiện kế hoạch Đầu tƣ công là giải pháp cơ bản, có tính lâu dài để nâng cao HQĐT công tại Việt Nam. Để nâng cao chất lƣợng công tác quy hoạch, lập kế hoạch Đầu tƣ công cần phải thực hiện các giải pháp sau:
Thứ nhất, thực hiện rà soát, đánh giá thực trạng và kết quả cụ thể của công tác thực hiện quy hoạch một số ngành then chốt, các vùng kinh tế để có quy hoạch tổng thể, đồng bộ về ngành, lĩnh vực và vùng miền. Trên cơ sở đó, đƣa ra một số danh mục dự án đầu tƣ quan trọng trên phạm vi cả nƣớc để làm cơ sở cho việc xây dựng kế hoạch đầu tƣ trung và dài hạn và đảm bảo việc thực hiện trên thực tế đƣợc gắn với kế hoạch này.
Thứ hai, khi lập quy hoạch, kế hoạch cần phải xác định rất rõ ràng các mục tiêu và ƣu tiên chiến lƣợc của ĐTC, để từ đó có cơ sở loại bỏ những đề xuất đầu tƣ không thích hợp ngay từ đầu. Đồng thời, những đề xuất đầu tƣ nhƣng không có cơ sở rõ ràng và thuyết phục về nguồn lực sẽ không đƣợc đƣa vào trong quy hoạch. Tất cả các dự án Đầu tƣ công đều phải nằm trong quy hoạch đã đƣợc duyệt mới đƣợc đƣa vào kế hoạch và làm các thủ tục chuẩn bị đầu tƣ.
Thứ ba, việc xây dựng, điều hành kế hoạch đầu tƣ trung hạn phải gắn với kế hoạch tài chính ngân sách trung hạn đảm bảo cho chi tiêu ĐTC đƣợc kiểm soát trong giới hạn nguồn lực cho phép, chấm dứt tình trạng phê duyệt, cho phép triển khai các dự án vƣợt quá khả năng cân đối nguồn lực. Nếu kế hoạch Đầu tƣ công trung hạn không gắn với kế hoạch tài chính trung hạn sẽ tiếp tục dẫn đến thực trạng đầu tƣ dàn trải, lãng phí và có những dự án nằm trong kế hoạch đầu tƣ nhƣng không có đầy đủ nguồn lực tài chính để thực hiện do kế hoạch Đầu tƣ công trung hạn chƣa ƣớc tính đƣợc các gánh nặng phát sinh lên ngân sách chi thƣờng xuyên (các khoản bảo trì, bảo dƣỡng và vận hành dự án sau đầu tƣ…).
Thứ tƣ, việc xây dựng kế hoạch Đầu tƣ công hàng năm phải phù hợp với kế hoạch Đầu tƣ công trung hạn và khả năng cân đối các nguồn vốn đầu tƣ; phải phù hợp với khả năng thực hiện và tiến độ giải ngân của từng dự án. Đối với các dự án khởi công mới chỉ bố trí vốn cho các dự án thật sự cần thiết đáp ứng đủ các điều kiện: nằm trong quy hoạch đã đƣợc duyệt; đã xác định rõ nguồn vốn và khả năng cân đối vốn; có quyết định đầu tƣ dự án theo đúng quy định của Luật ĐTC;
lập, thẩm định, phê duyệt chủ trƣơng đầu tƣ, quyết định đầu tƣ theo quy định của Luật ĐTC.
Thứ năm, thực hiện công khai, công bố rộng rãi các quy hoạch, kế hoạch Đầu tƣ công theo các phƣơng thức phù hợp đảm bảo thông tin đến đƣợc những đối tƣợng chịu tác động và có chế tài đảm bảo tuân thủ kỷ luật, không cho phép điều chỉnh, bổ sung quy hoạch, kế hoạch nếu nhƣ không có luận chứng thực sự xác đáng.
Ngoài ra, cùng với việc thực hiện đồng bộ giải pháp nâng cao chất lƣợng công tác quy hoạch, lập kế hoạch Đầu tƣ công thì tăng cƣờng quản lý, nâng cao hiệu quả các chƣơng trình mục tiêu liên quan đến giảm nghèo góp phần quan trọng nâng cao HQĐT công. Theo đó:
- Thực hiện rà soát lại toàn bộ chƣơng trình mục tiêu quốc gia và các chƣơng trình hỗ trợ có mục tiêu khác liên quan đến xóa đói, giảm nghèo để gom thành một Chƣơng trình mục tiêu quốc gia Giảm nghèo bền vững. Trong đó, xác định thứ tự ƣu tiên các chƣơng trình, dự án đầu tƣ và các mục tiêu khả thi, đối tƣợng cần phải quan tâm đặc biệt để tập trung bố trí nguồn lực thực hiện dứt điểm; tránh đầu tƣ dàn trải, phân tán nguồn lực, đầu tƣ manh mún, không hiệu quả nhƣ thời gian qua. Một số chƣơng trình có mục tiêu không rõ ràng, có hiệu quả không cao, còn chồng chéo, trùng lặp về nội dung thì cần lựa chọn để lồng ghép với các chƣơng trình khác.
- Tiếp tục dành sự quan tâm đầu tƣ đầu tƣ phát triển kết cấu hạ tầng thiết yếu tạo khả năng thuận lợi cho phát triển KT-XH: điện, đƣờng, trƣờng, trạm, thủy lợi, vệ sinh môi trƣờng và hạ tầng phục vụ phát triển sản xuất kinh doanh nhƣ: cảng, kho tàng, bến bãi, chợ,... thông tin thị trƣờng nhằm giảm giá thành, tăng khả năng cạnh tranh của hàng hoá nông sản. Hỗ trợ đầu tƣ xây dựng CSHT các huyện nghèo và xã đặc biệt khó khăn vùng bãi ngang ven biển và hải đảo; các xã đặc biệt khó khăn vùng dân tộc và miền núi, xã biên giới, xã an toàn khu; các thôn, bản đặc biệt khó khăn. Hỗ trợ sản xuất, tăng thu nhập, đa dạng hóa sinh kế, giảm nghèo dựa vào cộng đồng, nhân rộng mô hình giảm nghèo bền vững.
- Tăng cƣờng đầu tƣ cho giáo dục, đào tạo nghề và giải quyết việc làm cho ngƣời nghèo. Hoàn thiện thể chế chính sách công bằng trong tiếp cận giáo dục, đặc biệt trong việc tiếp cận giáo dục tiểu học và trung học cơ sở cho con em các hộ gia đình sinh sống trong các vùng nông thôn, các vùng nghèo, đồng bào các dân tộc ít ngƣời.
sách trong quy trình phân bổ và sử dụng NSNN thực hiện. Tăng cƣờng phân cấp, phân quyền cho địa phƣơng trong việc lựa chọn mục tiêu ƣu tiên để thực hiện và phân bổ nguồn lực để thực hiện chƣơng trình nhƣng phải đảm bảo nguyên tắc kế hoạch thực hiện các mục tiêu của chƣơng trình mục tiêu, kế hoạch phân bổ và sử dụng nguồn vốn phải đƣợc xây dựng và đƣợc cấp có thẩm quyền phê duyệt theo quy định của Luật ĐTC. Quy định rõ trách nhiệm và cam kết của các địa phƣơng trong việc huy động và bố trí vốn thực hiện để đảm bảo hoàn thành các mục tiêu, nhiệm vụ đề ra của chƣơng trình. Xác định rõ vốn hỗ trợ từ NSTW của chƣơng trình chỉ hỗ trợ thực hiện những nhiệm vụ, công việc có tính then chốt, cấp bách nhất của toàn ngành tạo điều kiện ban đầu để địa phƣơng có cơ sở thực hiện.
- Đẩy mạnh thực hiện cơ chế Hợp tác Công – Tƣ (PPP) trong đầu tƣ phát triển CSHT trong nông nghiệp, nông thôn và phát triển sản xuất nông nghiệp. Hình thành các quỹ đầu tƣ, quỹ tƣơng trợ, quỹ hỗ trợ sản xuất để giúp ngƣời nghèo có cơ hội tiếp cận các nguồn vốn đầu tƣ để phát triển sản xuất, tạo việc làm, tăng thu nhập hƣớng tới xóa đói, giảm nghèo. Nguồn vốn đầu tƣ từ NSNN thì tập trung vào các Chƣơng trình, dự án trọng tâm, trọng điểm xóa đói giảm nghèo, có sức lan tỏa mạnh và lâu dài nhƣ: phát triển CSHT đồng bộ, nƣớc sạch, vệ sinh môi trƣờng và đầu tƣ cho giáo dục, dạy nghề, chăm sóc sức khỏe cho ngƣời dân, nhất là đối với những ngƣời dân nghèo, đồng bào dân tộc thiểu số.
- Tăng cƣờng hơn nữa sự tham gia của ngƣời dân trong quá trình thực hiện Chƣơng trình. Cần phải có cơ chế đảm bảo để ngƣời dân đƣợc tham gia vào bàn bạc, quyết định một số nội dung nhƣ: quyết định các vấn đề đầu tƣ; cách thức triển khai; giám sát việc đóng góp, huy động và sử dụng nguồn lực thực hiện Chƣơng trình. Qua đó, tạo động lực và coi ngƣời dân là chủ thể chính để thực hiện mục tiêu về giảm nghèo.
3.2.2. Hoàn thiện đánh giá trong thẩm định dự án Đầu tư công
Thứ nhất, xây dựng hệ thống đánh giá kết quả, hiệu quả chƣơng trình, dự án
sau khi hoàn thành. Theo đó, tất cả các chƣơng trình, dự án Đầu tƣ công sau khi hoàn thành đều phải lập báo cáo kết quả đầu tƣ và HQĐT; thời gian lập báo cáo tùy thuộc vào quy mô, cấp, nhóm dự án. Nội dung tiêu chí đánh giá kết quả, hiệu quả
gồm: mục tiêu và lợi ích của dự án sau khi hoàn thành (lợi ích kinh tế-xã hội, lợi ích tài chính); năng lực, tiện ích khai thác phục vụ của dự án; quy mô sử dụng đất đai và các nguồn tài nguyên khác; tác động môi trƣờng, sinh thái của dự án; công nghệ, thiết bị của dự án; thời gian xây dựng công trình; đánh giá chi phí xây dựng công trình; đánh giá về tác động môi trƣờng và hiệu quả xã hội; đánh giá về khả năng thu hồi vốn đầu tƣ (nếu có); đánh giá về tiếu kiệm trong đầu tƣ xây dựng công trình. Tùy theo yêu cầu của mỗi ngành, mỗi lĩnh vực có thể bổ sung hoặc giảm bớt các nội dung và tiêu chí đánh giá về kết quả, HQĐT.
Thứ hai, xây dựng hệ thống đánh giá, xếp hạng các nhà thầu (tƣ vấn, thiết kế,
xây dựng). Hệ thống tiêu chí đánh giá năng lực của nhà thầu bao gồm: năng lực tài chính, năng lực quản lý, năng lực kỹ thuật, chỉ tiêu đánh giá kinh nghiệm, kết quả hoạt động (số lƣợng dự án, công trình đã thực hiện, doanh thu, lỗ, lãi, vốn chủ sở hữu. nợ phải trả); tiêu chí, chấm điểm về vi phạm chủ trƣơng đầu tƣ, đấu thầu, chất lƣợng công trình. Thực hiện xác định các tổ chức đánh giá, xếp hạng, công bố công khai hàng năm các nhà thầu hoạt động trên lãnh thổ Việt Nam và kết quả đánh giá, xếp hạng là một trong tiêu chí xem xét khi nhà thầu tham gia đấu thầu các dự án Đầu tƣ công khác cũng nhƣ kết quả chấm thầu. Việc đánh giá, xếp hạng nhà thầu nên giao cho các tổ chức độc lập có uy tín hoặc tổ chức xã hội nghề nghiệp thực hiện.
Thứ ba, xây dựng hệ thống đánh giá mức độ tín nhiệm về tài chính của các
tổ chức, cơ quan, chính quyền địa phƣơng sử dụng vốn ĐTC hàng năm nhằm đánh giá đúng, xếp hạng, công khai năng lực huy động, quản lý, sử dụng vốn ĐTC. Bên cạnh đánh giá của cơ quan quản lý nhà nƣớc về ĐTC, cần phải khuyến khích, phát triển các tổ chức tƣ vấn đánh giá tín nhiệm độc lập và sử dụng tổ chức đánh giá tín nhiệm quốc tế trong trƣờng hợp cần thiết theo yêu cầu của công tác quản lý.
Tất cả các kết quả đánh giá, xếp hạng trên đều phải đƣợc công bố công khai, minh bạch và thƣờng xuyên cập nhật trên các phƣơng tiện thông tin đại chúng cũng nhƣ trên các trang thông tin điện tử chuyên ngành.
3.2.3. Phát triển tổ chức tư vấn độc lập đánh giá, thẩm định dự án Đầu tư công.
án đối với tất cả các dự án Đầu tƣ công cần nghiên cứu, phát triển tổ chức tƣ vấn độc lập đánh giá, thẩm định trƣớc khi phê duyệt, khi điều chỉnh chƣơng trình, dự án Đầu tƣ công. Một mặt đảm bảo tính chuyên nghiệp, mặt khác đảm bảo tính công khai, minh bạch, khách quan trong quá trình thẩm định, hạn chế việc bị tác động bởi lợi ích nhóm, cục bộ. Bên cạnh đó, đối với những dự án có tầm quan trọng và quy mô đặc biệt thì cần thành lập hội đồng thẩm định với đầy đủ các thành phần, ƣu tiên thành phần là tổ chức tƣ vấn, chuyên gia độc lập. Ngoài ra, cần nghiên cứu, ban hành sổ tay hƣớng dẫn thẩm định các chƣơng trình, dự án Đầu tƣ công phù hợp với từng lĩnh vực đầu tƣ để tránh lúng túng, không thống nhất, tùy tiện khi thực hiện thẩm định và đảm bảo tiến độ.
3.2.4. Điều chỉnh cơ cấu Đầu tư công trong lựa chọn và triển khai dự án Đầu tư công
Thực tế thời gian qua, Nhà nƣớc đầu tƣ khá lớn vào các lĩnh vực mà khu vực tƣ nhân có thể đảm nhiệm đƣợc, các dự án kinh doanh thuần túy nhƣng không hiệu quả và đầu tƣ cung cấp một số hàng hóa, dịch vụ công hoàn toàn có thể thu hút đƣợc khu vực tƣ nhân tham gia nhƣng chƣa thực hiện đƣợc do thiếu cơ chế phù hợp. ĐTC vào các ngành công nghệ cao, các ngành có khả năng dẫn dắt chuyển đổi cơ cấu kinh tế theo hƣớng hiện đại còn chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu đặt ra. Bên cạnh đó, ĐTC, nhất là đầu tƣ cho CSHT, đòi hỏi vốn lớn; khi vốn đầu tƣ đƣợc bố trí đầy đủ, kịp thời theo tiến độ, phân kỳ dự án, góp phần đẩy nhanh tiến độ, sớm đƣa công trình vận hành, đi vào hoạt động, bổ sung năng lực sản xuất cho nền kinh tế, từ đó làm nâng cao hiệu quả của ĐTC nhƣng cho đến nay tình trạng công trình chờ vốn, bố trí vốn không đầy đủ, kịp thời vẫn chƣa đƣợc khắc phục.
Do đó, việc cơ cấu lại, điều chỉnh giảm tỷ trọng ĐTC trong tổng đầu tƣ toàn xã hội gắn với đẩy mạnh thực hiện tái cơ cấu Đầu tƣ công một cách toàn diện sẽ góp phần nâng cao HQĐT. Theo đó, cần phải thực hiện các giải pháp sau:
Thứ nhất, từng bƣớc hạn chế, tiến tới không đầu tƣ vào các ngành, nghề lĩnh
vực mà khu vực tƣ nhân có thể đảm nhiệm đƣợc nhƣ: khai khoáng; công nghiệp chế biến, chế tạo; sản xuất và phân phối điện, khí đốt, nƣớc nóng, hơi nƣớc và điều hòa không khí; vận tải kho bãi; tài chính, ngân hàng, bảo hiểm, bất động sản…
trƣờng sinh thái, trong đó ƣu tiên cho lĩnh vực nông nghiệp, nông thôn, nuôi trồng thủy sản; an ninh quốc phòng; giáo dục đào tạo, khoa học công nghệ, y tế, văn hóa xã hội, bảo vệ môi trƣờng; các mục tiêu xóa đói, giảm nghèo và đảm bảo an sinh xã hội; hệ thống kết cấu hạ tầng quan trọng. Đồng thời, kiên quyết cắt những dự án đầu tƣ không đạt các tiêu chí về hiệu quả KT-XH và chƣa bảo đảm những yêu cầu về thủ tục để tập trung vốn cho các dự án bảo đảm hoàn thành trong hạn định và có hiệu quả cao. Cắt giảm các công trình ĐTC bằng nguồn ngân sách có quy mô quá lớn song chƣa thật cấp bách, có thời gian đầu tƣ dài.
Thứ hai, tháo gỡ vƣớng mắc và tăng cƣờng hỗ trợ hơn nữa về tài chính, đẩy
mạnh thực hiện cơ chế hợp tác Nhà nƣớc và tƣ nhân đầu tƣ xây dựng CSHT thông qua các dự án PPP. Một mặt giảm gánh nặng tài chính cho Nhà nƣớc, mặt khác với năng lực, trình độ, kỹ thuật, kinh nghiệm của khu vực tƣ nhân sẽ góp phần nâng cao HQĐT công cả về tài chính và kinh tế xã hội. Nguồn vốn đầu tƣ từ NSNN phải thể hiện cho đƣợc vai trò là “vốn mồi”, kích thích, tạo “cú hích” để thúc đẩy và thu hút các nguồn vốn thuộc các thành phần kinh tế khác. Việc giải